Brief regering : Marktontwikkeling en -ordening van CO2-transport en opslag

Nr. 1298
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 oktober 2023

De opslag van CO2 onder de Noordzee is een cruciale stap in het bereiken van de verduurzaming van de
Nederlandse industrie, het behalen van de reductiedoelstelling uit het Klimaatakkoord
en het op termijn bewerkstelligen van negatieve emissies ten behoeve van klimaatneutraliteit.
De industrie moet voor haar CO2-reductiedoelen voor 2030 nog 23,6 megaton CO2-reductie per jaar realiseren.1
,
2
Carbon Capture and Storage (CCS) heeft de potentie circa de helft van deze benodigde CO2-reductie in 2030 te halen. De uitrol van infrastructuur, ontwikkeling van opslagcapaciteit
en de ontwikkeling van een markt voor CCS staan aan het begin. Met de positieve uitspraak
van de Raad van State in de Porthos zaak kan nu de eerste grote stap worden gezet,
maar is er nog geen sprake van een volwassen markt. Ondanks dat de fysieke infrastructuur
nog niet is gerealiseerd, behoort Nederland vanwege de mate van concreetheid van de
projecten tot de koplopers in de Europese Unie.

Over het vraagstuk van marktordening en de tijdigheid van de ontwikkeling van de CO2-infrastructuur heeft uw Kamer in eerdere debatten vragen gesteld en aandachtspunten
benoemd. Ook hebben enkele marktpartijen hun zorgen geuit over een mogelijk gebrek
aan een open markt. Mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat wordt
in deze brief uiteengezet welke stappen er worden ondernomen om een tijdige realisatie
van een CO2-infrastructuur te faciliteren en hoe de huidige ontwikkelingen passen bij een functionerende
CCS-markt op de langere termijn. Hierbij wordt specifiek aandacht besteed aan de governance
van het Aramis project. Nu het kabinet demissionair is initiëren wij hierbij geen
beleidswijzigingen, maar zetten ons binnen het vastgestelde beleid in voor adequate
voortgang van CCS ten behoeve van de klimaatdoelen.

In het Commissiedebat Waterstof en andere energiedragers van 8 december 2022 (Kamerstuk
32 813, nr. 1168) heb ik, de Minister voor Klimaat en Energie, toegezegd u per brief nader te informeren
over de ontwikkeling van CO2-infrastructuur en de borging van de randvoorwaarden om deze ontwikkeling tijdig,
open en transparant te laten verlopen. Tot slot heb ik, de Minister voor Klimaat en
Energie, destijds toegezegd u daarbij het advies van de onafhankelijke adviseur de
heer Wientjes te sturen (zie bijlage). Dit advies is gebruikt om vervolgstappen te
formuleren om knelpunten in de totstandkoming van een markt voor CCS weg te nemen.
Er zijn twee bevindingen uit het advies die we met name belangrijk vinden: het belang
van tijdige realisatie van de infrastructuur en de aandachtspunten rondom mogelijke
machtsposities die kunnen ontstaan binnen de CCS-markt door de aanwezigheid van enkele
dominante partijen. In deze brief zal uiteen worden gezet hoe beide bevindingen binnen
de huidige beleidsinzet zijn opgepakt, hoe deze evolueren in de tijd en welke eventuele
aanvullende stappen het volgende kabinet kan zetten. Hierbij wordt ook ingegaan op
het rapport van DNV, dat u hierbij ontvangt, over een eventuele rol van staatsdeelnemingen
in CO2-opslag.

Het ontwikkelen van een open en functionerende CCS-markt

De CCS-markt is geen gereguleerde markt waar één partij het exclusieve recht heeft
om actief te zijn op een specifiek onderdeel van de keten, zoals bij de gas- en elektriciteitsmarkt
het geval is. In plaats daarvan is het een open en vrije markt waar meerdere partijen
actief kunnen zijn. In een dergelijke markt concurreren deze spelers actief om klanten
en marktaandeel, wat leidt tot innovatie, kwaliteit en efficiëntie. Een open en vrije
markt is tevens een Europese markt zoals ook volgt uit de Europese CCS-richtlijn.3 Het is de bedoeling dat de concurrentie zich uitstrekt over de gehele waardeketen,
van CO2-afvang bij de bron via het transport via pijpleidingen of schepen, tot aan de opslag
in geschikte geologische opslagplaatsen (zie bijlage 1 voor een overzichtstabel van
de marktontwikkeling). In een gezonde Europese markt worden prijzen niet bepaald door
individuele spelers, maar ontstaan ze op de Europese markt als geheel. Hierbij hoort
ook effectieve en passende regulering die concurrentie en eerlijke praktijken bevordert.

Op dit moment is er nog geen sprake van een volledig functionerende markt. Desondanks
zijn er in Nederland twee CCS-initiatieven die in een vergevorderd stadium van voorbereiding
zijn. Het eerste initiatief, genaamd Porthos, wordt ontwikkeld door de staatsdeelnemingen
Gasunie, het Havenbedrijf Rotterdam en EBN. Dit project heeft een belangrijke rol
gespeeld bij het opzetten van de CCS-markt in Nederland. Het project zal vanaf 2025
jaarlijks 2,5 megaton CO2 opslaan. Met de recente uitspraak van de Raad van State is de laatste stap in de
vergunningverlening van het project afgerond en kunnen de initiatiefnemers dit najaar
hun finale investeringsbeslissing nemen. Een belangrijk moment voor de ontwikkeling
van CCS in Europa. De oprichting van dit initiatief heeft geleid tot marktinteresse
in het ontwikkelen, beheren en exploiteren van CO2-transportinfrastructuur en opslagfaciliteiten. Het tweede initiatief, Aramis, is
een samenwerking tussen Shell, TotalEnergies, EBN en Gasunie, waarbij zowel publieke
als private partijen samenwerken en gebruik maken van elkaars kennis en kunde. Het
doel van dit project is om een grote verzamelleiding met een maximum transportcapaciteit
van 22 megaton per jaar op de Noordzee te realiseren. Door middel van deze infrastructuur
kunnen schaalvoordelen worden behaald en kan de ruimtelijke impact op de Noordzee
worden beperkt. Deze leiding zal, indien de planning gehaald wordt, vanaf 2028 operationeel
zijn. Zo bezien is de ontwikkeling van de CCS-markt onder te verdelen in een opbouwfase
van de komende vijf jaar en een meer volledig ontwikkelde markt in de fase daarna.

Naast de projecten Porthos en Aramis zijn er ook andere initiatieven in ontwikkeling.
Eerder dit jaar hebben Neptune Energy en CapeOmega het NoordKaap-project aangekondigd,
een concept voor grensoverschrijdende CO2-transport en -opslag voor industriële emittenten in heel Europa. Naast het gebruik
van pijpleidingen zal dit project ook schepen inzetten voor transport en zal de CO2 op offshore locaties in de diepe ondergrond worden geïnjecteerd. Verder is ook via
de Delta Rijn Corridor grootschalig grensoverschrijdend transport van CO2 in ontwikkeling. In Noorwegen wordt het CCS-project Northern Lights, een samenwerking
tussen Equinor4, Shell en Total, ontwikkeld. Dit project zal in 2024 operationeel zijn en maakt het
mogelijk om CO2 per schip aan te voeren en ondergronds op te slaan. Ook in Denemarken is CCS sterk
in ontwikkeling. Hier zijn o.a. Wintershall en INEOS actief betrokken bij de ontwikkeling
van transport- en opslaginfrastructuur.

Ten tijde van de oplevering van het advies van de heer Wientjes, vorig jaar zomer,
was er nog veel onzeker omtrent de ontwikkeling van het aanbod van transport en opslag
van CO2voor Nederlandse emittenten. Het afgelopen jaar heeft de markt zich echter sterk ontwikkeld
waardoor deze onzekerheid is afgenomen. Verschillende marktpartijen en staatsdeelnemingen
– in een marktconforme rol – zetten zich in voor de realisatie van transportinfrastructuur,
opslagcapaciteit en CO2-afvang bij emittenten. Meerdere emittenten hebben zich al initieel gecommitteerd
aan Aramis. De grensoverschrijdende initiatieven volgen elkaar snel op en het is steeds
aannemelijker dat er een Noordwest-Europese markt zal ontstaan. Een ontwikkeling die
wij van harte toejuichen. Het vergroten van de markt brengt vraag en aanbod beter
bij elkaar, wat ten goede komt aan de investeringszekerheid en betaalbaarheid. Dit
draagt niet alleen bij aan het behalen van de klimaatdoelen voor in Nederland gevestigde
bedrijven, maar biedt ook verlichting voor emittenten in onze buurlanden. Het juridisch
kader voor het beoogde toekomstbeeld van grensoverschrijdend transport van CO2ten behoeve van geologische opslag binnen de Europese Unie (EU) is al aanwezig. Zo
zijn er bepalingen opgenomen in de ETS- en CCS-richtlijn, die Nederland heeft geïmplementeerd,
en in het Londen protocol5 en het 2009-amendement op het Londen protocol, dat Nederland heeft geratificeerd.
Hiermee is CO2-transport en -opslag mogelijk in en tussen alle EU-lidstaten die dit ook hebben gedaan.6

Hoewel er vooruitgang wordt geboekt door genoemde partijen, realiseren wij ons tevens
dat er aanzienlijke uitdagingen blijven bestaan voor de realisatie van de beoogde
projecten. We spreken hier over grote complexe projecten met meerdere stakeholders,
wederzijdse afhankelijkheden en meerdere benodigde vergunningen. We hebben er ook
begrip voor dat de Nederlandse industrie die emissies wil reduceren het ongemakkelijk
vindt dat er niet nu al grootschalig CCS-infrastructuur beschikbaar is. De realiteit
is dat in de keten van CCS meerdere partijen nodig zijn voor de respectievelijke onderdelen
van de keten: afvang, transport-, compressie-, en vervloeiings-infrastructuur op land,
aanvoer per schip, transport op zee, en opslag onder de zeebodem. Al deze partijen
– privaat en staatsdeelnemingen in een marktconforme rol – dienen het eens te zijn
over het technische concept en dienen contractuele afspraken te maken over voorwaarden
en tarieven. Elk deel van de keten heeft een of meerdere vergunningen nodig en de
verschillende projecten moeten tevens in tijd worden gelijkgeschakeld. Dit is een
uitdagende maar zeker ook haalbare taak. De olie- en gassector heeft ook laten zien
dat zij bij de winning en transport kan samenwerken in een netwerk van verschillende
winningslocaties die zijn aangesloten op transportinfrastructuur. Voor het tijdig
beschikbaar komen van de CCS-infrastructuur sturen wij op de juiste kaders middels
coördinatie op de vergunningverlening, het subsidiëren van de onrendabele top, ruimte
geven aan initiatieven van staatsdeelnemingen in een marktconforme rol en het incidenteel
verstrekken van een garantieregeling. Ook wordt er door de ACM, het SodM en de Europese
Commissie toezicht gehouden op de mededinging en toegankelijkheid. Daarnaast zetten
we ons in Europees verband in voor de juiste beprijzing van CO2-uitstoot, grensoverschrijdend transport en steunen we in principe een Europese doelstelling
voor CCS. Het is echter wel balanceren om binnen de gecreëerde randvoorwaarden de
ruimte te laten aan de markt en te komen tot de gewenste ontwikkelingen. We volgen
de ontwikkelingen in de verschillende projecten nauwlettend en monitoren of de beleidsinzet
tot de gewenste uitkomsten leidt. Indien nodig kan het volgende kabinet te zijner
tijd de beleidsinzet bijsturen indien de gewenste uitkomsten niet tijdig bereikt worden.

De marktordening bij een markt in ontwikkeling

De ordening ontwikkelt zich mee met de markt

Tijdens de opbouwfase van de CCS-markt hebben de staatsdeelnemingen Gasunie, het Havenbedrijf
Rotterdam en EBN in een marktconforme rol deelgenomen. De verschillende staats- en
beleidsdeelnemingen hebben hierbij elk een andere focus in lijn met hun respectievelijke
wettelijke kaders. Gasunie mag, naast haar kerntaak op het gebied van aardgastransport,
in een marktconforme rol deelnemen aan het transport van CO2.7 Het Havenbedrijf Rotterdam beperkt zich tot het op land gelegen deel van het Porthos
project in de Rotterdamse haven. EBN participeert namens de Staat in het opsporen
en winnen van aardgas en olie als wettelijke kerntaak en participeert met instemming
van mij, de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, in de opslag van aardgas.
De focus van EBN ligt derhalve ook op de opslag in de CCS-projecten. EBN heeft instemming gekregen om het Porthos project mede te
ontwikkelen en te exploiteren, en om deel te nemen in de haalbaarheidsfase van Aramis
voor zowel transport- als opslag. We zijn blij dat deze organisaties hun expertise
hebben ingezet en als market maker hebben bijgedragen aan een succesvolle ontwikkeling van de CCS-markt in Nederland.
Zolang participatie van staatsdeelnemingen leidt tot de totstandkoming van een functionerende
CCS-markt, bijdraagt aan efficiënte prijsvorming en geen van deze partijen een vertragend
effect teweegbrengt, zijn we voorstander van deze publiek-private samenwerking.

Tegelijkertijd is er ook een aantal stimulansen ingesteld om te komen tot een tijdige
realisatie van CCS-infrastructuur en de verduurzaming van de industrie. Hiertoe stel
ik, de Minister voor Klimaat en Energie, o.a. SDE++-subsidie beschikbaar, heb ik eind
2022 een garantieregeling aan de Porthos-partijen toegezegd8 en coördineer ik de CCS-projecten onder de Rijkscoördinatieregeling. Ook zijn de
CCS-projecten Porthos, Aramis, Carbon Connect Delta en de Delta Rijn Corridor, aangewezen
als project van nationaal schaalniveau via het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie
en Klimaat (MIEK). MIEK-status geeft projecten extra aandacht en ondersteuning vanuit
het Rijk, en biedt zo nodig aanleiding voor aanvullende aanpak ten behoeve van de
versnelde realisatie van de infrastructuur. In de marktontwikkeling onderscheiden
we twee fases, de opbouwfase de komende jaren en de volwassen markt op Europees schaalniveau
over circa vijf jaar. Zoals hierboven beschreven creëert de Rijksoverheid tijdens
de opbouwfase van de markt de gewenste randvoorwaarden waarbinnen de CCS-markt zich
kan ontwikkelen. Publieke belangen worden met verschillende instrumenten geborgd (zie
bijlage 1).

Na de realisatie van Porthos en Aramis en het gereed komen van andere CCS-projecten
in Noordwest Europa verwachten we dat de Europese CCS-markt een fase van volwassenheid
zal ingaan. De markt zal minder onzekerheid kennen dan momenteel het geval is, en
emittenten zullen kunnen kiezen tussen verschillende aanbieders van onderdelen van
de CCS-keten en verschillende transportmodaliteiten. Bij een volwassen markt kan de
Rijksoverheid ook haar beleidsfocus wijzigen. Naast het afvangen van fossiele emissies
zal CO2-afvang in toenemende mate ook worden ingezet om negatieve emissies te realiseren
(i.c.m. CO2-opslag) en circulaire bedrijfsvoering (i.c.m. CO2-hergebruik) te bevorderen. Er moet een juiste balans worden gevonden binnen de gehele
mix van instrumenten om het publieke belang van duurzaamheid te waarborgen, rekening
houdend met andere publieke belangen zoals economische kracht, leveringszekerheid
en betaalbaarheid.

Nu geen publieke taak voor CO2-transport

Een deel van de Nederlandse industrie ziet er voordelen in als de investeringen in
de CO2-transportinfrastructuur door een publieke netbeheerder of grotendeels door staatsdeelnemingen
worden gedaan. Dit zou onzekerheid over de realisatie uit de markt kunnen halen. Daarnaast
wordt ook het argument genoemd dat emittenten die willen verduurzamen via CCS dan
niet aangewezen zijn op een private partij. En dat er met een publieke netbeheerder
een transportmogelijkheid wordt gecreëerd tegen lagere kosten waarbij derdentoegang
beter zou zijn geborgd. We zien echter dat de marktpartijen – in deze casus inclusief
de staatsdeelnemingen in een marktconforme rol – voldoende bereid zijn om de CCS-projecten
te initiëren9 en dat de initiatieven voldoende vaart houden. Verder zou het aanwijzen van een publieke
of gereguleerde netbeheerder een wetstraject (en een vertraging) van zeker twee jaar
met zich meebrengen en is er geen garantie dat dit tot lagere kosten van de CCS-keten
leidt. CCS heeft een groot maatschappelijk belang omdat hiermee grote stappen worden
gezet in het tijdig behalen van de klimaatdoelen. De overheid schept nu de randvoorwaarden
en de markt realiseert. Een soortgelijke dynamiek is bijvoorbeeld aanwezig bij Wind
op land, waarbij de overheid zoekgebieden aanwijst, vergunningen verleent – vaak onder
de Rijkscoördinatieregeling – en SDE++-subsidie verstrekt. Deze combinatie van instrumenten
leidt ertoe dat de markt projecten kan uitvoeren zonder dat de overheid de kosten
en risico’s van deze projecten naar zich toe trekt. Gelet op bovenstaande zien wij
geen aanleiding om het wettelijk kader van de marktordening van CCS te wijzigen.

De ordening voor CO2-tranport: duidelijkheid nu en adaptief vermogen naar de toekomst toe

Zolang er adequate voortgang is bij de ontwikkeling van CO2-tranport en opslag door private partijen, kiezen we voor voortzetting van het model
waarin CCS wordt vormgegeven door marktpartijen aangevuld met staatsdeelnemingen in
een marktconforme rol. Het is echter van belang om naar de toekomst toe het adaptieve
vermogen te hebben om in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden. We zullen
in de opbouwfase van deze markt de snelheid van de realisatie van CCS volgen. Samen
met de Minister van Economische Zaken en Klimaat zullen we de voortgang van de CCS-projecten
in Nederland en de mogelijkheden voor de Nederlandse industrie om CO2 in omliggende landen op te laten slaan monitoren. Dit gebeurt onder meer middels
het Nationaal Programma Verduurzaming van de Industrie (NPVI). Tevens zullen we extern
advies vragen in de vorm van een expert opinion aan een of enkele onafhankelijke wetenschappelijke experts die ons een reflectie
zullen geven op de ontwikkelingen in de CCS-markt in Nederland in relatie tot het
ingezette publieke instrumentarium. De expert opinion, de inzichten uit de opbouwfase van de markt en de dialoog die gevoerd wordt binnen
NPVI vormen wezenlijke input voor de beleidsinzet op CCS voor de langere termijn.
Indien de markt zich anders ontwikkelt dan verwacht kan het nieuwe kabinet het instrumentarium
heroverwegen.

Kader: Overheidsrol bij transport van CO2 is wezenlijk anders dan bij elektriciteit, warmte en waterstof

De overheidsrol bij CO2-transport is anders dan bij andere markten. Bij elektriciteit is het essentieel dat
leveringszekerheid aan huishoudens, maatschappelijke instellingen en bedrijven te
allen tijde geborgd is. Bij CCS is er echter sprake van een beperkt aantal partijen
dat gebruik maakt van CCS-infrastructuur en de markt heeft een business-to-business
(B2B) karakter. Daarbij zijn ook de onderlinge verhoudingen anders. De grote industriële
bedrijven en de grote aanbieders van CO2-transport en -opslag zijn min of meer gelijkwaardig, terwijl de ongelijkwaardige
relatie tussen een grote aanbieder versus huishoudens, kleinere ondernemingen en maatschappelijke
instellingen en bedrijven een gereguleerde partij en consumentenbescherming rechtvaardigt.

De CCS-markt onderscheidt zich ook van andere opkomende markten zoals warmte en waterstof.
Bij laatstgenoemde markten is er wel gekozen voor een grotere rol van de overheid
in de infrastructuur. Bij collectieve warmtesystemen is besloten om tenminste 50%
van de infrastructuur in publieke handen onder te brengen. Bij waterstof wordt Hynetwork
Services B.V. (HNS), dochteronderneming van staatsdeelneming Gasunie, belast met de
ontwikkeling en beheer van een waterstoftransportnet.

De beslissing om het grootste deel van de infrastructuur voor collectieve warmtesystemen
in handen van de overheid te brengen, is genomen omdat deze ordening bijdraagt aan
het draagvlak voor de overstap naar collectieve warmte. Bij collectieve warmtesystemen
is er sprake van lokale monopolies die, ongeacht de eigendomsverhoudingen, om uitgebreide
regulering vraagt om huishoudens te beschermen en publieke belangen te borgen.

De reden waarom het kabinet kiest voor een publieke netbeheerder bij waterstof is
de belangrijke balanceerfunctie die waterstof naar verwachting zal innemen binnen
het energiesysteem. Het waterstoftransportnetwerk moet straks te allen tijde functioneren
om andere delen van het energiesysteem in werking te houden. Hierdoor ontstaat er
een markt waar leveringszekerheid, betaalbaarheid en veiligheid gewaarborgd moeten
worden en waar de infrastructuur als vitaal wordt beschouwd.

De aard van de CCS-markt verschilt aanzienlijk met die van waterstof. Het opslaan
van CO2 is cruciaal voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen voor de industrie en het
borgen van het publiek belang duurzaamheid. Maar CO2 zelf is geen energiedrager en CCS is geen onderdeel van het energiesysteem. In plaats
daarvan zal CCS worden toegepast bij een beperkt aantal grote industriële spelers
waarbij de afvang direct geoormerkt is voor een specifieke opslaglocatie. Huishoudens
zullen niet betrokken zijn bij CCS en publieke belangen, zoals leveringszekerheid
en betaalbaarheid, wegen daarmee anders bij CCS dan bij waterstof.

Gezien de klimaatdoelstellingen is het echter van groot belang om de CCS-infrastructuur
snel te ontwikkelen. Het kabinet zet zich actief in voor de ontwikkeling van de CCS-markt.
Staatsdeelnemingen, zoals bij het Porthos project, hebben het voortouw genomen in
deze ontwikkeling, zelfs toen de kaders voor CCS nog onzeker waren. Nu er ook private
initiatieven zijn, is het waarborgen van derdentoegang voldoende om verdere ontwikkeling
van de CCS-markt tot stand te laten komen binnen de gewenste randvoorwaarden. Het
ligt niet voor de hand dat de overheid op de lange termijn betrokken wordt bij het
transport van CO2 en dat infrastructuur publiek moet worden en blijven. Daarom is er geen noodzaak
om een wettelijke transporttaak voor CO2-transport te creëren en deze toe te wijzen aan een publieke onderneming.

Wel een publieke taak voor de langetermijnbeheersrol in de opslag

Een belangrijk aspect van de (nabije) toekomstige marktordening is de langetermijnbeheersrol
van afgesloten CO2-opslaglocaties waarvan de opslagvergunning is ingetrokken.10 De opslagvergunning wordt ingetrokken nadat de injectie van CO2in het opslagveld is beëindigd, de opslaglocatie volledig is afgesloten, de bijbehorende
opslagfaciliteiten zijn verwijderd, aangetoond is dat de opgeslagen CO2volledig en permanent ingesloten blijft en vervolgens een periode van (in beginsel)
20 jaar is verstreken zonder incidenten. In lijn met de CCS-richtlijn zal de verantwoordelijkheid
voor het beheer van het opslagcomplex, inclusief de monitoring voor een periode van
30 jaar, daarmee overgaan naar de Staat.11 Er rust een duidelijke verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder voor het beheer
van het opslagcomplex tot dat deze verantwoordelijkheid overgaat op de Staat.

Om te verkennen hoe deze langetermijnbeheersrol het beste ingevuld kan worden, heb
ik, de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, onafhankelijk deskundig
advies ingewonnen bij DNV. Hieruit blijkt dat EBN de meest geschikte organisatie is
om de langetermijnbeheersrol in de opslag te vervullen. EBN heeft als wettelijke kerntaak
om namens de staat te participeren in het opsporen en winnen van gas en olie. EBN
heeft hiermee, in tegenstelling tot andere staatsdeelnemingen, aanzienlijke expertise
opgebouwd in de olie- en gasindustrie en dit geeft EBN de nodige kennis en ervaring
in de diepe ondergrond om de langetermijnbeheersrol maatschappelijk optimaal te vervullen.
Een langetermijnbeheersrol zou inhouden dat EBN verantwoordelijk wordt voor het organiseren
van activiteiten met betrekking tot het langetermijnbeheer van afgesloten CO2-locaties, waarmee ik, de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, als bevoegde
autoriteit op grond van de Mijnbouwwet ben belast.

Een langetermijnbeheersrol vergt ook in een eerdere fase betrokkenheid. DNV adviseert
om EBN tijdens de operationele fase risicodragend (tussen de 10% en 40% eigen vermogen)
deel te laten nemen aan alle CO2-opslagactiviteiten zodat EBN toegang krijgt tot deze operationele gegevens en kennis
opdoet om deze taak adequaat te kunnen vervullen. Tevens zou participatie tijdens
de operationele fase er ook aan kunnen bijdragen dat keuzes op de korte termijn niet
leiden tot hogere risico’s voor de opslag op de lange termijn. Zoals uiteengezet in
de in 2021 gepubliceerde analyse van de Algemene Rekenkamer12, vergt de beslissing om een staatsdeelneming verplicht te laten deelnemen aan CO2-opslagprojecten een zorgvuldige weging en onderbouwing van publieke belangen die
geborgd worden, alsmede de financiële gevolgen voor de schatkist. Om de wijze en mate
van participatie die nodig is nader te bepalen, wordt momenteel een beleids- en juridische
analyse uitgevoerd, in combinatie met een marktconsultatie alsmede een analyse van
de financiële gevolgen van die keuze. Een volgend kabinet zal de precieze gewenste
vorm van participatie van EBN bij het langetermijnbeheer van CO2-opslagen en de beleidsmatige, juridische en financiële consequenties vaststellen.
Hierna kan een volgend kabinet deze uitkomst met uw Kamer delen.

Uitdagingen van een markt in ontwikkeling: een nadere blik op de zorgen en een reactie
op het advies van de heer Wientjes

Het ontwikkelen van een open en goed functionerende markt gaat zelden zonder problemen,
zo ook bij de markt voor CO2-opslag in Nederland. Zodoende blijven we alert en volgen we de ontwikkelingen op
de voet om te borgen dat de markt zich blijft ontwikkelen binnen de gewenste randvoorwaarden.13 Onafhankelijk adviseur, de heer Wientjes, is vorig jaar gevraagd om te schetsen hoe
de markt voor CO2-opslag in Nederland zich ontwikkelt en te wijzen op mogelijke knelpunten die een
belemmering kunnen vormen voor deze marktontwikkeling. Wij zijn de heer Wientjes zeer
erkentelijk voor zijn advies. De resultaten het advies zijn gewaardeerd en gebruikt
om de bestaande instrumenten kritisch te bekijken.

De kernaanbevelingen zijn in de eerste plaats gericht op ingrijpen in de corporate
governance van het project Aramis, met als doel de overheid meer doorzettingsmacht
te geven in dit project en er zo voor te zorgen dat de ontwikkeling van CCS-infrastructuur
tijdig wordt gerealiseerd. We delen het doel van tijdige realisatie, maar het beoogde
effect van het advies is al bereikt op een andere manier. Sinds de ontvangst van het
advies hebben verschillende emittenten zich initieel gecommitteerd aan Aramis, wat
het project dichter bij realisatie brengt. De afgelopen maanden hebben de vier aandeelhouders
bij dit complexe project steeds meer naar elkaar toegewerkt ten aanzien van taak-
en rolverdeling. Een grote interventie hierin brengt risico’s met zich mee voor het
project. Bovendien zien we Europeesrechtelijk geen mogelijkheid om participatie van
staatsdeelnemingen te combineren met de toekenning van meer rechten dan passend bij
de waarde van hun aandelen.

Onze focus voor wat betreft de deelname van staatsdeelnemingen aan CCS-projecten richt
zich op de deelname van EBN. Eerder heb ik, de Staatssecretaris van Economische Zaken
en Klimaat, ingestemd met de betrokkenheid van EBN bij de onderzoeks- en ontwerpfase
van het Aramis project, met de deelname van EBN in het Porthos project en in de haalbaarheidsstudies
naar de geschiktheid van toekomstige opslaglocaties. Omdat dit geen wettelijke taak
van EBN betreft, dient EBN per nevenactiviteit om instemming te verzoeken. Nu ligt
de fase van FEED (front-end engineering and design) van Aramis-transport voor. Zoals eerder gesteld, gaat het ontwikkelen van een markt
zelden zonder problemen. We willen daarom goed op de hoogte blijven van mogelijke
uitdagingen en risico’s voor de tijdige realisatie van CCS-infrastructuur. Daarom
zal ik, de Staatssecretaris, EBN vragen om voor 25% financieel en risicodragend deel
te nemen aan de FEED-fase van het transportonderdeel van het Aramis project, mits
EBN hier zelf kan voorzien in de financiering. Conform de aanbevelingen van de parlementaire
enquêtecommissie Aardgaswinning Groningen en de kabinetsreactie daarop zal ik, de
Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, er op toezien dat de publieke belangen
die hiermee worden gediend, opgenomen worden in de overeenkomst die EBN aangaat. Bovendien
streven we ernaar dat deze overeenkomst, waar mogelijk, ook openbaar wordt gemaakt.

De heer Wientjes doet ook een aanbeveling om als Staat garanties te geven voor gebeurtenissen,
die vanwege het nieuwe karakter van CCS onvoorzien zijn en daarom niet kunnen worden
gedragen door private partijen. De aanbeveling hebben we meegenomen in het besluit
rondom de garantieregeling Porthos. We zijn niet voornemens om vergelijkbare regelingen
te treffen voor toekomstige projecten. Garantieregelingen kunnen averechtse effecten
sorteren. Zo kan een garantie op bijvoorbeeld vertraging van een project ertoe leiden
dat de markt minder noodzaak ervaart om een project tijdig af te ronden en hier onderling
afspraken over te maken. Met een resultaat dat haaks staat op het doel dat we proberen
te bereiken. Tot slot pleit de heer Wientjes in zijn advies voor een sterke betrokkenheid
van de huidige winningsvergunninghouders van gasvelden die geschikt zijn voor CO2-opslag en betrokkenheid van de emittenten in de corporate governance van Aramis.
Gezien de complexiteit van de CCS-keten, ondersteunen we een geïntegreerde aanpak.
Het is aan de Aramis-partijen om vorm te geven aan passende betrokkenheid van de verschillende
stakeholders.

Concurrentie en toezicht ondervangen het aandachtspunt van marktmacht in de keten

Daarnaast zijn de aandachtspunten binnen de markt in kaart gebracht over de mogelijke
machtspositie van Aramis – of de machtspositie van de partijen binnen Aramis – en
het potentieel op misbruik hiervan. Potentiële aanbieders van CO2-opslagvelden zijn bijvoorbeeld bezorgd over de toegang tot de verzamelleiding op
zee en de vraag of deze toegang wel non-discriminatoir zal zijn. Emittenten maken
zich op hun beurt zorgen over onzekerheid rondom toegang tot Aramis, als ook ondoorzichtigheid
van de prijzen door het gebrek aan ongebundelde toegang bij Aramis. Er zijn ook zorgen
over Shell en in mindere mate TotalEnergies die, soms gezamenlijk, bij andere CCS-projecten
in en buiten Europa betrokken zijn. Het toezicht op de marktwerking en vermeend misbruik
van marktmacht binnen de mededingingsregelgeving wordt uitgevoerd door ACM en de Europese
Commissie. Binnen dit toezichtsysteem behoort het nadrukkelijk tot de mogelijkheden
dat partijen een klacht kunnen indienen bij deze toezichthouders als er vermoeden
is van misbruik. Dit geldt ook voor andere niet-gereguleerde infrastructuur, zoals
offshore transportleidingen van een gasproductienet. Daarnaast vereist de Mijnbouwwet
dat een exploitant van een CO2-opslaglocatie of een CO2-transportnetwerk toegang verleent aan derden op voorwaarden die redelijk, transparant
en niet-discriminatoir zijn voor de verzoeker.14 Het is aan de partijen die tezamen de transport- en opslagketen van Aramis vormen
om binnen deze kaders de voorwaarden voor toegang te bepalen, waaronder de tariefstelling
en het al dan niet gebundeld aanbieden van transport en opslag. Wij moedigen de partijen
wel aan deze voorwaarden en de systematiek van de tariefbepaling publiek te maken
om hiermee de transparantie te vergroten.

Ten aanzien van het aandachtspunt van de tarieven is de situatie nu als volgt: Aramis
ontwikkelt transportinfrastructuur en Shell en TotalEnergies ontwikkelen in deze opbouwfase
ieder een CO2-opslaglocatie. Shell en TotalEnergies zullen gezamenlijk de eerste 5 megaton per
jaar van diverse emittenten gaan opslaan, gedurende vijftien jaar. Zij hanteren hiervoor
gelijke voorwaarden en een samengesteld tarief voor transport en opslag richting alle
klanten. Voor de volgende volumes (de contractering van de volumes na de eerste 5
megaton per jaar) biedt Aramis open toegang aan toekomstige aanbieders van opslagcapaciteit
en daaraan gekoppelde emittenten. Ook voor deze volumes zal een redelijk, transparant
en niet-discriminerend tarief moeten gelden. Aramis voert inmiddels ook concrete gesprekken
met mogelijke toekomstige opslagoperators. Neptune Energy heeft aangegeven aangesloten
te willen worden op het Aramis-transportsysteem. Het is de intentie van beide partijen
om dit vanaf de start van het Aramis project te realiseren. Om dit mogelijk te maken,
worden de opslaglocaties en de bijbehorende infrastructuur van Neptune Energy ook
meegenomen in het milieueffectrapport (MER) van Aramis.15 Ook zijn de bodemonderzoeken op zee gezamenlijk uitgevoerd. Voorts staat het andere
opslagaanbieders vrij om aan te sluiten. Aramis heeft aangegeven dat borging van toegang
van derden centraal staat, tenzij er zwaarwegende technische aspecten zijn die dit
verhinderen. Dit is in lijn met de Mijnbouwwet waar derdentoegang tegen redelijke,
transparante en non-discriminatoire voorwaarden is geregeld.16 Deze ontwikkelingen geven mij op dit moment geen aanleiding te denken dat de markt
zich niet goed zou kunnen ontwikkelen. Indien dat nodig mocht blijken, laat de Mijnbouwwet
de mogelijkheid open om nadere regels te stellen ten aanzien van de verplichting om
open toegang aan derden te verlenen.

Zoals eerder aangegeven bij beantwoording van vragen van uw Kamer, is de verwachting
dat er in de toekomst meer concurrentie zal ontstaan op het gebied van CO2-transport en -opslag.17 Met betrekking tot het transport van CO2 zien we vooralsnog weinig reden om aan te nemen dat Aramis de toegang voor derden
zal blokkeren indien hier geen technische redenen aan ten grondslag liggen. Dit komt
omdat er in de toekomst naar verwachting alternatieve transportmogelijkheden beschikbaar
zullen zijn en dergelijk gedrag ook nadelig zou zijn voor de eigen businesscase. Bovendien
is het waarschijnlijk dat winstgevende activiteiten nieuwe spelers zullen aantrekken
tot de CCS-markt, waardoor er meer heterogeniteit in het aanbod ontstaat.

In deze brief hebben we u geschetst hoe we de ontwikkelingen in de CCS-markt zien
waarbij we sturen op de juiste randvoorwaarden om te komen tot een tijdige realisatie
van een CCS-infrastructuur in de opbouwfase en een volledig functionerende markt voor
CCS op de langere termijn. Tevens hebben we in deze brief geschetst dat indien de
markt zich anders ontwikkelt dan verwacht het instrumentarium kan worden heroverwogen.

Tevens kan het nieuwe kabinet de lessen uit de opbouwfase van de CCS-markt betrekken
bij de lange termijn beleidsinzet op CCS. Hiermee zien we de bovenstaande aandachtspunten
voor dit moment in voldoende mate geadresseerd.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
J.A. Vijlbrief