Brief regering : Routekaart modernisering (staats)nood- en crisisrecht

26 956
Beleidsnota Rampenbestrijding

Nr. 70
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 oktober 2023

Bij brief van 6 december 2022 heeft het kabinet uw Kamer deelgenoot gemaakt van de
afwegingen die ten grondslag liggen aan het kader met algemene uitgangspunten voor
de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht.1 Het kader gaat onder meer in op een categorisering van soorten noodbevoegdheden,
procedures voor het in en buiten werking stellen van noodbevoegdheden en de betrokkenheid
van het parlement daarbij. Als volgende stap richting de modernisering heeft het kabinet
in die brief aangekondigd om een interdepartementale routekaart op te stellen, waarin
betrokken bewindspersonen duidelijk maken welke noodwetgeving zij in de komende jaren
willen moderniseren. Daarbij zal zoals eerder aangekondigd – met het oog op de grote
hoeveelheid noodwetgeving – prioritering en fasering worden toegepast. Met deze brief
wordt uitvoering gegeven aan deze toezegging, evenals de toezegging aan het Eerste
Kamerlid Baay-Timmerman (50PLUS) om deze routekaart met de Staten-Generaal te delen.2

Aangezien de verschillende bewindspersonen zelf verantwoordelijk zijn voor de (nood)wetgeving
binnen het eigen vakgebied, zend ik u deze brief mede namens de betrokken bewindspersonen.

Inventarisatie lacunes en knelpunten

Zoals in de brief van 6 december jl. is aangekondigd, wordt door de betrokken bewindspersonen
bij de modernisering van het (staats)nood- en crisisrecht ook bezien of, en welke
lacunes en knelpunten er zijn in bestaande noodwetgeving. In de afgelopen maanden
hebben de betrokken ministeries daarom de eigen (nood)wetgeving nader bekeken om meer
zicht te krijgen op de moderniseringsopgave, alsook op mogelijke lacunes en knelpunten
in bestaande (nood)wetgeving. In aanvulling daarop heeft mijn ministerie een aantal
brede kennistafels georganiseerd met deelnemers uit de wetenschap, (decentrale) overheden
en de uitvoering. Het doel van deze kennistafels was om meer zicht te krijgen op de
door partners ervaren knelpunten en lacunes in het huidige (staats)nood- en crisisrecht.
Daarmee kunnen beelden en ervaringen van «buiten» worden meegenomen in het moderniseringstraject
en ontstaat meer zicht op mogelijke blinde vlekken. Op die manier is getracht om een
brede blik te organiseren op de voorliggende moderniseringsopgave. De resultaten van
deze kennistafels worden betrokken bij de inhoudelijke modernisering van de departementale
noodwetgeving.

De betrokken ministeries zullen bij de modernisering blijven bezien of en waar noodwetgeving
kan worden gebundeld. Dit sluit ook aan bij eerdere voornemens van het kabinet uit
2018 en bij terugkerende oproepen uit de eerdergenoemde kennistafels, waarbij meerdere
malen is gepleit voor een vereenvoudiging van het stelsel en een overzichtelijker
palet aan noodwetgeving.3

De inventarisatie heeft ook laten zien dat diverse noodbepalingen geen onderhoud behoeven,
omdat ze recent al zijn bijgewerkt of reeds in voldoende mate aansluiten op de uitdagingen
van de 21e eeuw. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de noodbepalingen uit de Comptabiliteitswet
2016, de Prijzennoodwet, de Postwet, de Telecommunicatiewet, de Vreemdelingenwet 2000,
de Warenwet, de Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen en de Wet bescherming
staatsgeheimen. Voor enkele van deze wetten geldt dat in 2024 nog wel zal worden bezien
of bestaande regelingen over rijksheren, schadeloosstelling en rechtsbescherming dienen
te worden geharmoniseerd.

Interdepartementale routekaart

Voor het vervolg van het moderniseringstraject zal de benodigde wetgeving door de
afzonderlijke bewindspersonen worden voorgesteld. Hieronder treft u de plannen van
de betrokken bewindspersonen aan en is per ministerie aangegeven welke noodwetgeving
in de komende jaren gemoderniseerd wordt en welk tijdspad zij daarbij voorzien. In
de bijlage zijn deze plannen schematisch weergegeven. Dit geeft een overzicht van
de tot nu toe geformuleerde plannen en betreft daarmee geen volledig overzicht van
alle wetten die in dit moderniseringstraject meegenomen zullen worden.

Als eerste stap zal mijn ministerie de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in consultatie
brengen. Deze wet vormt het fundament van het stelsel van staatsnoodrecht en regelt
de procedure voor het afkondigen en beëindigen van een noodtoestand, evenals de procedures
voor in en buiten werking stellen van noodbepalingen in een noodtoestand. Daarbij
worden de in de brief van 6 december 2022 aangekondigde wijzigingen doorgevoerd.4 Zo zal het onderscheid tussen de algemene en de beperkte noodtoestand komen te vervallen
en zal in de toekomst met één koninklijk besluit kunnen worden volstaan waarin afkondiging
van de noodtoestand én de inwerkingstelling van de noodzakelijke noodbepalingen gezamenlijk
zijn opgenomen. Naar verwachting zal dit voorstel in 2024 in consultatie worden gebracht.

Zoals in de brief van 6 december jl. aangekondigd zal mijn ministerie verder werken
aan de modernisering van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, de Wet
verplaatsing bevolking en modernisering van de noodbepalingen in de Wet Veiligheidsregio’s
en de Veiligheidswet BES. Ik verwacht deze wijzigingen in 2024 in consultatie te kunnen
te brengen. Bij de wijziging van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag
zal nauwe afstemming plaatsvinden met het Ministerie van Defensie met het oog op de
Oorlogswet voor Nederland, aangezien beide wetten in grote lijnen overeenkomen maar
in de toepassing verschillen tussen civiel en militair gezag. De Noodwet Rechtspleging
vereist grondiger onderhoud. Deze zal daarom op zijn vroegst in 2025 in consultatie
worden gebracht.

Mijn ministerie zal ook de noodbevoegdheden uit de onteigeningswet op hun noodzakelijkheid
beoordelen. Dit gebeurt in samenspraak met het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat, gelet op de samenloop met de Vorderingswet en andere bevoegdheden die het
mogelijk maken om in geval van buitengewone omstandigheden zaken en vermogensrechten
te vorderen.

Tot slot zal er een interdepartementale verkenning plaatsvinden om te bezien in hoeverre
het huidige palet aan noodwetgeving toereikende mogelijkheden biedt voor ingrijpen
bij een nationale crisis met een digitale oorzaak. Deze verkenning is tevens aangekondigd
in het actieplan van de Nederlandse Cybersecurity Strategie, verzonden aan de Tweede
Kamer op 10 oktober 2022,5 en sluit aan bij de bevindingen van de hiervoor genoemde brede kennistafels die georganiseerd
zijn in het kader van de modernisering (staats)nood- en crisisrecht.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Met het oog op pandemische paraatheid werkt de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan een wetsvoorstel voor een epidemieafdeling in de Kieswet.
Deze afdeling kan in werking treden wanneer er sprake is van een dusdanig ernstige
epidemiologische situatie dat één of meer maatregelen op grond van de Wet publieke
gezondheid worden ingeroepen. De voorgenomen epidemieafdeling bevat een aantal basismaatregelen
om te zorgen dat verkiezingen ook in tijden van een epidemie veilig doorgang kunnen
vinden. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft over het wetsvoorstel advies
uitgebracht. Dit wordt verwerkt, waarna het wetsvoorstel bij uw Kamer kan worden ingediend.

Daarnaast is een wijziging van het noodrecht in de Wet op de lijkbezorging in voorbereiding.
Artikel 22a regelt al dat maatregelen getroffen kunnen worden in het geval van infectueuze
lichamen. Het is belangrijk dat in buitengewone omstandigheden waarbij sprake is van
uitzonderlijk veel overledenen en waardoor de procedures van de lijkbezorging ernstig
onder druk komen te staan, zo veel mogelijk invulling gegeven kan worden aan een goede
en respectvolle bestemming van lichamen van overledenen. Een aanvulling van het noodrecht
op dit punt wordt betrokken bij de reeds aangekondigde modernisering van de wet, die
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Justitie en Veiligheid voorbereidt.

De Omgevingswet, die in werking zal treden op 1 januari 2024, zal voorzien in bevoegdheden
voor diverse ongewone voorvallen en buitengewone omstandigheden. Hierin is onder meer
noodrecht van de Woningwet en de Waterwet overgenomen. Bij de totstandkoming van het
stelsel zijn de overgenomen noodbevoegdheden reeds geactualiseerd. Daarnaast introduceert
de Omgevingswet nieuwe noodbevoegdheden. In het kader van de modernisering van het
staatsnoodrecht wordt de komende periode bezien of het stelsel van noodbevoegdheden
in de Omgevingswet nog verdere uitbreiding behoeft. De Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties zal de Tweede Kamer in het eerste kwartaal van 2024 middels
een Kamerbrief berichten over de uitkomst van dit onderzoek.

Door de vergaande digitalisering van processen in het publieke domein, is de beveiliging
van (digitale) informatie en ICT-systemen van essentieel belang. Burgers, bedrijven,
bestuursorganen en aangewezen organisaties moeten erop kunnen vertrouwen dat partijen
in de keten hun informatiebeveiliging goed op orde hebben en beschikbaarheid, integriteit
en vertrouwelijkheid alsmede authenticiteit, onweerlegbaarheid, transparantie en flexibiliteit
borgen. Zorgen dat (overheids)systemen en processen voldoen aan deze eisen is dan
ook een van de voornaamste prioriteiten van de Wet digitale overheid (Wdo). De komende
periode zal daarom door de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering
verder worden nagedacht over manieren om de weerbaarheid van systemen en voorzieningen
(bijvoorbeeld DigiD) te versterken en de beschikbaarheid te waarborgen in noodsituaties,
waarbij naar de toekomst toe ook wordt gedacht aan het verzekeren van de digitale
bereikbaarheid van de overheid in situaties waarin deze systemen voor langere tijd
niet beschikbaar zijn.

Ministerie van Defensie

Sinds de laatste grote herziening van het staatsnoodrecht halverwege de jaren negentig
is de wereld waarin de Nederlandse krijgsmacht opereerde aanzienlijk veranderd. Na
de val van de muur heeft de krijgsmacht een transformatie doorgemaakt van een relatief
groot dienstplichtenleger, dat als hoofdtaak had de verdediging van het Koninkrijk
naar een kleiner beroepsleger bestaande uit vrijwillig dienenden dat ten behoeve van
de tweede en derde hoofdtaak overal ter wereld werd ingezet. Het staatsnoodrecht ziet
vooral op hoofdtaak 1. De Russische inval in Oekraïne in 2022 heeft Europa eraan herinnerd,
dat een aanval van een buitenlandse mogendheid op het Europese continent geen theoretische
situatie betreft. Dit betekent dat bij de moderniseringsoperatie van het staatsnoodrecht
het Ministerie van Defensie parallel aan de herziening van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
en de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, de Oorlogswet voor Nederland
zal herzien. De andere wetten die zien op buitengewone omstandigheden waar Defensie
eerstverantwoordelijke is – zoals de Wet militaire inundatiën – zullen ook bekeken
worden tegen de achtergrond van de veranderde krijgsmacht en overeenkomstig aangepast
worden. Het Ministerie van Defensie zal tevens aansluiten bij herzieningsoperaties
van andere departementen voor zover een bijzondere positie ten aanzien van de krijgsmacht
benodigd is.

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat zal de komende jaren de nadruk leggen
op de wetgeving die in buitengewone omstandigheden verdelingsvraagstukken voor schaarse
producten moet kunnen aanpakken. Dit betreft naast de Distributiewet, tevens de Vorderingswet
en de Hamsterwet. Deze wetten die hun oorsprong hebben in het interbellum van de vorige
eeuw hebben het meeste behoefte aan modernisering. Hierbij wordt onderzocht of de
toegankelijkheid van de economische staatsnoodwetgeving kan worden vereenvoudigd door
de samenvoeging van een aantal wetten. Omdat de economische staatsnoodwetgeving tevens
bevoegdheden regelt van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor
wat betreft de voedselvoorziening, wordt dit ministerie nauw betrokken bij de uitwerking.
Het streven is om in 2024 een ontwerpwetsvoorstel gereed te hebben voor publieke consultatie.
Dit is mede afhankelijk van de complexiteit van de gewenste aanpassingen.

Ministerie van Financiën

De Noodwet financieel verkeer bevat bevoegdheden van de Minister van Financiën om
in buitengewone omstandigheden een aantal voorzieningen te treffen ten aanzien van
verschillende onderdelen van het financieel verkeer. De Noodwet financieel verkeer
stamt uit 1978. Dit is aanleiding om de Noodwet door te lichten om te bezien of en
in hoeverre de Noodwet dient te worden gemoderniseerd. Daartoe zal in 2024 een verkenning
worden gestart.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onderzoekt in verband met droogte
en andere situaties (zoals bijvoorbeeld verontreiniging van drinkwaterbronnen) of
een wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van beperkingen van het gebruik van drinkwater
aan gebruikers van drinkwater (burgers en bedrijven) mogelijk is. Hierbij is de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid een belangrijk aandachtspunt.6 In overleg met de VNG en het Ministerie van Justitie en Veiligheid wordt bekeken
hoe hieraan vorm gegeven kan worden. Indien een dergelijke bevoegdheid wordt gecreëerd
zal daarbij rekening worden gehouden met het in de brief van 6 december 2022 geschetste
kader. Bezien moet nog worden bij een mogelijke wijziging van wet- en regelgeving
voor gebruiksbeperkingen in welk wetgevingstraject deze wijziging kan meelopen.

Artikel 46 van de Kernenergiewet geeft bij een kernongeval de Minister die het aangaat
de bevoegdheid tot het stellen van regels of het treffen van maatregelen om de gevolgen
van dat ongeval zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Een van die maatregelen
of regels betreft het verplaatsen van mensen binnen het verontreinigde gebied naar
elders binnen of buiten het verontreinigde gebied. Voor het verplaatsen is geen voorafgaand
koninklijk besluit vereist noch hoeft een verlengingswet aan het parlement te worden
voorgelegd. De vergelijkbare bevoegdheid tot verplaatsing van de bevolking in artikel
2a van de Wet verplaatsing bevolking is wél onderworpen aan die vereisten. In de brief
van juli 2018 heeft het kabinet aangegeven het onwenselijk te vinden dat voor de inzet
van vergelijkbare bevoegdheden niet dezelfde regels gelden. Dit specifieke vraagstuk
zal aan de orde zijn bij de voorgenomen modernisering van de Wet verplaatsing bevolking,
welk wetsvoorstel naar verwachting in 2024 in consultatie wordt gebracht.

Het streven is in 2024/25 te onderzoeken hoe andere (staats)nood- en crisisrechtbepalingen
en bevoegdheden op het terrein van Infrastructuur en Waterstaat zich verhouden tot
het in de brief van 6 december 2022 geschetste kader voor modernisering van het staatsnoodrecht.

Dit is mede afhankelijk van aanpassingen in ander (staats)nood- en crisisrecht en
de omvang en complexiteit van de gewenste aanpassingen.

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Op het eerste gezicht is het niet noodzakelijk om de Noodwet voedselvoorziening te
moderniseren. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit kan ook bevoegdheden
verkrijgen in geval van een noodtoestand of in andere buitengewone omstandigheden
op grond van de economische staatsnoodwetgeving. Het ministerie zal derhalve participeren
in de werkgroep van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat die voor de herziening
van desbetreffende wetgeving is ingericht.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wordt gewerkt aan het actualiseren
van de bestaande noodbepalingen in de Mediawet 2008 en Archiefwet 1995. De COVID-19-pandemie
en de opvang van ontheemden uit Oekraïne hebben uitgewezen dat aanvullende noodbepalingen
noodzakelijk kunnen zijn. Daarom wordt tevens gewerkt aan het opstellen van nieuwe
bepalingen op de terreinen van onderwijs en cultuur om (de gevolgen van) nood- en
crisissituaties het hoofd te bieden. Het gaat dan meer specifiek om de sectorale onderwijswetten,
de Leerplichtwet 1969, de Wet medezeggenschap op scholen en de Erfgoedwet. De beperkte
wetgeving op het terrein van wetenschap biedt reeds voldoende flexibiliteit om in
tijden van nood en crisis de noodzakelijk te achten voorzieningen te treffen. De drie
verantwoordelijke bewindspersonen zijn voornemens om deze voorstellen te bundelen
in één verzamelwet en die in 2024 in consultatie te brengen.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werkt onder andere met het oog
op pandemische paraatheid momenteel de Crisisregeling personeelsbehoud uit. Voorts
bevat de Noodwet arbeidsvoorziening mogelijk verouderd noodrecht. Het voornemen is
om op een later moment te starten met de verkenning of, en zo ja hoe, deze wet modernisering
behoeft.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Naar aanleiding van de evaluaties van en lessen tijdens de bestrijding van de COVID-19-pandemie
is de beleidsagenda pandemische paraatheid opgesteld.7 Als onderdeel van de versterking van de publieke gezondheidszorg en infectieziektebestrijding
wordt de Wet publieke gezondheid (Wpg) tranchegewijs aangepast. De Eerste tranche
wijziging Wpg die gericht is op het creëren van bevoegdheidsgrondslagen om ingeval
van een epidemie van een infectieziekte met pandemisch potentieel verplichtende collectieve
maatregelen te kunnen treffen, is inmiddels in werking getreden. Nadat de aanpassingen
van het bredere (staats)nood- en crisisrecht zijn afgerond, zal worden bezien of en,
zo ja, welke aanpassingen van de Wpg nodig zijn om de consistentie te bewaken. De
andere tranches tot wijziging van de Wpg volgen elk hun eigen tijdpad en raken vooralsnog
niet aan de herziening van het (staats)nood- en crisisrecht. Een ander onderdeel van
de beleidsagenda vormt de bredere inventarisatie van de inzet van personeel in de
zorg ingeval van een crisis. In het kader daarvan zal uiterlijk in 2024 onder meer
worden bezien of en, zo ja, op welke wijze de Noodwet geneeskundigen aanpassing behoeft.

Caribisch Nederland

Conform het principe van «comply or explain» zal bij de modernisering van noodwetgeving
door de betrokken bewindspersonen gekeken worden of en waar voor Caribisch Nederland
geldende noodwetgeving kan worden geïntegreerd met voor Europees Nederland geldende
noodwetgeving. Waar dat niet mogelijk blijkt of waar – gelet op lokale omstandigheden
– afwijkende keuzes gemaakt worden voor Caribisch Nederland, zal dit door de verantwoordelijke
bewindspersonen worden toegelicht. Bij de modernisering zullen verder waar mogelijk
en logisch de procedures voor in en buiten werking treden van noodbepalingen gelijkgeschakeld
worden. Daarmee moet in ieder geval meer duidelijkheid ontstaan in de samenhang tussen
bepalingen uit voor Europees en Caribisch Nederland geldende noodwetgeving, zoals
de Wet veiligheidsregio’s en de Veiligheidswet BES, de Mediawet 2008 en de Mediawet
BES en de Wet op de lijkbezorging en de betreffende Caribisch Nederlandse wetgeving.8

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius