Brief regering : Toekomstverkenning voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs en wetenschap

31 524
Beroepsonderwijs en Volwassenen Educatie

Nr. 1072
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2023

De onderzoeker die zorgt voor baanbrekende ontwikkelingen in de zorg, de leraar die
op een creatieve manier nieuw talent helpt te ontwikkelen en de elektricien die duurzame
energiebronnen aansluit: in Nederland kunnen we elke dag rekenen op al die talenten
die zich inzetten voor onze samenleving. In een veranderende wereld is het nodig om
na te gaan of ons stelsel van vervolgonderwijs en wetenschap in de toekomst voldoende
in staat is om deze en nieuwe talenten te ondersteunen in hun ontwikkeling. In juni
2022 heb ik daarom een toekomstverkenning aangekondigd.1 Met deze brief bied ik u het eindrapport «Vandaag is het 2040 – Toekomstverkenning voor middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs
en wetenschap» van het KBA-consortium aan.

Gezien de demissionaire status van het kabinet is dit geen beleidsreactie in de vorm
van een toekomstvisie zoals eerder voorzien. Wel schets ik in deze brief een aantal
urgente thema’s en afwegingen voor de toekomst. Daarnaast werk ik een aantal onderwerpen
op verzoek van uw Kamer nader uit in separate Kamerbrieven. Dan wordt waar relevant
ook de relatie gelegd met andere vraagstukken die in deze brief zijn benoemd: de Toekomstverkenning
laat namelijk eens te meer zien dat keuzes binnen één vraagstuk fundamentele consequenties
kunnen hebben voor andere vraagstukken.

Over de Toekomstverkenning

De Toekomstverkenning heb ik in handen gelegd van een consortium van onderzoeksbureaus,
te weten KBA Nijmegen, ResearchNed, CHEPS, Andersson Elffers Felix (AEF) en het Kohnstamm
Instituut. In een kort tijdbestek hebben zij zoveel mogelijk informatie en gedachten
over de toekomst van het vervolgonderwijs en de wetenschap verzameld.2 Onder andere studenten, docenten, beleidsmedewerkers, wetenschappers, bestuurders,
belangenorganisaties, het bedrijfsleven en internationale experts hebben waardevolle
input geleverd. Ik wil graag mijn grote dank uitspreken aan iedereen die heeft willen
meedenken.

Het is onmogelijk de toekomst met grote nauwkeurigheid te voorspellen. Tegelijkertijd
is het essentieel om zo goed mogelijk te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen.
Zo kan het onderwijs aansluiten op de vragen en uitdagingen van de samenleving. Hiervoor
kijken we naar de grotere trends die op het onderwijs- en wetenschapsstelsel afkomen.
Vervolgens kan worden bezien welke onderdelen van het stelsel mogelijk wijzigingen
behoeven.

In de Toekomstverkenning worden de volgende trends en ontwikkelingen geschetst die
significante impact zullen hebben op het vervolgonderwijs en wetenschap (en kennisontwikkeling
in den brede):

Trend

Toelichting

Mogelijke impact op vervolgonderwijs en/of wetenschap

Veranderende samenstelling van de Nederlandse bevolking

De bevolking groeit alleen nog door migratie en toegenomen levensverwachting. In 2040
is een kwart van de bevolking 65 jaar of ouder. Deze vergrijzing heeft grote gevolgen
voor het aandeel beschikbare arbeidskrachten in de bevolking (zie trend «arbeidsmarkt
van de toekomst»).

Het vervolgonderwijs en de wetenschap krijgen te maken met een krimpende studentenpopulatie
en een vergrijzende docentenpopulatie. Dat beïnvloedt de organiseerbaarheid, kwaliteit
en doelmatigheid van onderwijs en onderzoek.

Toenemende digitalisering in werk en sociaal leven

Technologische ontwikkelingen beïnvloeden de arbeidsmarkt en onze samenleving. Technologie
heeft potentieel een disruptief effect op de arbeidsmarkt; beroepen verdwijnen, nieuwe
banen worden gecreëerd en bestaande banen veranderen. Technologische ontwikkelingen
hebben ook invloed op het sociaal leven en het functioneren van de democratie. Denk
aan het verminderen van sociaal contact, autonomie en de verspreiding van desinformatie.

Nieuwe technologieën veranderen vorm en inhoud van het onderwijs en onderzoek. Voor
studenten ontstaan er nieuwe mogelijkheden, bijvoorbeeld gericht op meer flexibiliteit
in tijd en plaats. Er ontstaan ook nieuwe vormen van onderzoek, bijvoorbeeld gebaseerd
op grote databestanden. Aandachtspunt is de toenemende afhankelijkheid van (Big Tech)
partijen voor onderwijs en onderzoek.

Versnelling van de kenniscirculatie

De snelheid waarmee nieuwe kennis wordt ontwikkeld en verspreid neemt toe.

Versnelling van de kenniscirculatie stelt eisen aan de responsiviteit van docenten,
onderzoekers en instellingen om actueel, relevant en interessant te blijven.

Arbeidsmarkt van de toekomst

De krapte op de arbeidsmarkt is groot en waarschijnlijk blijvend. Daarnaast groeit
het belang van analytisch cognitieve en (inter)persoonlijke vaardigheden in de toekomst.

Het wordt nog belangrijker om elk talent te benutten. Aansluiting op de arbeidsmarkt
groeit ook in belang, net als aandacht voor onderwijs voor volwassenen. De noodzaak
van omscholing via leven lang ontwikkelen groeit.

Toenemende prestatiedruk en psychosociale druk

De helft van de studenten in het ho ervaart psychische klachten als angst en somberheid,
waarvan 12% in ernstige mate.1 In het mbo kampt bijna een op de vijf studenten met welzijnsproblemen.2 Onder de 12–25 jarigen wordt veel druk gevoeld om aan eigen verwachtingen of die
van anderen te voldoen. Ook onder docenten en onderzoekers is de werkdruk hoog.

Een verdere toename in de prestatiedruk leidt mogelijk tot een verdere afname van
het studentenwelzijn en daarmee de studieprestaties. De behoefte aan een vangnet en
ondersteuningsmogelijkheden voor studenten en docenten/onderzoekers zal mogelijk toenemen.

Ongelijkheid en polarisatie in de samenleving

Ongelijkheid in de samenleving bestaat, is structureel en hardnekkig. Deze ongelijkheid
tussen verschillende sociale klassen kan in de toekomst polarisatie in de samenleving
verder in de hand werken.

Er wordt een groter beroep gedaan op het onderwijs en onderzoek om een bijdrage te
leveren aan sociale samenhang en kansengelijkheid. Een klimaat van polarisatie bemoeilijkt
het realiseren van gelijke kansen. Polarisatie vergroot de druk op academische vrijheid
en kan leiden tot een daling van het vertrouwen in de wetenschap.

Transities in duurzaamheid – klimaat, energie en circulaire economie

Klimaatverandering vormt een ongekende maatschappelijke opgave. De aandacht voor transities
in duurzaamheid neemt toe op allerlei terreinen. De prognose is dat de opwarming van
de aarde doorzet en alleen met verstrekkende, internationale ambities nog te remmen
is.

Transities vereisen nieuwe kennis en opleidingen, er zijn opgeleide vakmensen nodig
en internationale samenwerking is onontbeerlijk. Dit geeft mogelijk aanleiding tot
de toename van opgavegericht opleidings- en wetenschapsbeleid. De noodzaak van een
Leven Lang Ontwikkelen groeit.

Geopolitieke verschuivingen, economische onzekerheid en het belang van de regio

Geopolitieke ontwikkelingen hebben invloed op de economische ontwikkelingen en verschuivende
machtsverhoudingen. De EU heeft tot doel de zelfvoorziening en onafhankelijkheid van
Europa op kritieke gebieden (operationeel, industrieel, e.d.) te vergroten en tegelijkertijd
open te blijven staan voor mondiale handel en samenwerking. De verwachting is dat
de regio’s de komende jaren een belangrijkere rol zullen spelen in het aanpakken van
de grote maatschappelijke vraagstukken.

Ook vanuit internationaal perspectief wordt de regio steeds meer het aangrijpingspunt
voor allerlei belangrijke ontwikkelingen, zoals voor de arbeidsmarkt van de toekomst,
voor veiligheid, economische groei, innovatie en voor grote transities. Ook het belang
van Europese samenwerking in de EU wordt steeds belangrijker. Al deze ontwikkelingen
vragen om hechtere regionale samenwerking tussen mbo-instellingen, hogescholen, universiteiten,
bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheid.

X Noot

1

Harder Better Faster Stronger? Een onderzoek naar risicofactoren en oplossingen voor
prestatiedruk en stress van studenten in het hbo en wo, Trimbos Instituut (2023)

X Noot

2

Vierde voortgangsrapportage Nationaal Programma Onderwijs, 2023

Na de identificatie van de trends schetst de Toekomstverkenning drie normatieve stelselperspectieven
richting 2040: het perspectief Werk, economische ontwikkeling en innovatie, het perspectief Grote maatschappelijke vraagstukken en het perspectief Ontplooiing van individueel talent. Het eerste perspectief richt zich op de economische functie van werk. Het tweede
perspectief stelt belangrijke maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen centraal
en het derde perspectief benadrukt de individuele ontwikkeling van de student (burger).
De drie stelselperspectieven zijn waardegedreven en schetsen vanuit een normatieve
opvatting welke keuzes er voorliggen richting 2040.3 Het doel van het rapport is niet om tot één advies te komen voor de toekomstige inrichting
van het stelsel, maar om uiteenlopende keuzerichtingen te schetsen en de gevolgen
van die keuzes te laten zien. Zo kan bijvoorbeeld een combinatie van verschillende
perspectieven (en beleidsopties) interessant zijn in het kader van het gesprek over
de bijdrage van onderwijs en onderzoek aan brede welvaart. De perspectieven bieden
zo een handvat om het debat te voeren en goed geïnformeerd keuzes te maken over de
inrichting van het stelsel op weg naar 2040.

Thema’s richting de toekomst

Ik zie vijf urgente thema’s waar belangrijke keuzes gemaakt dienen te worden richting
2040. Op al deze thema’s wordt momenteel al veel gedaan.4 De afgelopen jaren zijn er noodzakelijke investeringen gedaan in het mbo, hbo en
wo. De middelen zijn ingezet voor urgente punten met een breed maatschappelijke effect,
zoals het versterken van basisvaardigheden in het mbo, verbetering van aansluiting
met de arbeidsmarkt, ondersteuning van krimpregio’s, bevorderen van studentenwelzijn
en het tegengaan van werkdruk van docenten en onderzoekers. Tegelijkertijd moeten
er de komende jaren fundamentele keuzes worden gemaakt om het vervolgonderwijs en
de wetenschap ook in 2040 actueel en robuust te houden.5 De mogelijke keuzes binnen de thema’s staan voor een deel op gespannen voet met elkaar
en soms kunnen keuzes in verschillende domeinen elkaar juist versterken. Welke beslissing
wordt genomen hangt in veel gevallen dan ook af van welke waarde het belangrijkst
wordt gevonden. Daarom schets ik bij de thema’s ook enkele afwegingen waar een beslissing
over genomen zal moeten worden.

De thema’s die ik zie:

1. Kansen voor studenten

2. Onderwijs en de arbeidsmarkt

3. Het belang van alle regio’s

4. Gelijkwaardig vervolgonderwijs

5. Wetenschap voor de maatschappij van morgen en overmorgen

Naast de vijf thema’s ga ik nog kort in op het belang van een passende sturingsfilosofie
en op bekostigingssystematiek.

1. Kansen voor studenten

Onderwijs helpt leerlingen en studenten zich voor te bereiden op hun toekomst. Onderwijsinstellingen
ondersteunen dat proces en hebben daarmee een belangrijke sociale en maatschappelijke
functie. Uit de Toekomstverkenning komt naar voren dat trends als polarisatie en toenemende
ongelijkheid in de Nederlandse bevolking zullen doorzetten. Het onderwijs heeft een
belangrijke emancipatoire functie en is een van de belangrijkere instrumenten die
ongelijkheid kan tegengaan. Het gaat hierbij om het bieden van gelijke kansen en het
overbruggen van tegenstellingen. Het onderwijs zou bij uitstek de omgeving moeten
zijn waar jongeren met verschillende achtergronden elkaar ontmoeten en van elkaar
leren. De rol van het onderwijs in het organiseren van deze ontmoetingen en het bieden
van gelijke kansen zal naar verwachting nog urgenter worden.6

Het Nederlandse vervolgonderwijs staat te boek als goed toegankelijk. Zo hebben studenten
met een vo- en mbo-diploma7 toelatingsrecht tot het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs. Ook verlaagt het
studiefinancieringsstelsel de financiële drempel bij studeren. Toch zien we in de
doorstroom naar het vervolgonderwijs verschillen tussen groepen studenten, zoals bij
opleidingen in het hoger onderwijs met een vorm van selectie. Die verschillen kunnen
wijzen op kansenongelijkheid in de doorstroom.8 Daarnaast zien we in het hoger onderwijs verschillen in uitval en switch tussen verschillende
groepen studenten, waarbij er bijvoorbeeld meer uitval en switch is onder studenten
met een niet-westerse migratieachtergrond. Ook het mbo blijkt ondanks haar drempelloze
instroom op entreeniveau, niet optimaal toegankelijk voor nieuwkomers, anderstaligen,
mensen met een beperking en instromers vanuit pro/vso. Verder zijn de kansen op werk
ongelijk: jongeren uit praktijk- en voortgezet speciaal onderwijs, entree, mbo bol
niveau 2 en voortijdig schoolverlaters hebben minder kans op een baan dan jongeren
van andere onderwijssoorten en niveaus. Daarnaast leidt stagediscriminatie voor verschillende
groepen tot ongelijkheid.

Bepalend voor de inrichting van het vervolgonderwijs is het feit dat Nederland internationaal
gezien een redelijk vroege selectie kent, namelijk bij de overgang van het primair
naar het voortgezet onderwijs. De Onderwijsraad wijst erop dat het sterk gedifferentieerde
Nederlandse onderwijsstelsel belemmert dat jongeren met verschillende sociale achtergronden
elkaar tijdens hun opleiding ontmoeten.9 Dit kan bijdragen aan de polarisatie in de samenleving; de maatschappelijke scheidslijnen
lopen voor een deel langs opleidingsniveau. Ook heeft de vroege selectie effect op
de kansen die jongeren krijgen om op het onderwijsniveau te komen dat het beste bij
hen past. Voor studenten is het zeker mogelijk om van onderwijsloopbaan te veranderen
(door onder andere het toelatingsrecht en doorstroom van propedeuse hbo naar een wo
bachelor), maar het is de vraag of de huidige doorstroomroutes in ons stelsel hiervoor
voldoende zijn.

Een ander aspect is de toenemende druk op (mentaal) welzijn. Mede door de vergrijzing
en het toenemen van zorgtaken, neemt de psychosociale druk op jongeren de komende
jaren waarschijnlijk toe. Ook zorgt de opwaartse druk («hoger is beter») in onze samenleving
en ons onderwijsstelsel ervoor dat niet alle jongeren op een opleiding terecht komen
die het beste past bij hun talenten en dat kan een negatieve impact hebben op het
welzijn van studenten. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat studenten door een opeenstapeling
van onzekerheden veel stress ervaren.10 Deze ontwikkelingen hebben hun impact op onderwijs en onderzoek. Hierin ligt zowel
binnen als buiten het onderwijs een rol om studenten meer zekerheid en duidelijkheid
te bieden waar dat kan.

Afwegingen:

• Het vervolgonderwijs bevat instrumenten die bedoeld zijn om studenten te stimuleren
binnen hun studie, zowel om ze uit te dagen als om doelmatigheid te bevorderen. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan hoe het bsa invulling krijgt op bepaalde opleidingen of selectie
voor masteropleidingen. Dit kan ook prestatiedruk opleveren. Wanneer vinden we dat
deze maatregelen studenten uitdagen en wanneer gaan maatregelen de grens over naar
opjagen?

• Kiezen we ervoor om ter bevordering van de kansengelijkheid en toegankelijkheid de
doelgroepen die het lastig hebben in het onderwijs meer hulp te bieden, ook als dit
gevolgen heeft voor de aandacht voor de bredere groep studenten?

• Het leven van studenten wordt ook beïnvloed door factoren buiten het onderwijs. In
hoeverre is het vervolgonderwijs verantwoordelijk voor het bevorderen van levensvaardigheden
als weerbaarheid en veerkracht? En het ervoor zorgen dat jongeren met verschillende
sociale achtergronden elkaar ontmoeten?

2. Onderwijs en arbeidsmarkt

Studenten van nu zijn de werkenden van morgen. Maar de werkenden van nu zullen ook
steeds meer de studenten van morgen zijn. Vergrijzing, bevolkingsdaling en arbeidsmarkttekorten
maken het cruciaal dat elk talent passend opgeleid wordt voor een duurzame toekomst
op de arbeidsmarkt. Daarvoor is passende scholing in iedere fase van de loopbaan noodzakelijk.
Daarnaast helpt een kwalitatief hoogwaardig mbo, hbo en wo mensen ook hun arbeidspotentieel
te benutten en klaar te stomen voor banen van nu en in de toekomst. Goed onderwijs
draagt dus niet alleen bij een prettigere samenleving, maar ook aan de kwaliteit van
de beroepsbevolking en het structurele groeivermogen van de Nederlandse economie.11 Overheid, onderwijs en werkgevers hebben hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor.

In haar recente advies spreekt de SER over een historische en aanhoudende arbeidsmarktkrapte
die de komende 30 jaar een beperkende factor zal blijven voor de samenleving. Hierdoor
dreigt een lagere brede welvaart, toenemende sociale ongelijkheid en vertraging in
de aanpak van transities en grote maatschappelijke opgaven.12
13 Ook in «Vandaag is het 2040» is veel aandacht voor structurele schaarste op de arbeidsmarkt.
Helder is dat de vraag naar arbeid voorlopig blijft groeien, zowel door uitbreidingsvraag
als door de vervangingsvraag, terwijl het aanbod van arbeid – mede vanwege de vergrijzing
– nauwelijks stijgt. Er zal sprake zijn van een toenemende arbeidsvraag en een nauwelijks
stijgend arbeidsaanbod. Hierdoor zal onder andere de arbeidsproductiviteit moeten
toenemen. Vanwege de maatschappelijke impact ziet het kabinet dan ook een duidelijke
rol voor de overheid in de aanpak van de krapte, naast de essentiële rol van werkgevers
en werkenden zelf. Het onderwijs is een belangrijk onderdeel in de kabinetsbrede aanpak
door de inzet op verbetering van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en
op leven lang ontwikkelen.14

Naast de verantwoordelijkheid van werkgevers in het aantrekken, ontwikkelen en behouden
van werknemers, zal de komende decennia een steeds groter beroep worden gedaan op
de onderwijssector om te zorgen voor voldoende arbeidskrachten. Bijvoorbeeld door
veel meer studenten op te leiden in sectoren waar de krapte het grootst is en waarvan
de maatschappij de meeste schade ondervindt, zoals in de gezondheidszorg, de technieksector/ICT
en de STEM-gebieden (Science, Technology, Engineering en Mathematics)15. Hierbij dient nadrukkelijk ook het regionaal perspectief meegenomen te worden, omdat
uitdagingen op dit vlak per regio kunnen verschillen. Zo speelt dit bijvoorbeeld concreet
in de Brainport regio Eindhoven, waar grote behoefte is aan technisch talent. Relevant
hierbij is dat het onderwijs zelf ook een sector is die aanzienlijke tekorten kent.16 Dit alles stelt ons meer en meer voor de vraag in welke mate en op welke manier de
overheid moet sturen op onderwijsaanbod en studentenstromen.

De veranderende en meer eisende arbeidsmarkt vraagt ook continu aandacht voor de kwalitatieve
aansluiting op de arbeidsmarkt en een adaptief onderwijsaanbod. De toekomstige arbeidsmarkt
vraagt, naast vakspecifieke kennis, ook om brede vaardigheden, zowel cognitieve/analytische
als interpersoonlijke vaardigheden (samenwerken, communicatie) en om het vermogen
om flexibel nieuwe kennis en vaardigheden op te doen. De onderzoekers van ROA benadrukken
dat dit voor de volle breedte van de arbeidsmarkt geldt.17 Daarbij geldt dat technologische ontwikkeling een impact zal hebben op de arbeidsmarkt
en op de aard van het werk. Veel technologie-gedreven scenario's voorzien dat een
leven lang ontwikkelen «als vanzelf» de norm wordt. Zo is leven lang ontwikkelen voor
de vaardigheden op het gebied van duurzaamheidstransities (klimaat, energie en circulaire
economie) van wezenlijk belang, zowel in het (beroeps)onderwijs als voor reeds werkenden
en herintreders. Dit betekent dat het onderwijsaanbod niet meer voornamelijk gericht
kan zijn op 16 tot 23-jarige fulltime studenten. Er moet ook voorzien worden in het
opleiden van werkenden door een flexibel leven lang ontwikkelen-aanbod. De rol van
het publiek gefinancierde mbo, hbo en wo op het gebied van een leven lang ontwikkelen
is nog bescheiden; op dit moment bestaat hiervoor met name een privaat aanbod. In
de Toekomstverkenning wordt de vraag opgeworpen in welke mate en hoe de publiek-bekostigde
onderwijsinstellingen in de toekomst zich met een leven lang ontwikkelen bezighouden
of geacht worden bezig te houden, en wat de rol van private aanbieders, het bedrijfsleven
en de studenten zal zijn.

Uit de Toekomstverkenning blijkt ook dat de behoefte aan flexibiliteit toeneemt. Die
flexibiliteit kan zitten in plaats, tijd, inhoud en de manier waarop het onderwijs
wordt aangeboden (waar, wanneer, wat, hoe), al dan niet gebruikmakend van digitaal
afstandsonderwijs. Onderwijs kan daarmee passender worden gemaakt voor studenten in
initieel onderwijs, maar ook nieuwe mogelijkheden creëren voor een leven lang ontwikkelen.

Ook Europees en mondiaal is er aandacht voor kennis en talentstrategieën zoals bijvoorbeeld
de duurzame ontwikkelingsdoelen (de SDG’s), waarbij het matchen, ontwikkelen en inzetten
van kennis en vaardigheden voor duurzame economische en sociale ontwikkeling centraal
staan. De keuzes die worden gemaakt hebben invloed op de concurrentiepositie en leiderschap
van Nederland in internationaal verband.

Afwegingen:

– In welke mate en op welke manier moet de overheid sturen op het onderwijsaanbod en
op studentenstromen, om een betere (kwantitatieve en kwalitatieve) aansluiting van
onderwijs op de arbeidsmarkt te bewerkstelligen, met inachtneming van reeds ingezet
beleid18?

• Kiezen we ervoor de vraag van de arbeidsmarkt altijd centraal te stellen, ook als
dit de keuzevrijheid van studenten inperkt (bijvoorbeeld door sommige keuzeopties
aantrekkelijker te maken), of stellen we de individuele student centraal (ook als
hun keuze niet altijd tegemoet komt aan de wensen van de arbeidsmarkt)?

• Dient de overheid het aantal opleidingsplaatsen bij opleidingen die niet direct aansluiten
op een arbeidsmarktvraag af te bouwen? Wat betekent dit voor het wetenschappelijk
onderwijs dat juist niet beroepsgericht is?

– In hoeverre zouden publiek bekostigde instellingen een (grotere) rol moeten hebben
bij het aanbieden van leven lang ontwikkelen? En wat is de gewenste verhouding tussen
investeringen van de overheid, werkgevers en werknemers?

3. Het belang van alle regio’s

Nederland kent een grote regionale verscheidenheid. Dat roept de vraag op hoe we de
kansen en netwerkvoordelen in regio’s binnen Nederland het beste kunnen benutten.
Dat geldt zowel voor onderwijs als voor onderzoek.

Rapporten en adviezen over de toekomst, zoals de Toekomstverkenning en «Elke regio
telt!», onderstrepen het belang van sterke regio’s en sterke regionale samenwerking.
Iedere regio19, van Zuid-Limburg tot Friesland, kent specifieke kansen en uitdagingen, door een
grote variatie aan demografische, economische, ecologische en sociale kenmerken. Dit
versterkt de wens om die uitdagingen dan ook (grotendeels) in de regio’s zelf aan
te pakken. De regionale verschillen binnen Nederland worden deels veroorzaakt door
(keuzes van) de rijksoverheid.20

Volgens de referentieraming 2023 dalen de studentenaantallen in het mbo naar verwachting
van 483 duizend in 2022 naar 442 duizend in 2035. Voor het hbo gaat het hier om een
verwachte daling van 476 duizend naar 419 duizend in 2035.21 Vergrijzing en ontgroening treden in sommige regio’s veel meer op dan in andere:
de verwachting is dat de instellingen in en rondom de grote steden minder last hebben
van daling van studentenaantallen dan die in gebieden zoals Zuid-Limburg en Zeeland.
Dit kan gevolgen hebben voor de toegankelijkheid van het onderwijs in deze regio’s.
Sterke regionale samenwerking van onderwijs en (praktijkgericht) onderzoek kan de
impact van verdere dalingen verkleinen.

De eerdergenoemde rapporten schetsen een verschillende mate van regionale samenwerking
en aanwezigheid van ecosystemen tussen en met mbo-instellingen, hogescholen, universiteiten,
andere onderzoek- en kennisinstellingen, maatschappelijke partners, bedrijven, werkgevers
en overheden. Om regionale uitdagingen echt goed te kunnen aangaan zal de rol van
de landelijke overheid beter moeten aansluiten bij de rol die de regio pakt. In de
drie stelselperspectieven van de Toekomstverkenning worden verschillende rollen van
de landelijke overheid als voorbeeld geschetst. Zo heeft de regio in het stelselperspectief
Werk, economisch ontwikkeling en innovatie een belangrijke taak in het bepalen van
het meerjarig aanbod van scholen en is het de rol van de landelijke overheid om te
stimuleren, faciliteren en corrigeren. In het perspectief Grote maatschappelijke vraagstukken
is er sprake van brede regionale samenwerking met maatschappelijke partners, waarbij
de landelijke overheid programmeert (en ook stimuleert en faciliteert). In het perspectief
Ontplooiing van individueel talent is de rol van de landelijke overheid ten opzichte
van de regio zeer beperkt.

Afwegingen:

• In hoeverre dient het onderwijs en onderzoek bij te dragen aan het in stand houden
van vitale regio’s?

• Wat is de ideale verhouding tussen nationale regie en regionale autonomie? Welke rol
heeft de landelijke overheid als regionale samenwerking niet tot stand komt, of niet
tot onderscheidende profilering leidt?

4. Gelijkwaardig vervolgonderwijs

Hogescholen, mbo-instellingen en universiteiten hebben ieder hun eigen ontstaansgeschiedenis
en traditie, en tot op zekere hoogte een eigen opdracht en werkterrein. Het mbo en
ho hebben ook ieder eigen wetgeving, respectievelijk de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB) en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW).

Een belangrijk terugkerend vraagstuk in de Toekomstverkenning is de waardering van
verschillende onderwijsniveaus en typen.22 Zo kampt het mbo met een chronische onderwaardering: steeds meer jongeren volgen
havo of vwo en steeds minder jongeren gaan naar het vmbo. En ook tussen hoger beroepsonderwijs
en het academisch onderwijs bestaan dergelijke waarderingskwesties.23 Met een teruglopende beroepsbevolking en grote maatschappelijke opgaven die we op
ons af zien komen, groeit het besef dat al het beschikbare talent nodig is en dat
onderwaardering van bepaalde niveaus of typen van onderwijs daarbij averechts kan
werken. Daarnaast beschrijft het Trimbos instituut dat een groot gedeelte van de jongeren
(12 – 25) druk ervaart om aan verwachtingen van henzelf of anderen te voldoen.24 Waarderingskwesties tussen opleidingsniveaus bevorderen dit niet.

Het onderwijsstelsel dient zo ingericht te worden dat het alle talenten waardeert,
en mogelijkheden biedt te excelleren in elke onderwijssector. Hiertoe heb ik eerder
de «waaier» geïntroduceerd, waarbij het onderwijsstelsel bezien moet worden als een
waaier aan opleidingsmogelijkheden in plaats van een ladder, en met flexibele leerpaden
tussen onderwijssectoren. In de Toekomstverkenning is ook veel aandacht voor de inrichting
van het stelsel. Zo worden in de verschillende stelselperspectieven verschillende
inrichtingskeuzes genoemd; van het behoud van «losse» onderwijsinstellingen per onderwijssector
met versterking van de eigenheid, tot aan regionale instellingen voor beroepsonderwijs
(mbo/hbo) en op onderzoek en internationaal georiënteerde instellingen (hbo/wo), of
zelfs brede instellingen voor vervolgonderwijs (mbo, hbo en wo gezamenlijk in een
instelling). Ook de adviesrapporten van de Commissie Bormans25 en de Commissie Sterken26 leveren een bijdrage aan deze discussie.

Afweging:

• Is het voldoende om (de eigenheid van) elke onderwijssector te versterken en het belang
van de diverse talenten te benadrukken, of is er een verdergaande wijziging van de
inrichting van het stelsel nodig om te bevorderen dat elk talent wordt gewaardeerd
(bijvoorbeeld door flexibele leerpaden mogelijk te maken)?

5. Wetenschap voor de maatschappij van (over)morgen

Naast de intrinsieke waarde van kennisontwikkeling, speelt de wetenschap een centrale
rol bij het vinden van oplossingen voor de uitdagingen die in de Toekomstverkenning
worden geschetst. Het gaat daarbij om onderzoek in de volle breedte; om onderzoek
aan universiteiten, hogescholen en mbo’s maar ook om onderzoek bij onderzoeksinstituten,
organisaties voor toegepast onderzoek, Rijkskennisinstellingen, bedrijven en maatschappelijke
organisaties. Onze brede onderzoeksbasis draagt bij aan de brede welvaart in Nederland.

Het aanpakken van wetenschappelijke en maatschappelijke uitdagingen is mensenwerk
en vergt een lange adem. Nederland is op de goede weg met de structurele middelen
voor vervolgopleidingen en onderzoek en met tijdelijke middelen binnen het Fonds voor
Onderzoek en Wetenschap en het Nationaal Groeifonds. Met de tijdelijke impulsen worden
veranderingen aangejaagd die ook na de looptijd van de investeringen effect zullen
hebben. Deze structurele en tijdelijke investeringen vanuit het coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) hebben al gezorgd voor scherpere keuzes in onderzoeksprogrammering, meer praktijkgericht
onderzoek bij hogescholen, meer ruimte voor jong talent, meer vaste aanstellingen
op universiteiten en umc’s, en meer aansluiting tussen wetenschap en maatschappij.

Er zijn belangrijke keuzes te maken over de manier waarop de wetenschap inspeelt op
de trends die in de Toekomstverkenning worden geadresseerd. De gekozen koers bepaalt
in belangrijke mate hoe onderzoekers te werk gaan; welk onderzoek ze doen, hoe ze
dat doen en de mate van autonomie die zij daarbij hebben. Tegelijk kunnen de trends
ook de wetenschap zélf veranderen, zoals AI-toepassingen en de versnelling van de
kenniscirculatie. We moeten er in elk geval voor zorgen dat het vak van wetenschapper
aantrekkelijk blijft en we al onze talenten koesteren. Op basis van de Toekomstverkenning
benoem ik hieronder drie belangrijke thema’s voor de inrichting van het onderzoek
en de wetenschap in Nederland: samenwerking in Europa, talentontwikkeling en de maatschappelijke
impact van onderzoek. Het belang van regionale samenwerking heb ik al benoemd onder
thema drie «Het belang van alle regio’s».

De samenwerking in Europa

Landen zetten kennis steeds vaker in om de eigen (geopolitieke) positie ten opzichte
van andere landen te verbeteren. Dat maakt samenwerking complexer. Veel van de geschetste
maatschappelijke ontwikkelingen hebben namelijk een mondiaal karakter en landen concurreren
onderling om onderzoekstalent.27 Hierdoor neemt het belang van nauwe samenwerking met eensgezinde landen in Europa
en de rest van de wereld toe. Het kabinet zet daarbij in op de open strategische autonomie
van de Europese Unie: haar vermogen om als mondiale speler, in samenwerking met internationale
partners, haar publieke belangen te borgen en weerbaar te zijn in een onderling verbonden
wereld.28 In het kennisdomein betekent dit dat we als Europa gezamenlijk sterker staan in de
internationale competitie met (onder andere) China en de Verenigde Staten. Kennisveiligheid
is hierbij een belangrijk uitgangspunt in Nederland. We willen uiteindelijk onze vooraanstaande
kennispositie behouden.

Het bovenstaande verklaart dat de rol van Europa groter wordt, als onderzoeksfinancier
(zoals in het Horizon Europe-programma voor onderzoek en innovatie) en als beleidscoördinator
(zoals de uitbouw van de Europese Onderzoeksruimte). Door de hoge kwaliteit van ons
onderzoek neemt Nederland daarin over het algemeen een richtinggevende positie in.
Tegelijkertijd moet worden bepaald hoe de Nederlandse onderzoeksagenda nog beter kan
aansluiten op de Europese agenda, met zowel gezonde synergie als met ruimte voor onze
nationale speerpunten.

Afweging:

• Wat is de optimale verhouding tussen regionale, nationale en Europese onderzoeksagenda’s,
mede in het licht van open strategische autonomie?

Talentontwikkeling

Het onderzoek in Nederland is van hoge kwaliteit en behoort al jaren tot de wereldtop.
Nederlandse wetenschappers werken over de hele wereld in toonaangevende en leidende
posities. Dat is een kostbaar bezit en niet vanzelfsprekend. In meerdere onafhankelijke
rapporten worden kortlopende projectfinanciering, tijdelijke contracten, lage honoreringspercentages
van excellente onderzoeksvoorstellen bij NWO, sociale onveiligheid en de disbalans
in onderwijs- en onderzoekstaken van wetenschappers benoemd als uitdagingen die effect
kunnen hebben op de Nederlandse positie in de wetenschap.29,30,31
,
32
,
33 Dit kabinet heeft op deze punten belangrijke stappen gezet met de investeringen in
hoger onderwijs en wetenschap.34 Een ander aandachtspunt zijn de investeringen in bèta- en techniekonderzoek.35 Het kabinet heeft de investeringen in bèta en techniek substantieel verhoogd met
de sectorplannen, het Fonds voor Onderzoek en Wetenschap en het Nationaal Groeifonds.36
,
37
,
38

De Nederlandse concurrentiepositie in onderzoek en wetenschap heeft grote invloed
op de concurrentiekracht van onze economie en op het tijdig en effectief kunnen aanpakken
van maatschappelijke uitdagingen. Samenhang en continuïteit zijn hierbij belangrijk,
bijvoorbeeld voor grootschalige infrastructuren, structurele samenwerkingen binnen
Nederland en Europa en voor stabiele loopbanen van onderzoekers.39
,
40 Daarom heeft het kabinet de afgelopen jaren stappen gezet richting de Europese Lissabon-doelstelling:
een groei in publieke en private investeringen voor onderzoek en innovatie naar 3%
van het bruto binnenlands product.41
,
42 Het Fonds voor Onderzoek en Wetenschap en het Nationaal Groeifonds zijn ook een stap
naar deze 3%, maar zijn tijdelijk van aard.

Afweging:

Wat is een juiste balans tussen korte- en lange termijnfinanciering van onderzoek
en wetenschap wanneer we onze internationale positie in onderzoek en wetenschap willen
behouden?

De maatschappelijke impact van onderzoek

Het realiseren van maatschappelijke impact is een belangrijke taak van kennisinstellingen
en hun medewerkers. Maatschappelijke impact van onderzoek is een breed begrip. De
KNAW definieert maatschappelijke impact als «de bijdrage op de korte en lange termijn
van wetenschappelijk onderzoek aan veranderingen in of ontwikkeling van maatschappelijke
sectoren en aan maatschappelijke uitdagingen».43 Denk aan maatschappelijke uitdagingen op het gebied van klimaat, energie, biodiversiteit,
armoede en inclusie.

De Toekomstverkenning benoemt dat het onduidelijk is welke trends doorzetten en hoe
dit de maatschappelijke uitdagingen beïnvloedt. Fundamenteel onderzoek zorgt voor
een stevige basis om voorbereid te zijn op alle mogelijke uitdagingen. Tegelijkertijd
zien we voor een aantal uitdagingen al welke kennis we waarschijnlijk nodig hebben,
bijvoorbeeld de kennis over technologie en gedragsverandering voor de energietransitie.
Een deel van de maatschappelijke uitdagingen biedt ook kansen voor het vergroten van
het verdienvermogen en wordt aangepakt met het missiegedreven innovatiebeleid van
de rijksoverheid.

De Toekomstverkenning benadrukt ook dat het aanpakken van maatschappelijke uitdagingen
vraagt om alle typen onderzoek: fundamenteel onderzoek, praktijkgericht onderzoek
en toegepast onderzoek. Dit vergt samenwerking binnen een organisatie en samenwerking
binnen de waaier tussen mbo-instellingen, hogescholen en universiteiten en met bijvoorbeeld
organisaties voor toegepast onderzoek en maatschappelijke partijen. Zulke samenwerking
vindt regionaal plaats, maar ook in programma’s zoals de Nationale Wetenschapsagenda.
Het gaat hierbij niet alleen om complementariteit tussen typen onderzoek, maar ook
om het benutten van de verschillende relaties die mbo-instellingen, hogescholen, universiteiten,
organisaties voor toegepast onderzoek (zoals TNO) en Rijkskennisinstellingen (zoals
RIVM) hebben met het mkb, grote bedrijven en bijvoorbeeld de zorgsector. Door relevante
partijen te betrekken bij het onderzoek neemt de kans op impact toe.

Afweging:

• Moet, om maatschappelijke uitdagingen effectiever aan te kunnen pakken, de combinatie
tussen fundamenteel, praktijkgericht en toegepast onderzoek vooral worden versterkt
binnen organisaties of vooral in de samenwerking tussen organisaties?

Sturingsfilosofie en bekostigingssystematiek

Inhoudelijke keuzes op hierboven geschetste thema’s kunnen gevolgen hebben voor de
wijze van sturing en de wijze van bekostigen. Sturing en bekostiging dienen immers
de doelen van het stelsel te ondersteunen. In «Vandaag is het 2040» wordt aangegeven
dat vanuit de overheid sturen-op-afstand, binnen kaders aangegeven door de overheid,
nog steeds het adagium is. Onderwijsinstellingen kennen een grote mate van autonomie.
Zij beslissen grotendeels zelf hoe zij de basisbekostiging (de lumpsum) besteden en
hoe zij de interne organisatie inrichten. Mbo-instellingen, hogescholen en universiteiten
zijn zelf verantwoordelijk voor de inhoud van hun onderwijs en onderzoek.

Voor zowel het mbo als voor het hbo en wo geldt dat de huidige balans tussen overheidssturing
en zelfsturing door het onderwijsveld omstreden is. Uit «Vandaag is het 2040» blijkt
dan ook dat «op afstand staan» en «publiek belang» op gespannen voet met elkaar kunnen
staan, bijvoorbeeld bij onderwerpen als aansluiting op de arbeidsmarkt of (kennis)veiligheid.
Toekomstige keuzes in het stelsel vragen dan ook om het doordenken van dit spanningsveld
en om het verduidelijken van de rolverdeling tussen overheid en instellingen, maar
ook tussen de landelijke overheid en de regio.

Met name in het hoger onderwijs is de bekostigingssystematiek onderwerp van discussie.
Is de huidige systematiek niet te veel gericht op studentenaantallen? En wat zijn
eventuele alternatieven? In «Vandaag is het 2040» worden – gekoppeld aan de verschillende
stelselperspectieven – alternatieven voor de huidige manier waarop instellingen worden
bekostigd besproken. Het wijzigen van het bekostigingssysteem heeft uiteraard grote
impact op het functioneren van het stelsel en wetenschap als geheel. Keuzes hierin
dienen daarom zorgvuldig te worden afgewogen.

Verdere uitwerkingen

Uw Kamer heeft verschillende moties ingediend over de Toekomstverkenning, en daaraan
gerelateerd heb ik verschillende toezeggingen gedaan. In het najaar voorzie ik uw
Kamer van een overzicht van al deze moties en toezeggingen, en hoe deze zullen worden
ingevuld. Een aantal onderwerpen, waaraan een motie ten grondslag ligt, werk ik uit
in separate brieven. Hierbij denk ik in ieder geval aan bekostiging44, selectie in het ho45 en gelijkwaardigheid van het vervolgonderwijs («de waaier»)46. Zoals eerder aangegeven wordt bij de uitwerkingen op deze thema’s waar relevant
uiteraard ook de relatie gelegd met andere vraagstukken die in deze brief zijn benoemd.
Over Leven Lang Ontwikkelen ontvangt u in het najaar een brief van mijn collega’s
MSZW en MPVO, in afstemming met MEZK en mijzelf. In het najaar verschijnt er ook het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) mbo.

Ik hecht eraan te benoemen dat het kabinet ook blijft werken aan de beheersing van
de instroom van internationale studenten. In de Kamerbrief «beheersing internationale
studentenstromen in het hoger onderwijs» d.d. 21 april jl. (Kamerstuk 22 452, nr. 85) heb ik een reeks instrumenten voorgesteld om de komst van internationale studenten
beter te kunnen beheersen. Het gaat om een combinatie van maatregelen in nieuwe wet-
en regelgeving en bestuurlijke afspraken met de instellingen. De maatregelen bestaan
uit extra mogelijkheden voor instellingen om een numerus fixus gerichter in te zetten,
behoud en beheersing Nederlandse taal bevorderen; en regievoering voor het bewaken
van een brede maatschappelijke balans. Het wetsvoorstel Internationalisering in Balans
(WIB) is momenteel in internetconsultatie tot en met 15 september.

Tot slot

De Toekomstverkenning biedt vele aanknopingspunten om te discussiëren over de richting
die ons stelsel op moet. Daarin zijn belangrijke en soms fundamentele keuzes te maken,
zoals blijkt uit enkele van de afwegingen die ik in deze brief heb geschetst. Zo wordt
zichtbaar dat vele keuzes een waardeoordeel met zich meebrengen: welk perspectief
is in welke situatie dominant? Wat vinden we samen nu belangrijk richting de toekomst?
Hierbij liggen ook enkele fundamentele dilemma’s onder, die ik ook in het vervolg
met elkaar in verband zal blijven brengen. Niet elk element van ons stelsel kan onafhankelijk
worden geoptimaliseerd: de elementen hangen met elkaar samen en hebben invloed op
elkaar.

Ik vind het vooral van belang dat de uiteindelijke stelselveranderingen de student,
de docent, de onderzoeker en de werknemer helpen hun talenten optimaal te ontwikkelen.
De keuzes die daarvoor worden gemaakt, gaan iedereen aan. Ik roep daarom studenten,
docenten, bestuurders, werkgevers, onderzoekers en overige geïnteresseerden op te
reflecteren op het rapport en de kernpunten uit deze brief, en daar met elkaar het
gesprek over aan te gaan.

Met vriendelijke groet,

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf