Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling sociale economie

Nr. 3766
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling alomvattende aanpak mentale gezondheid (Kamerstuk 22 112, nr. 3762)

Fiche: Herziene richtlijn en verordening betaaldiensten (PSD3 en PSR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3763)

Fiche: Verordening raamwerk delen financiële klantdata (Kamerstuk 22 112, nr. 3764)

Fiche: Verordening contant geld als wettig betaalmiddel (Kamerstuk 22 112, nr. 3765)

Fiche: Raadsaanbeveling sociale economie

De Minister van Buitenlandse Zaken,
E.N.A.J. Schreinemacher

Fiche: Raadsaanbeveling sociale economie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Raadsaanbeveling over de ontwikkeling van randvoorwaarden voor de
sociale economie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juni 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 316

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023DC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

SWD(2023) 211

SWD(2023) 212

f) Behandelingstraject Raad

Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, gekwalificeerde
meerderheid.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) presenteert een voorstel voor een Raadsaanbeveling
voor het ontwikkelen van randvoorwaarden voor de sociale economie (hierna: de Raadsaanbeveling),
eerder aangekondigd in de Mededeling Actieplan voor de Sociale Economie1. Dit Actieplan bouwde voort op de Mededeling Initiatief voor sociaal ondernemerschap2 en de Mededeling De toekomstige leiders van Europa: het starters- en opschalingsinitiatief3.

De Commissie hanteert de volgende definitie van de sociale economie: particuliere
entiteiten, onafhankelijk van overheidsinstanties, die goederen en diensten leveren
aan hun leden of aan de samenleving, waaronder coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen,
verenigingen (waaronder liefdadigheidsinstellingen), stichtingen en maatschappelijke
ondernemingen4 die werken in overeenstemming met een aantal hoofdbeginselen en kenmerken.5 De Commissie heeft becijferd dat er 2,8 miljoen sociale entiteiten in Europa actief
zijn. Maatschappelijke ondernemingen worden door de Commissie gedefinieerd als entiteiten
die op ondernemende wijze goederen en diensten voor de markt leveren en in overeenstemming
met de beginselen en kenmerken van de sociale economie, met sociale en/of milieudoelstellingen
als reden voor de commerciële activiteit(en) in plaats van winst.

De voorgestelde Raadsaanbeveling beoogt drie doelen te behalen. Ten eerste heeft het
voorstel als doel de toegang tot de arbeidsmarkt en sociale integratie te bevorderen,
door de lidstaten te begeleiden bij het bevorderen van stimulerend beleid en regelgevingskaders
voor de sociale economie en/of maatregelen die de ontwikkeling ervan vergemakkelijken.
Ten tweede is deze aanbeveling bedoeld ter ondersteuning van de implementatie van
het Actieplan van de Europese pijler van sociale rechten en om de drie hoofddoelstellingen
van de EU uit het actieplan in 2030 te realiseren.6 Ten derde beoogt de Raadsaanbeveling met het bevorderen van de sociale economie ook
sociale innovatie en duurzame economische en industriële ontwikkeling te stimuleren
in de lidstaten. Het voorstel heeft een breed bereik en bevat aanbevelingen over onder
andere werkgelegenheidsbeleid, vaardigheden, sociale innovatie, toegang tot financiering,
overheidsopdrachten, staatssteun, belastingen, metingen van sociale impact en zichtbaarheid
en (h)erkenning.

De lidstaten wordt aanbevolen om de specifieke toegevoegde waarde van de sociale economie
te erkennen en te ondersteunen door de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken
en hoogwaardige banen voor iedereen te bevorderen, en tegelijkertijd eerlijke arbeidsvoorwaarden
te realiseren.7 Ook beveelt het voorstel lidstaten aan beleids- en regelgevingskaders te ontwikkelen
die de sociale economie mogelijk maken en ondersteunen. Daartoe worden ze aangemoedigd
om alomvattende strategieën te ontwerpen en uit te rollen waarin de kernbeginselen,
kenmerken en reikwijdte van de sociale economie worden erkend, rekening houdend met
verschillende rechtsvormen en statussen en verschillende nationale, regionale en lokale
wetten en gebruiken. Het voorstel beveelt lidstaten daarnaast aan een gunstig klimaat
te creëren voor sociale financiering op nationaal, regionaal en lokaal niveau en doet
hiervoor suggesties, bijvoorbeeld gebruikmaking van bestaande Europese fondsen zoals
het ESF+.

Tot slot bevat het voorstel aanbevelingen over het meten van sociale impact, het vergroten
van het bewustzijn over de sociale economie en verdere monitoring en evaluatie van
de Raadsaanbeveling. Het voorstel beveelt lidstaten onder andere aan om binnen anderhalf
jaar na aanname van de Raadsaanbeveling strategieën voor de sociale economie op te
stellen of te actualiseren. De lidstaten wordt aanbevolen aan de Commissie verslag
uit te brengen over hun vorderingen op het gebied van uitvoering van de aanbeveling
uiterlijk vier jaar na de goedkeuring ervan en vijf jaar daarna nogmaals.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Ten aanzien van de bevordering van toegang tot de arbeidsmarkt en sociale inclusie
richt het kabinetsbeleid zich op alle werkgevers. Werkgevers en ondernemingen die
het oplossen van een maatschappelijk probleem als kernactiviteit hebben, dragen hier
specifiek aan bij, maar het kabinet verwacht van iedereen een bijdrage. De Participatiewet
(2015) beoogt bijvoorbeeld dat meer mensen, met en zonder arbeidsbeperking, werk vinden
bij een reguliere werkgever. Daarnaast spelen sociaal ontwikkelbedrijven een belangrijke
rol bij het realiseren van een inclusieve arbeidsmarkt, bijvoorbeeld voor werk voor
mensen met een indicatie beschut werk en voor mensen die vallen onder de banenafspraak.

Om meer mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen bij reguliere werkgevers
is de banenafspraak belangrijk, die in totaal 125.000 extra banen moet realiseren
voor mensen met een arbeidsbeperking. Het kabinet heeft maatregelen aangekondigd om
de banenafspraak en de bijbehorende ondersteuning te verbeteren.8

Ten aanzien van het verbeteren van de toegang tot en inclusie op de arbeidsmarkt voor
achtergestelde groepen werkt het kabinet via verschillende maatregelen aan meer (gender)gelijkheid
op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door de arbeidsparticipatie van vrouwen te vergroten
en de loonkloof te verkleinen9. Daarnaast verkent het kabinet de mogelijkheden om het beleidsproces van de rijksoverheid
meer in lijn te brengen met de principes van gendermainstreaming. Met het programma
Voor een Inclusieve Arbeidsmarkt (VIA) wordt gestreefd naar een diverse en inclusieve
arbeidsmarkt. Het programma werkt aan het verkleinen van achterstanden op de arbeidsmarkt
voor mensen met een migratieachtergrond. De Seniorenkansenvisie (SKV) is gericht op
het veranderen van hoe we op de arbeidsmarkt omgaan met senioren en hun mogelijkheden.10

Nederland kent een gunstig klimaat voor sociale financiering op nationaal, regionaal
en lokaal niveau. Zo vindt de financiering van de uitvoering van de Participatiewet
plaats via het bijstandsbudget en de algemene uitkering in het gemeentefonds. Bij
de inzet van programma’s van Europese fondsen, zoals het Europees Sociaal Fonds Plus
(ESF+) 2021–2027, het Just Transition Fund (JTF), de Europese Territoriale Samenwerking
(Interreg-programma’s) en de landsdelige EFRO-fondsen (Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling) wordt reeds door Nederland gebruik gemaakt van de financieringsmogelijkheden
voor bevordering van de sociale economie.

Op fiscaal terrein bestaan meerdere regelingen om maatschappelijke ondernemingen te
ondersteunen. Er zijn specifieke regelingen voor Algemeen Nut Beogende Instellingen
(ANBI) en Sociaal Belang Behartigende Instellingen (SBBI). Naast deze specifieke regelingen
kent de vennootschapsbelasting een algemene vrijstelling voor stichtingen en verenigingen
als de winst niet meer bedraagt dan € 15.000 (of maximaal € 75.000 aan winst van het
jaar en de daaraan voorafgaande vier jaren tezamen, waarbij de winst van een verliesjaar
op nihil wordt gesteld). De vennootschapsbelasting kent (onder voorwaarden) ook nog
enkele subjectieve vrijstellingen met een sociale achtergrond of die hun grondslag
vinden in het algemeen maatschappelijk belang.

Ten slotte is in Nederland ook voorzien in de monitoring van prestaties van de sociale
economie. Jaarlijks stuurt het kabinet bijvoorbeeld een monitoringbrief aan de Tweede
Kamer over de belangrijkste cijfermatige ontwikkelingen rond de uitvoering van Participatiewet.11 Daarnaast verschijnt jaarlijks de Social Enterprise monitor, een onderzoek naar sociale
ondernemingen in Nederland. Dit onderzoek geeft inzicht in de ontwikkelingen binnen
de sector in ons land en fungeert als basis voor verdere ontwikkeling van het ecosysteem.12

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet herkent zich in het door de Commissie geschetste beeld dat een investering
in de (verdere) ontwikkeling van de sociale economie kan bijdragen aan een inclusieve
samenleving en de brede welvaart. De aanbevelingen voor de sociale economie sluiten
goed aan bij een verdere bevordering van de toegang tot de arbeidsmarkt, sociale inclusie
en de versterking van de bestaanszekerheid van mensen via werk. Het kabinet steunt
de aanbevelingen uit het voorstel om maatschappelijke ondernemingen/werkgevers verder
te stimuleren en te ondersteunen om mensen baankansen te bieden. Deze aanbevelingen
sluiten ook aan bij de doelen van de Participatiewet en de banenafspraak. Het kabinet
verwelkomt de aanbevelingen op het gebied van gendergelijkheid en gendermainstreaming.
Deze zijn in lijn met de inzet van het kabinet om gendergelijkheid op de arbeidsmarkt
te verbeteren.

Volgens de definitie van de Commissie wordt de «sociale economie» gevormd door het
geheel van onafhankelijk van de overheid opererende maatschappelijke organisaties
en maatschappelijke ondernemingen die een sleutelrol vervullen bij de bevordering
van de toegang tot de arbeidsmarkt en sociale integratie. Voor de Nederlandse situatie
gaat het dan voor wat betreft de sociale doeleinden onder andere om het ecosysteem
van organisaties betrokken bij de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening, de
Participatiewet en de banenafspraak. Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten
op verdere verduidelijking van het begrip sociale economie, omdat in het Nederlandse
ecosysteem behalve maatschappelijke organisaties en maatschappelijke ondernemingen
vooral ook het reguliere bedrijfsleven en (door de overheid aangestuurde) sociale
ontwikkelbedrijven een belangrijke rol spelen. Het kabinet zal daarom verzoeken om
ruimte te laten voor nationale invulling en aansluiting bij nationale praktijken.

Op onderdelen is het voorstel naar de mening van het kabinet zeer specifiek in de
voorgestelde aanbevelingen. Bijvoorbeeld als het gaat om het oprichten van werknemerscoöperaties,
het inzetten van adviesorganen of het oprichten van nationale competentiecentra voor
opleiding in de sociale economie. Hoewel het kabinet het doel achter deze voorstellen
begrijpt en het voorstel juridisch niet-bindend van aard is, dienen lidstaten voldoende
beleidsvrijheid te hebben bij het implementeren van kansrijke instrumenten die passen
bij de nationale of lokale context. Voor Nederland specifiek kan dit bijvoorbeeld
schuren met de decentrale context waarbinnen de Participatiewet wordt uitgevoerd.
Het past daarbij niet om vanuit het Rijk zeer specifiek te sturen op hoe wetgeving
en beleid wordt uitgevoerd. Het kabinet zet er daarom op in dat de bewoording uit
de aanbevelingen minder dwingend dan wel specifiek worden geformuleerd opdat er voldoende
ruimte wordt gelaten voor eigen invulling van de aanbevelingen.

Het kabinet steunt de aanbeveling om een faciliterend beleids- en wetgevend raamwerk
voor de sociale economie te ontwikkelen. Nederland kent al een sterk ontwikkeld raamwerk.
Voor zover verdere ontwikkeling ter bevordering van de sociale economie gewenst en
nodig is, wil Nederland in plaats van iets nieuws op te tuigen, kunnen voortbouwen
op al bestaande structuren en wetgevende kaders, zoals bijvoorbeeld bij het in voorbereiding
zijnde wetsvoorstel inzake de Maatschappelijke BV. Het kabinet zal daarom in de onderhandelingen
inzetten op minder dwingend dan wel specifiek geformuleerd beleid, opdat er voldoende
ruimte is voor eigen invulling van de aanbevelingen. Dit geldt voor het kabinet in
het bijzonder op fiscaal terrein.

Het kabinet signaleert een aandachtspunt bij de aanbeveling waarin lidstaten gevraagd
wordt hun strategieën voor de sociale economie binnen 18 maanden na de goedkeuring
van de Raadsaanbeveling vast te stellen of bij te werken en een succesvolle tenuitvoerlegging
hiervan te waarborgen door administratieve en institutionele structuren op alle bestuursniveaus
te herzien en te verbeteren. Hier lijkt meer tijd voor nodig, onder andere vanwege
de huidige demissionaire status van het kabinet. Voorts is het kabinet terughoudend
om de uitvoering van de Raadsaanbeveling op nationaal niveau te monitoren en te evalueren
en uiterlijk vier jaar na de goedkeuring ervan en opnieuw vijf jaar daarna aan de
Commissie verslag uit te brengen over de vorderingen bij de uitvoering hiervan. Het
is voor het kabinet onduidelijk wat de meerwaarde is van het monitoren in verhouding
tot de administratieve inspanningen. Het kabinet zal bij de onderhandelingen over
de Raadsaanbeveling nadrukkelijk aandacht vragen voor minder dwingend dan wel specifiek
geformuleerde aanbevelingen en zo efficiënt mogelijke monitoring van de aanbeveling,
waarbij waar mogelijk aansluiting wordt gezocht bij reeds bestaande rapportageverplichtingen.

Het kabinet erkent het belang om onderzoek te stimuleren en statistieken en kwantitatieve
en kwalitatieve gegevens te verzamelen over de sociale economie, maar staat terughoudend
tegenover de specifieke aanbevelingen betreffende de uitbreiding van de bestaande
nationale boekhoudsystemen en gegevensverzamelingen, omdat de vermeende tekortkomingen
in de statistiek- en gegevensvoorziening door de Commissie onvoldoende is aangetoond.
Deze uitbreidingen kunnen leiden tot nieuwe informatieverplichtingen en extra administratieve
lasten en kosten.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het kabinet verwacht dat de voorgestelde Raadsaanbeveling in zijn algemeenheid op
brede steun van de lidstaten kan rekenen. In vrijwel alle lidstaten wordt er in meer
of mindere mate beleid gevoerd gericht op sociale economie. Een deel van de lidstaten
zal pleiten voor voldoende ruimte voor nationaal beleid en in dit kader verwelkomen
dat het een Raadsaanbeveling en geen juridisch bindende wetgeving betreft. Andere
lidstaten zullen naar verwachting aandringen op meer ambitie, harmonisatie en/of concrete
plannen. Een eerste behandeling op hoofdlijnen liet zien dat lidstaten vooral zorgen
hebben over het detailniveau van de aanbeveling, de oproep tot (nieuwe) nationale
strategieën en de voorgestelde bepalingen voor implementatie en monitoring.

Het Europees Parlement heeft geen rol bij de totstandkoming van de Raadsaanbeveling,
maar sprak zich eerder middels een resolutie positief uit over Europese initiatieven
aangaande de sociale economie.13

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
voor deze Raadsaanbeveling is gebaseerd op de artikelen 292 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU), in samenhang met artikel 149 VWEU en artikel
153, lid 1 sub h en sub j VWEU. Artikel 292 VWEU bepaalt dat de Raad aanbevelingen
kan vaststellen op basis van een voorstel van de Commissie op de gebieden waarvoor
de EU bevoegd is. Artikel 149 VWEU bepaalt dat het Europees Parlement en de Raad stimuleringsmaatregelen
kunnen aannemen om de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en hun optreden
op het gebied van werkgelegenheid te ondersteunen door middel van initiatieven die
gericht zijn op het ontwikkelen van de uitwisseling van informatie en beste praktijken,
het verstrekken van vergelijkende analyses en advies, alsmede het bevorderen van innovatieve
benaderingen en het evalueren van ervaringen. Op grond van artikel 153, lid 1 sub
h en sub j, VWEU kan de Unie, ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel
151 VWEU, het optreden van de lidstaten ondersteunen en aanvullen op het gebied van
de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten (onverminderd
artikel 166 VWEU) en de bestrijding van sociale uitsluiting. Het kabinet kan zich
vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. Op het terrein van sociaal beleid is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, voor de in het VWEU genoemde
aspecten (artikel 4, lid 2, sub b VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel de lidstaten aan te sporen tot het nemen van maatregelen
om de sociale economie te bevorderen. In haar overwegingen maakt de Commissie voldoende
duidelijk dat bestaande mogelijkheden om de sociale economie in de EU te stimuleren
niet altijd worden benut. De (verdere) ontwikkeling van de sociale economie in de
EU draagt bij aan de (grensoverschrijdende) werkgelegenheidsontwikkeling, een beter
klimaat, een inclusieve arbeidsmarkt en regionale ontwikkelingen. Het draagt bovendien
bij aan de ontwikkeling en/of behoud van een gelijk speelveld voor allerlei soorten
ondernemingen, ook op de interne markt. Het kabinet ziet daarom de meerwaarde dat
de EU er bij lidstaten op aandringt hun inspanningen ter bevordering van de sociale
economie te verbeteren. Optreden op EU-niveau ter bevordering van de sociale economie
is daarom gerechtvaardigd

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit
van de Raadsaanbeveling. De aanbeveling heeft tot doel de lidstaten aan te sporen
tot het nemen van maatregelen om de sociale economie te bevorderen. De aanbevelingen
die de Commissie voorstelt kunnen bijdragen aan betere toegang tot de arbeidsmarkt
en sociale integratie, kunnen ondersteunend werken bij de realisatie van de drie hoofddoelstellingen
van de EU uit het actieplan van de Europese pijler, en kunnen sociale innovatie en
duurzame economische en industriële ontwikkeling stimuleren in de lidstaten. De Raadsaanbeveling
bestrijkt een breed spectrum van onderwerpen die allemaal op een bepaalde manier kunnen
bijdragen aan het stimuleren van de sociale economie en ondersteunen van entiteiten
die actief zijn in de sociale economie. Het optreden gaat in beginsel niet verder
dan noodzakelijk om de doelstellingen te verwezenlijken, omdat mede door het middel
van een Raadsaanbeveling (in plaats van wet- of regelgeving) rekening wordt gehouden
met de grote verscheidenheid aan tradities, reikwijdtes en gebruikte termen in de
sociale economie in de lidstaten.

Het kabinet signaleert aandachtspunten bij de aanbevelingen die zien op het formuleren
van specifieke strategieën voor de sociale economie en de monitoring en evaluatie.
In plaats van nieuwe geïntegreerde strategieën op te tuigen acht het kabinet het zinvoller
om voort te bouwen op bestaande (nationale) structuren en wetgevende kaders die dienend
zijn aan de sociale economie. Qua monitoring- en evaluatieverplichtingen sluit het
kabinet bij voorkeur aan bij al bestaande rapportages en overlegstructuren. Ook het
detailniveau van de aanbevelingen op dit vlak is voor het kabinet een aandachtspunt.

d) Financiële gevolgen

De Raadsaanbeveling kent volgens de Commissie geen gevolgen voor de Europese begroting.
Het voorstel beveelt lidstaten slechts aan om gebruik te maken van de beschikbare
budgetten van de fondsen voor het Cohesiebeleid, het InvestEU-programma en de Herstel-
en Veerkrachtfaciliteit.

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

De Raadsaanbeveling heeft geen directe financiële consequenties voor de nationale
begroting. Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Raadsaanbeveling is erop gericht om de entiteiten die actief zijn in de sociale
economie te ondersteunen en specifiek beleid op te stellen gericht op de «sector»
sociale economie. In beginsel zou dit een verlichtend effect op regeldruk en administratieve
lasten kunnen hebben, afhankelijk van de opvolging die aan de aanbevelingen wordt
gegeven. De aanbevelingen die zien op implementatie, monitoring en evaluatie zijn
op de nationale overheden gericht. In plaats van nieuwe geïntegreerde strategieën
op te tuigen acht het kabinet het zinvoller om voort te bouwen op bestaande (nationale)
structuren en wetgevende kaders die dienend zijn aan de sociale economie. Qua monitoring-
en evaluatieverplichtingen sluit het kabinet bij voorkeur aan bij al bestaande rapportages
en overlegstructuren. Ook het detailniveau van de aanbevelingen op dit vlak is voor
het kabinet een aandachtspunt.

Er zijn geen gevolgen voorzien voor het gelijk speelveld voor zover de producten en
diensten van maatschappelijke ondernemingen en ondernemende maatschappelijke organisaties
hun afzet vinden binnen de interne Europese markt. De Raadsaanbeveling biedt extra
kansen voor ondernemingen en organisaties die erin slagen om met innovaties tot een
meer inclusieve en duurzame bedrijfsvoering te komen.

Er zijn geen geopolitieke aspecten voorzien.