Brief regering : Ladder voor duurzame verstedelijking en buitenstedelijk bouwen en EIB-rapport ‘straatje erbij’

34 682 Nationale Omgevingsvisie

Nr. 1105 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 oktober 2023

Met deze brief informeer ik u over drie onderzoeken die ik heb laten uitvoeren. Allereerst
een evaluatieonderzoek naar de Ladder voor duurzame verstedelijking. Dit onderzoek
is gestart naar aanleiding van de motie van 17 mei 2022 waarin de leden Goudzwaard
(JA21) en Peter de Groot (VVD) het kabinet hebben opgeroepen om de Ladder uit de Omgevingswet
te verwijderen om de bouwopgave in buitenstedelijke gebieden te versnellen. Deze motie
is aangehouden1. In de motie van de leden Peter de Groot (VVD), Pouw-Verweij (JA21) en Geurts (CDA)
wordt het kabinet opgeroepen om de belemmeringen voor buitenstedelijke bouw in de
Ladder voor duurzame verstedelijking te verwijderen.2 Ten tweede heb ik twee onderzoeken laten doen door het Economisch instituut voor
de Bouw (EIB) naar het potentieel van bouwen aan de randen van steden en dorpen («een
straatje erbij»).

In deze brief ga ik in op de conclusies van deze onderzoeken en de aanpak die ik naar
aanleiding daarvan voorsta. Daarbij ga ik ook in op de wijze waarop ik uitvoering
geef aan bovengenoemde moties. Daarvoor neem ik u eerst mee in de context waarin ik
deze onderzoeken plaats.

Nederland telt op dit moment 17,8 miljoen inwoners, dat zijn er bijna een miljoen
meer dan tien jaar geleden. Ook de komende vijftig jaar blijft de Nederlandse bevolking
naar verwachting groeien. Volgens het CBS tot wel 20,6 miljoen in 2050. Om al deze
mensen te kunnen huisvesten, blijft er ook op lange termijn in Nederland behoefte
aan nieuwe ruimte voor wonen, werken en voorzieningen.

Ook op korte termijn is er extra ruimte nodig. In de periode 2022 tot en met 2030
moeten er 981.000 woningen bij komen, dat zijn 45.000 woningen meer dan het aantal
dat ik in de woondeals heb afgesproken met gemeenten en provincies.

Wonen, werken, voorzieningen, infrastructuur voor mobiliteit, erfgoed, energie en
defensie, groen en water vragen allemaal om meer ruimte. Voor al deze opgaven gelden
als drie leidende principes dat er niet mag worden afgewenteld op toekomstige generaties,
dat de ruimte schaars is en dat we daarom moeten inzetten op meervoudig ruimtegebruik
en dat er recht moet worden gedaan aan de eigenheid van regio’s, waarbij de gebiedskenmerken
centraal moeten staan.

We blijven voor wat betreft woningbouw in hoofdzaak inzetten op binnenstedelijke ontwikkeling,
waardoor we de bestaande ruimte zo goed mogelijk benutten, kunnen bijdragen aan het
verbeteren van de kwaliteit van de bestaande stad en kunnen meekoppelen met andere
opgaven zoals klimaatadaptatie en verduurzaming. Door een slimme combinatie van opgaven
ontstaan aantrekkelijke gebieden om te wonen, leven en werken. Daarvan kunnen huidige
en nieuwe bewoners profiteren. Vooral in de meer dichtbebouwde steden vergt het inpassen
van al deze opgaven verbeelding, inzet, creativiteit en innovatiekracht, zowel in
de boven- als de ondergrond. Belangrijke notie is bovendien dat er in het bestaande
bebouwde gebied naast nieuwe ontwikkelingen ook grote opgaven liggen ten aanzien van
wat er al is. Denk aan de verduurzaming van de bestaande woningen en gebouwen, klimaatbestendige
en groene inrichting van de openbare ruimte, behoud van (milieu)ruimte voor productieve
bedrijven en de transitie naar een circulaire economie, maar ook aan het verbeteren
van de leefbaarheid, gezondheid, veiligheid en ontwikkelkansen. Al deze opgaven zullen
de structuur en het aangezicht van onze steden en dorpen veranderen.

Met deze bevolkingsgroei én de ruimte die er binnen bestaand gebied ook nodig is voor
andere opgaven ontkomen we er niet aan om op bepaalde plekken ook buitenstedelijk
te ontwikkelen, met een zorgvuldige afweging in relatie tot de drie leidende principes
en waarbij de kaders voor onder andere water en bodem sturend, natuur en landschap
en nabijheid van woningen tot werk en voorzieningen onverkort blijven gelden.

In de contourennotitie (Kamerstuk 29 435, nr. 264) heb ik geschetst hoe ik de ontwikkeling van het stedelijk netwerk Nederland zie,
met vanuit dit perspectief verschillende kansen voor verschillende typen regio’s voor
het versterken van regio’s en het opvangen van de groei. Uitgangspunt daarbij is in
alle regio’s een goede balans tussen wonen, werken en voorzieningen in relatie tot
bereikbaarheid en groen in en om de stad, waarbij de diversiteit en de kracht van
de regio wordt benut.

Daarnaast is het van belang om ruimte te maken voor kleinschalige ontwikkeling in
dorpen en kleinere kernen in alle regio’s. Daarmee zorgen we ervoor dat de vitaliteit
en leefbaarheid van die kernen kan worden versterkt en kan worden aangesloten bij
de specifieke vraag, bijvoorbeeld door woningen voor ouderen toe te voegen. Ook hier
geldt dat het van belang is dat dit onderdeel is van een regionale strategie, in samenhang
met werkgelegenheid, voorzieningenniveau en bereikbaarheid. En in zorgvuldige afweging
met de ruimte die nodig is voor andere opgaven, zoals water, bodem, werelderfgoed,
energie, landbouw en natuur. Ik zie juist ook kansen voor het versterken van kwaliteit
en de verbinding met de andere opgaven, bijvoorbeeld het oplossen van rafelranden
of het versterken van landschappelijke en natuurkwaliteit door ruimte te maken voor
die kleinschalige ontwikkeling. Met name op dit punt wil ik de medeoverheden meer
mogelijkheden bieden, door naast kleinschalige verdichting ook te kijken naar de randen
van dorpen en kleinere kernen en ruimte te bieden voor «een straatje erbij» met behoud
of versterking van de ruimtelijke kwaliteit.

Bovenstaande neem ik als uitgangspunt voor hoe ik met deze onderzoeken omga.

Bevindingen onderzoek Ladder voor duurzame verstedelijking

De Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de Ladder) is een veelbesproken instrument.
De Ladder draagt bij aan het bevorderen van zorgvuldig en duurzaam grondgebruik. Doel
is het zo effectief mogelijk inzetten van de schaarse grond met oog voor de toekomstige
ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving. Van verschillende kanten krijg
ik echter signalen dat de Ladder belemmerend werkt bij woningbouw in buitenstedelijke
gebieden en mogelijk een negatief effect heeft op de leefbaarheid in kleine kernen.
Vanwege de grote woningbouwopgave is het van belang om duidelijkheid te geven over
de werking van de Ladder.

In het Commissiedebat op 12 april 2022 heb ik naar aanleiding van vragen van het lid
Goudzwaard (JA21) toegezegd te zullen terugkomen op de vraag hoe we de Ladder praktischer
kunnen hanteren of wellicht zelfs moeten wijzigen om die praktisch te kunnen hanteren.3

Op mijn verzoek heeft BMC een evaluatie uitgevoerd naar de werking van de Ladder voor
het onderdeel «wonen». De resultaten van deze evaluatie zijn bijgevoegd als bijlage
bij deze brief.4 In 2019 is door Bureau Stedelijke Planning een vergelijkbaar onderzoek uitgevoerd
onder gemeenten en provincies naar aanleiding van een motie van de leden Ronnes en
Laan-Geselschap.5 De uitkomst daarvan was dat provincies en gemeenten in het algemeen weinig knelpunten
ervaren bij de uitvoering van de Ladder op het gebied van woningbouw.6 In veel van de gevallen dat de Ladder als belemmering werd ervaren, had dit te maken
met beeldvorming en mogelijk een kennisachterstand. Uw Kamer is destijds over de uitkomsten
van dit onderzoek geïnformeerd.7

Deze keer is voor een andere opzet gekozen. Daar waar in 2019 uitsluitend (medewerkers
van) gemeenten en provincies zijn bevraagd, stonden bij dit onderzoek de (ervaringen
van) private partijen (bouwbedrijven, projectontwikkelaars en hun koepelorganisaties)
centraal. In totaal is met 10 van deze partijen gesproken. De bevindingen uit die
gesprekken zijn vervolgens voorgelegd aan 8 publieke partijen, te weten (medewerkers
van) 3 gemeenten, 3 provincies, IPO en VNG.

Standpunt van private partijen

Geïnterviewde private partijen pleiten voor afschaffing van de Ladder. Zij zien geen
meerwaarde in de Ladder en zij zien evenmin goede mogelijkheden om de Ladder aan te
passen.

Zij geven aan dat de Ladder na de aanpassing in 2017 nauwelijks meer een (inhoudelijke)
belemmering is voor het doorgaan van bouwprojecten. Wel signaleren zij een aantal
knelpunten, die niet zozeer projecten tegenhouden, maar wel de uitvoering verzwaren
vanwege extra tijd en kosten. Dit komt mede doordat de Ladder vaak pas in een laat
stadium in het planproces wordt betrokken. Daarbij zien ze grote verschillen bij de
toepassing door provincies. Een van de grootste pijnpunten is de volgens hen strenge
(rigide) en uitvoerige toepassing van de Ladder door enkele provincies met betrekking
tot buitenstedelijke bouwontwikkeling. Geïnterviewde private partijen merken op dat
de Ladder slechts als motiveringsplicht zou moeten gelden. Ze zien echter dat gemeenten
en provincies de Ladder vaak «zwaarder» opvatten of hanteren, waarbij deze oneigenlijk
of te stringent wordt toegepast en wordt gebruikt om niet aan een project te hoeven
meewerken. Overigens blijkt uit het rapport ook dat private partijen belemmeringen
voor buitenstedelijk bouwen vaak ten onrechte met de Ladder verbinden, omdat die belemmeringen
door gemeenten en provincies vanwege andere motieven worden opgeworpen.

Signalen van publieke partijen

De geïnterviewde publieke partijen pleiten voor het behoud van de Ladder. Zij geven
aan weinig tot geen signalen van private partijen te ontvangen over knelpunten of
belemmeringen voor woningbouw en juist geluiden te horen dat de Ladder zorgt voor
een grotere voorspelbaarheid in het besluitvormingsproces. Verder zien zij er een
grote meerwaarde in dat de Ladder een zorgvuldige integrale afweging voor buitenstedelijk
bouwen bevordert en dat er bovendien met voldoende onderbouwing wél degelijk gebouwd
kan worden. Zij zien de Ladder als bruikbaar instrument om ongewenste uitbreiding
te voorkomen. Volgens hen is een straatje erbij soms al te veel.

Twee onderzoeken «straatje erbij»

Bij het «straatje erbij» gaat het om kleine projecten van 30 à 50 woningen met een
geringe ruimtelijke impact. De projecten zijn klein, maar bij elkaar opgeteld kunnen
ze een substantiële bijdrage leveren aan de realisatie van de woningbouwopgave. Bovendien
kan deze vorm van woningbouw bijdragen aan de leefbaarheid van kleine kernen die weinig
andere mogelijkheden hebben voor woningbouw.

Het eerste onderzoek is een vervolg op een eerdere bureaustudie die EIB op eigen initiatief
heeft uitgevoerd naar het theoretische potentieel in Noord-Holland.8 In deze op mijn verzoek uitgevoerde praktijktoets is in 23 gemeenten in de provincie
Noord-Holland gekeken in hoeverre het eerdere theoretisch geïdentificeerde potentieel
daadwerkelijk realiseerbaar is. Van welke belemmeringen is er sprake en hoeveel potentieel
blijft er dan nog over?9 Er zijn ook gemeenten die niet hebben meegedaan aan het onderzoek. De reden hiervoor
was een gebrek aan interesse voor kleinschalig bouwen aan de randen dorp of stad of
gebrek aan capaciteit.

Het tweede onderzoek is een bureaustudie naar het theoretische potentieel in Noord-Brabant,
Zuid-Holland en Utrecht.10 De resultaten van beide onderzoeken zijn bijgevoegd als bijlage bij deze brief. Hieronder
beschrijf ik de bevindingen van beide onderzoeken

Bevindingen onderzoek in Noord-Holland

Uit de eerdere bureaustudie naar het potentieel in Noord-Holland, die ik voor de volledigheid
ook meestuur, bleek dat er een theoretisch potentieel voor kleinschalige woningbouw
aan randen van bestaande kernen is van ruwweg 45.900 woningen11.

Uit de recent opgeleverde praktijkstudie blijkt dat ongeveer een vijfde deel van het
potentieel van 45.900 woningen niet gerealiseerd kan worden vanwege gemeentelijke
regels en lokale afwegingen en vanwege rijksregels. Op lokaal niveau kan het hierbij
gaan om een lokale voorkeur voor binnenstedelijk bouwen. Ook kan er sprake van zijn
dat «het straatje» soms toch niet goed te ontsluiten valt. Ten aanzien van rijksregels
noemt het rapport vermindering van het potentieel vanwege Unesco werelderfgoed en beperkingen vanwege geluidregelgeving van het Rijk rondom Schiphol. Rekening
houdend met deze bovengenoemde beperkingen en met de regionale behoefte resteert een
potentieel van ongeveer 37.000 woningen.

Volgens het rapport is de belangrijkste beperking van het resterende potentieel gelegen
in de provinciale Omgevingsverordening. Het rapport vermeldt daarbij dat in het landelijk
gebied een maximum geldt van 11 woningen in Noord-Holland-Noord. In de Metropoolregio
Amsterdam zijn projecten van minder dan 11 woningen in het buitengebied niet toegestaan.
Daarnaast gelden regels voor het «Bijzonder Provinciaal Landschap» (BPL). De bouw
van meer dan 11 woningen is in dit gebied alleen toegestaan wanneer sprake is van
een groot openbaar belang, er geen alternatieven zijn en de kernkwaliteiten niet worden
aangetast. Voor grote delen van het buitengebied van Noord-Holland is het BPL van
toepassing. De geïnterviewde gemeenten geven aan dat het BPL-regime volgens hen streng
wordt gehanteerd en dat de begrenzing van het landelijk gebied door hen niet altijd
als logisch wordt ervaren.

Bevindingen onderzoek Utrecht, Noord-Brabant en Zuid-Holland

In het onderzoek van EIB is in de provincies Utrecht, Noord-Brabant en Zuid-Holland
alleen gekeken naar het potentieel zonder daarbij in kaart te brengen welke locaties
niet gerealiseerd kunnen worden. Het theoretisch potentieel in die drie provincies
bedraagt achtereenvolgens 21.880, 58.500 en 32.650 woningen. Het is daarbij goed om
te benadrukken dat er over dit potentieel nog niet is gesproken met de lokale overheden
en dus niet in beeld is gebracht wat er in de praktijk mogelijk is.

Aanbevelingen in het EIB-rapport

De eerste aanbeveling is om een regeling te hanteren die een uitzondering maakt voor
kleinschalige woningbouw. Naar analogie van de tijdelijke woningen zou bijvoorbeeld
een kruimelregeling voor woningbouw tot maximaal 50 woningen kunnen worden ingevoerd.
Hiervoor zou dan geen toestemming van de provincie meer nodig zijn, net als nu geldt
voor alle woningbouw binnen het bestaand stedelijk gebied (BSG). Gemeenten geven daarnaast
ook aan dat een aantal van 11 woningen – het aantal dat gehanteerd wordt in de provinciale
regels van Noord-Holland –- te beperkt is om vaste kosten op te kunnen verhalen. Aantallen
van 30, 40 of 50 woningen bieden meer perspectief. Ook wordt aanbevolen de mogelijkheden
binnen de rijksregels te verkennen voor woningbouw rondom Schiphol en binnen het Werelderfgoed.
Verder is een aanbeveling aan het Rijk om te zorgen voor financiële ondersteuning,
ook voor het oplossen van lokale mobiliteitsknelpunten.

Aanpak naar aanleiding van de onderzoeken

Mijn aanpak naar aanleiding van de onderzoeken bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Bestuurlijke afspraken met alle provincies gericht op ruimte voor «een straatje erbij».
Deze afspraken worden in november en december gemaakt.

2. Inkaderen van het toepassingsbereik van de ladder voor duurzame verstedelijking, waarbij
de Ladder vanaf 50 gaat woningen gelden. Deze aanpassing neem ik bij de voorziene
aanpassing van het Besluit kwaliteit leefomgeving in het kader van het wetsvoorstel
versterking regie Volkshuisvesting. Ik ben voornemens dit Besluit begin 2024 in consultatie
te brengen, wanneer ik ook het wetsvoorstel aan uw Kamer aan zal bieden.

3. Verbeteren van de toepassing van de Ladder in de praktijk.

1. Bestuurlijke afspraken over «»een straatje erbij»»

Ik wil graag met de provincies in gesprek over het bieden van ruimte voor kleinschalig
bouwen aan randen van steden en dorpen, ook omdat dit een positief effect zou kunnen
hebben op de leefbaarheid in kleine kernen. Dit sluit ook aan bij de coalitieprogramma’s
van diverse provincies. Waar nodig vraagt dat ook om aanpassing van de regels in de
provinciale verordeningen en een zorgvuldige weging van andere belangen, waaronder
de instandhouding van het werelderfgoed. Waar relevant betrek ik hierbij andere departementen
en maak ik gebruik van lopende trajecten. Ik wil hierover eind dit jaar bestuurlijke
afspraken maken met de afzonderlijke provincies. Dit doe ik in samenhang met het bestuurlijke
overleg over de voortgang van de woondeals. Ik zet hierbij in op gezamenlijk gedragen
bestuurlijke afspraken met commitment om mogelijkheden daadwerkelijk te realiseren.

Ten aanzien van de aanbeveling over de financiële ondersteuning door het Rijk kan
ik melden dat bij de zesde tranche van de Woningbouwimpuls het minimum van een project
wordt verlaagd naar 200 woningen. Daarmee maak ik het ook voor kleinere projecten
mogelijk om op deze regeling aanspraak te kunnen maken. Voor projecten die kleiner
zijn, kan een gebundelde aanvraag worden ingediend.

Voor wat betreft de aanbeveling aan het Rijk om te zorgen voor financiële ondersteuning
voor het oplossen van lokale mobiliteitsknelpunten, merk ik op dat ik ervan uitga
dat het toevoegen van kleine aantallen nieuwe woningen in het kader van «een straatje
erbij» niet tot significante extra mobiliteitsknelpunten leiden.

2. Aanpassing en verduidelijken van de toepassing van de Ladder

In de (aangehouden) motie van de Leden Goudzwaard (JA21) en Peter de Groot (VVD) van
17 mei 2022 is het kabinet opgeroepen om de Ladder uit de Omgevingswet (lees: het
Besluit kwaliteit leefomgeving) te verwijderen om de bouwopgave in buitenstedelijke
gebieden te versnellen. Ik ben er geen voorstander van om de Ladder uit de Omgevingswet
te halen en daarmee af te schaffen. Ik vind de Ladder een bruikbaar instrument om
te bevorderen dat juist in deze tijd van grote ruimtelijke opgaven onze schaarse grond
zo effectief mogelijk wordt ingezet en een goede afweging wordt gemaakt tussen binnen-
en buitenstedelijk bouwen en de verschillende ruimtelijke belangen die daar spelen.
De uitkomsten van het onderzoek geven naar mijn mening ook geen aanleiding tot volledig
afschaffen van de Ladder. Daarbij ziet de Ladder niet uitsluitend op woningbouw, maar
ook op andere stedelijke ontwikkelingen, zoals detailhandel, kantoren of bedrijventerreinen
(waaronder ook distributiecentra).12

Vanuit de nationale regie op de ruimtelijke ordening bestaan ook voor andere onderwerpen
(zon op dak en land, klimaatadaptief bouwen) «ladders» c.q. «maatlatten» om al dan
niet op gelijke wijze te sturen op de decentrale keuzes in het kader van de ruimtelijke
ordening. Afschaffing van de Ladder voor duurzame verstedelijking geeft daarmee geen
consistent beeld als het gaat om sturing op doorwerking van nationale belangen.

Daarbij wil ik graag benadrukken dat de Ladder geen inhoudelijk resultaat voorschrijft
en niet (inhoudelijk) bepaalt of er al dan niet gebouwd mag worden, maar een motiveringsverplichting
omvat. Ook is uit het onderzoek naar voren gekomen dat niet zozeer de Ladder een inhoudelijke
belemmering vormt voor het al dan niet doorgaan van woningbouwprojecten in buitenstedelijk
gebied.

Indachtig de verstedelijkingsstrategie wil ik, om kleinschalige woningbouw13 op buitenstedelijke locaties eenvoudiger te maken en de onderzoekslasten te verminderen,
via het voorgenomen Besluit versterking regie volkshuisvesting in het Besluit kwaliteit
leefomgeving voor woningbouw een ondergrens van 50 woningen opnemen. Dit aantal sluit
ook aan bij het EIB-rapport, waarin voor het «straatje erbij» een aantal van 30–50
woningen wordt aangehouden. Daarnaast biedt dit aantal aan gemeenten meer perspectief
om vaste (apparaat)kosten op te kunnen verhalen. Deze regeling is evenwel geen kruimelregeling
zoals bedoeld in het EIB-rapport. Die aanbeveling neem ik niet over. De kaders voor
onder andere water en bodem sturend, natuur en landschap en de nabijheid van woningen
tot werk en voorzieningen blijven dan ook onverkort gelden.

3. Verbeteren van de toepassing in de praktijk

Om de uitvoeringslasten zoveel mogelijk weg te nemen, een goed gebruik van de Ladder
te stimuleren en deze in lijn te brengen met de principes zoals hierboven geschetst,
ga ik de bestaande handreiking voor toepassing van de Lader aanscherpen. Ook ga ik
in gesprek met gemeenten en provincies om te stimuleren dat de Ladder bij woondeals
of regionale of provinciale woningbouwprogramma’s of -visies wordt toegepast. De afweging
en onderbouwing van deze locaties kan dan in een vroegtijdig stadium en breder verband
en ook in relatie tot andere ruimtelijke opgaven worden gemaakt. Daarbij dient er
ook aandacht te zijn voor ruimtelijke inpassing en is het vanuit een zorgvuldige afweging
eveneens van belang dat de impact op andere functies binnen het stedelijk gebied,
zoals een goede woon-werkbalans, goed wordt meegewogen. Gemeentebesturen kunnen dan
bij concrete projecten naar de visies en programma’s verwijzen ter onderbouwing van
de behoefte aan woningbouw en de locatiekeuze. Daardoor kunnen de onderzoekslasten
en de administratieve druk beperkt worden, kan de planvorming worden versneld en de
ruimtelijk inpassing worden verbeterd en nemen we de ontwikkelaars werk uit handen.
Dit onderwerp zal worden meegenomen in de gesprekken met gemeenten en provincies die
moeten leiden tot afspraken over «een straatje erbij».

Met de in deze brief aangekondigde stappen geef ik invulling aan eerdergenoemde motie
van de leden Peter de Groot (VVD), Pouw-Verweij (JA21) en Geurts (CDA) van 30 maart
2023, waarin het kabinet verzocht wordt om de in de ladder aanwezige belemmeringen
voor buitenstedelijke bouw te verwijderen om de bouwopgave te versnellen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge