Brief regering : Nationaal MilieuProgramma: voortgang

Nr. 264 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

«Niemand kan voorspellen hoe de wereld eruitziet als de kinderen van nu zelf kinderen
hebben. Maar het zal anders zijn, want onze huidige manier van leven stuit op economische,
sociale en ecologische grenzen. Dat vergt een andere economie en arbeidsmarkt. Een
andere omgang met ruimte en natuur. Andere manieren van wonen, werken, ondernemen
en reizen. En andere vormen van samenleven.» Dat zijn niet mijn woorden, maar de woorden van onze Koning in de troonrede1.

In mijn brief van 1 juli 2022 aan uw Kamer2 schetste ik een eerste beeld van mijn plan een Nationaal MilieuProgramma (hierna:
NMP) te maken. We zijn inmiddels een jaar verder. In dat jaar heb ik met veel partijen
in de samenleving gesproken over de wensen en verwachtingen die zij voor een NMP hebben.
Ook op andere manieren heb ik signalen uit de samenleving opgevangen. Variërend van
de berichten over scholen die te dicht bij drukke wegen staan tot het rapport3 waarin de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: OvV) de overheid oproept meer verantwoordelijkheid
te nemen. «De leefomgevingskwaliteit Nederland blijft structureel onder druk staan» en «We moeten veel samenhangender naar de milieuvraagstukken kijken dan tot nu toe» stelt het Planbureau voor de Leefomgeving in de Monitor Nationale Omgevingsvisie
20224.

Dit versterkt mijn beeld dat er werk aan de winkel is. Een gezonde, schone en veilige
leefomgeving is geen luxe. Het is een noodzaak: niet alleen voor de gezondheid van
ruim 17 miljoen mensen in Nederland. Het is ook het fundament onder een duurzame economie
en een biodiverse natuur die tegen een stootje kan.

Opzet brief

In deze brief ga ik eerst verder in op de resultaten van de gevoerde verdiepende gesprekken.
Vervolgens leest u tot welke inzichten dat heeft geleid en hoe ik deze nieuwe inzichten
wil integreren in een NMP en wat dat betekent voor de focus van het NMP en de planning.

1. Fundamenteel kijken naar milieubeleid

Bijna iedereen wil graag een beter milieu en begrijpt tegelijkertijd het spanningsveld
tussen milieu en economie, tussen kosten en baten en ruimte en schaarste. Dat is in
één zin de samenvatting van de verdiepende gesprekken die ik afgelopen jaar heb gevoerd.
Als ik de verdiepende gesprekken beschouw zie ik drie gemeenschappelijke, fundamentele
waarden terugkomen: gezondheid, rechtvaardigheid en verantwoordelijkheid. In het vervolg
van deze brief plaats ik deze drie waarden in de context van de beginselen van milieubeleid:
voorzorg, preventie, bestrijding van verontreiniging aan de bron en de vervuiler betaalt.

Gezondheid

De eerste fundamentele waarde is gezondheid. Gezondheid van mens, dier, plant en al het andere dat leeft5 in de kern van het milieubeleid. Gezondheid als leidende opgave, voor nu en voor
later. Dit betekent ook dat de milieukwaliteit en het effect op de gezondheid onderdeel
moeten zijn van de aanpak van andere maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving.

Rechtvaardigheid

De tweede fundamentele waarde is rechtvaardigheid. Het wordt «niet eerlijk» gevonden als één partij veel meer moet doen dan een ander.
Of als de één vervuilt en de ander daar voor moet opdraaien. Ook vragen partijen aandacht
voor de sociale gevolgen van milieubeleid: er zijn met name zorgen over eventuele
kostenverhogingen voor mensen met een laag inkomen en het feit dat mensen met een
laag inkomen vaak op locaties wonen waar verschillende milieuproblemen cumuleren.
De roep om rechtvaardigheid is breder dan «iedereen doet wat»: het gaat ook om aandacht
voor de potentiële sociaal-maatschappelijke gevolgen van het milieubeleid en de verdeling
van de lasten.

Verantwoordelijkheid

De derde fundamentele waarde gaat over verantwoordelijkheid. Milieu is een verantwoordelijkheid van ons allemaal, van de gehele samenleving.
Inwoners, bedrijven en overheden moeten allemaal een steentje bijdragen. Binnen het
milieubeleid zie ik verantwoordelijkheid als volgt: degenen die verantwoordelijk zijn,
moeten zich ook verantwoordelijk voelen en die verantwoordelijkheid nemen. Individuele
inwoners kunnen we niet verantwoordelijk houden voor zaken waar bedrijven of overheden
verantwoordelijk voor zijn.

Die verantwoordelijkheid houdt bijvoorbeeld in dat alle overheden en bedrijven de
milieueffecten van hun beslissing bewust mee horen te wegen bij elke beslissing, niet
alleen in het hier en nu, maar ook later en elders. Milieuwinst in Nederland moet
er namelijk niet voor zorgen dat er meer vervuiling in andere landen is. Ook moeten
de besluiten die we nu nemen niet alleen voor Nederlanders die nu leven goed zijn,
maar ook voor onze kinderen en kleinkinderen. Het is een gedeelde morele plicht van
iedere inwoner, bedrijf en overheid om onze planeet voor toekomstige generaties gezond,
schoon en veilig achter te laten.

Brede welvaart

De fundamentele waarden – gezondheid, rechtvaardigheid en verantwoordelijkheid – gaan
eigenlijk over het eerlijk verdelen van de lusten en de lasten van milieubeleid. Dit
sluit goed aan bij het concept van «brede welvaart», waarin naar de ontwikkeling van
welvaart in de brede zin van het woord wordt gekeken: economisch, ecologisch en sociaal-maatschappelijk.

Dilemma’s

De gesprekken met de samenleving bevestigen ook het beeld uit andere onderzoeken over
ons milieubeleid. Men draagt milieu een warm hart toe, de urgentie te handelen wordt
bevestigd, de samenhang tussen alle milieu onderwerpen wordt gemist en van de overheid
wordt meer sturing verwacht. Ook is duidelijk dat daarbij dilemma’s spelen en keuzen
moeten worden gemaakt.

Zo is de energietransitie belangrijk om klimaatverandering te bestrijden. Ook kan
de energietransitie bijdragen aan een gezonde en veiliger leefomgeving, aangezien
de risico’s die verbonden zijn aan fossiele energie zullen verdwijnen. Daar komen
wel nieuwe risico’s voor in de plaats, en daar zal zorgvuldig mee moeten worden omgegaan.
Het kabinet heeft de ambitie uitgesproken6 dat het nieuwe energiesysteem minstens eenzelfde niveau van veiligheid en gezondheid
zal hebben als het huidige.

Een ander dilemma is het belang van voldoende betaalbare woningen en de milieuvoorwaarden
die we hieraan stellen vanwege gezondheid. Hoe zorgen we dat de regels voor met name
geluid, luchtkwaliteit en externe veiligheid hand in hand gaan met de wens om de woningbouwproductie
te versnellen? En hoe werken we gezamenlijk aan mitigerende en compenserende maatregelen
die voldoende zijn voor een gezonde en veilige leefomgeving?

De vormgeving van onze economie beïnvloedt hoe gezond, schoon en veilig de leefomgeving
is. Tegelijkertijd is een gezonde, schone en veilige leefomgeving een essentiële voorwaarde
voor de economie zelf. Milieubeleid beïnvloedt dus de economie en vice versa. Er zal
een afweging moeten worden gemaakt welke economie we willen hebben en welke effecten
op de kwaliteit van de leefomgeving daarbij acceptabel zijn. De principes van brede
welvaart helpen hierbij.

Een laatste dilemma dat ik hier als voorbeeld noem gaat over de spanning tussen milieuoplossingen
onderling. Werken aan een beter milieu bestaat uit talloze opgaven, voor het klimaat,
voor een schone leefomgeving, voor biodiversiteit, voor circulariteit, voor schone
luchtkwaliteit. Milieu is veelzijdig en het maakt dat niet altijd alle doelen even
goed samen gaan. Denk aan schone windmolens op zee en de gevolgen voor flora en fauna
of het gebruik van piepschuim dat goed is voor isolatie en de reductie van CO2-uitstoot, maar niet goed voor de leefomgeving.

Door het gesprek te voeren over dilemma’s als deze ontstaat beter inzicht in de samenhang
tussen de verschillende opgaven. Dat inzicht helpt bij het maken van keuzen.

2. Steun voor milieubeleid

Op verschillende manieren ben ik in gesprek gegaan om het beeld dat ik voor een NMP
heb, te toetsen en te verrijken. Tijdens een aantal bijeenkomsten7, waarbij medeoverheden, partijen uit het bedrijfsleven en NGO’s over de vorm van
het NMP, de streefbeelden voor de toekomst en de kansen en belemmeringen voor ons
toekomstige milieubeleid met elkaar in gesprek gingen.

Ook de mening van inwoners van Nederland wil ik betrekken. Daarom vond in de periode
van 5 juni tot en met 14 juli 2023 via www.milieuraadpleging.nl een open raadpleging plaats. In deze raadpleging kon iedere inwoner van Nederland
laten weten wat de belangrijke uitgangspunten voor milieubeleid zijn.

Ik heb mij ook laten informeren door kennisinstellingen, bijvoorbeeld door te werken
met een kennisteam bestaande uit vertegenwoordigers vanuit de wetenschap.

Daarnaast ben ik trots op inbreng van de Jongerenmilieuraad. Zij hebben speciaal voor
jongeren een tool ontwikkeld waarmee zij de mening van jongeren over milieuonderwerpen
in kaart brengt. Dat doen zij op een manier die aansluit bij jongeren.

Ik heb niet alleen vooruit willen kijken. Ook heb ik van het verleden willen leren
door de succes- en faalfactoren van eerdere Nationaal Milieubeleidsplannen in kaart
te brengen. Daar is een aantal aanbevelingen uit gekomen, zoals het duidelijk zichtbaar
maken van de meerwaarde en urgentie van milieubeleid voor mens en maatschappij en
zorg voor afdwingbaarheid van convenanten.

Inzichten verdiepende gesprekken

Het belangrijkste inzicht dat ik heb opgedaan is dat partijen de inzet die ik in mijn
brief van 1 juli 20228 beschreef niet voldoende vinden. Er is een roep om een NMP dat breder en ambitieuzer
is: milieu moet in duidelijke samenhang met klimaat en biodiversiteit gepresenteerd
worden, een roep om de beweging van reactief naar proactief beleid in te zetten en
de roep om gezond, schoon en veilig als doel voor al het milieubeleid. Daarnaast vragen
partijen om versterking van de visie, onderbouwd met de feiten en de stap naar handelen.
Ook adviseren partijen internationaal zaken te agenderen zodat het internationale
speelveld benut wordt.

Deze inzichten ondersteunen de fundamentele waarden die ik eerder in deze brief benoemde.
Partijen geven vaak al een invulling en uitwerking van deze waarden. Dat vind ik mooi:
de waarden zelf staan niet ter discussie. De discussie gaat vooral over de toepassing
en uitwerking van deze waarden: daar bestaan wel verschillen van inzichten over. Ik
beschouw de opbrengsten van de verdiepende gesprekken dan ook als een ondersteuning
van mijn plannen een NMP te maken. Ik hoor ook de oproep om de gemeenschappelijke
waarden daarbij als fundament te gebruiken én een stap breder en ambitieuzer te gaan
dan ik in mijn vorige brief aan uw Kamer schreef.

Ik licht een aantal punten uit gesprekken toe:

1. Steun voor ambitieus milieubeleid in een nieuw NMP

Het label «NMP» schept in de samenleving de verwachting een opvolger te zijn van eerdere
Nationaal Milieubeleidsplannen. Ik begrijp de verwachting dat het NMP de meest brede
definitie van «milieu» dekt. Sinds het verschijnen van NMP4 in 2001 is er veel veranderd:
klimaatbeleid heeft een eigen dynamiek gekregen net als biodiversiteit. Desondanks
blijft er behoefte aan een breed milieuverhaal waarin de relaties met klimaat en biodiversiteit
expliciet benoemd worden. Ook is er behoefte aan inzicht in de samenhang tussen de
vele (rijks-)programma’s en duidelijkheid over de afbakening.

Ik zal in een NMP die samenhang benutten waar het kan en benoemen waar de samenhang
voor dilemma’s zorgt. De uitdaging is het zoeken naar balans tussen focus en samenhang.
Focus is naar mijn mening nodig om daadwerkelijk resultaten te kunnen boeken.

2. Van een reactief naar een proactief milieubeleid

Milieubeleid waar de Rijksoverheid actief regie pakt. Een milieubeleid waar partijen
niet voor verrassingen komen te staan, dat samenhangend en integraal en sterker is
dan de afzonderlijke delen. Er is niet alleen de wens om snel tot actie over te gaan
als er een probleem geconstateerd wordt, maar ook om een actieve inzet op het voorkomen
van nieuwe milieuproblemen te hebben. De OvV bevestigt deze wens in het rapport Industrie
en Omwonenden9. Bij proactief milieubeleid hoort een resultaatgerichte aanpak. Milieubeleid dat
een beweging in gang zet, met oog voor de mogelijkheden en moeilijkheden van de maatschappelijke
opgaven

3. Milieu als economische kans

In lijn met de ambities van de EU Green Deal biedt het koploperschap in duurzame oplossingen
talloze kansen voor het bedrijfsleven. In ons land is niet alleen veel wetenschappelijke
kennis voor handen, ook is er een technisch voorlopend en innovatief bedrijfsleven.
Daardoor kan Nederland een belangrijke schakel zijn om milieuoplossingen binnen het
bereik van een ieder te brengen.

4. Een aantal hardnekkige milieuopgaven vraagt op korte termijn om een aanpak en handelen
van de rijksoverheid

Bodemkwaliteit, luchtkwaliteit en geluidhinder zijn hier voorbeelden van. Ook zijn
er nieuwe milieuopgaven waar het huidige beleid nog geen antwoord op heeft. Een NMP
moet met deze hardnekkige en nieuwe vraagstukken aan de slag door nu te kiezen en
te handelen en ook een agenda neer te zetten voor de langere termijn.

5. De uitvoering van het beleid

Het naleven van de huidige wet- en regelgeving is een punt van zorg. Het Interbestuurlijk
Programma VTH (vergunningverlening, toezicht en handhaving) zie ik als een stap in
de goede richting, waarbij naar de hele VTH-keten wordt gekeken, inclusief de mogelijkheden
tot naleving. VTH is niet het enige: er worden meer voorbeelden genoemd waar meer
aandacht voor de uitvoering noodzakelijk is. De uitvoeringskracht van het milieubeleid
moet versterkt worden.

Deze inzichten vragen van het milieubeleid dat het inzicht en overzicht biedt. Milieubeleid
dat cumulatie van effecten inzichtelijk maakt. Om een goede leefomgevingskwaliteit
te kunnen bereiken en houden is meten en weten essentieel. Een milieubeleid dat zowel
een duidelijk fundament is voor rijksbeleid als ook voor acties van anderen: overheid,
bedrijven en inwoners.

3. Aanpak: stippen en stappen

Er is veel werk te verzetten. Niet alles kan tegelijk. Niet alles kan nog in deze
kabinetsperiode. Behoud en verbetering van de leefomgevingskwaliteit is een investering
in de toekomst, die continu aandacht nodig heeft. Met een NMP wil ik een goed fundament
leggen voor het toekomstige milieubeleid met een stevige ambitie voor 2050. Een milieubeleid
waar volgende kabinetten op voort kunnen bouwen. Daarom zal ik de komende periode
de stippen op de horizon zetten, zodat duidelijk is welke milieukwaliteit we voor
de lange termijn willen bereiken. Ik wil ook enkele eerste concrete stappen zetten
om de beweging richting de stippen op de horizon in gang te zetten. Ik zal daartoe
een aantal gemeenschappelijke strategieën uitwerken.

De eerste strategie is het schetsen van een gezamenlijk proces waarin iedereen mee
kan ontwikkelen naar een gezonde, schone en veilige leefomgeving. Nieuw milieubeleid
moet zich in zijn vormgeving namelijk lenen om gemakkelijk vroegtijdig doorwerking
te hebben op andere beleidsterreinen, bij uitvoering en inspectie en bij burgers en
bedrijven. Daarom een gezamenlijk proces waarin zij bij de vormgeving van het milieubeleid
worden betrokken. Een overzicht met concrete stappen in de tijd maakt onderdeel uit
van dit proces. Door concrete besluiten of projecten te noemen die bijdragen aan het
bereiken van de nagestreefde milieukwaliteit worden resultaten zichtbaar en blijft
het milieubeleid onder de aandacht. Daarnaast wordt milieu een belangrijk overkoepelend
thema in de nieuwe Nota Ruimte: milieu als een integraal onderdeel van het omgevingsbeleid.
Tegelijkertijd werk ik aan een overkoepelend verhaal voor lopende en nieuwe milieuprogramma’s,
zoals het Nationaal Programma Circulaire Economie, de aanpak van chemische stoffen
en de aanpak van het VTH-stelsel. Dat verhaal zal ook zorgen voor verbinding tussen
de verschillende Rijksprogramma’s en andere opgaven van het kabinet. Denk aan de energietransitie,
de woningbouw, Water Bodem Sturend en de Mobiliteitsvisie.

Ten tweede wil ik de beleidsinstrumenten onder de loep nemen. Bij het actualiseren
en optimaliseren van de beleidsinstrumenten «normeren, beprijzen en stimuleren» past
ook het verrijken van de beleidsinzet met gedragsinzichten. Gedrag is één van de sleutels
om de beweging naar een betere milieukwaliteit in gang te zetten. De draagkracht en
het absorptievermogen van Nederland en het Nederlandse bedrijfsleven dat hier een
bijzondere rol in heeft, als partner in het gezamenlijke proces.

Ten derde zie ik milieu als een beleidsterrein waar internationale samenwerking noodzakelijk
is. Vervuiling stopt niet bij de grens. Daarom gaan we de internationale samenwerking
verder versterken. Het NMP geeft daarmee kaders voor de inbreng vanuit Nederland bij
de voorbereidingen van de internationale afspraken. Daarnaast wordt ingezet op internationale
afspraken om de milieuvervuiling vanuit het buitenland te verminderen.

Tot slot komt er een kennisagenda. In deze kennis- en onderzoeksagenda staat over
welke onderwerpen meer kennis nodig is om beleid te ontwikkelen. Deze kennisagenda
adresseert ook innovatiebehoeften.

Kort samengevat: het NMP creëert:

– Een streefbeeld van een schone, gezonde en veilige leefomgeving met als uitgangspunt dat vervuilende
emissies tot een minimum worden beperkt.

– Een fundament waar we over kabinetten heen een gezonde, schone en veilige leefomgeving op kunnen
bouwen met oplossingsrichtingen en transitiepaden en een uitvoeringsagenda voor de
korte termijn.

– Een gezamenlijk proces waarin iedereen mee kan ontwikkelen naar een gezonde, schone en veilige leefomgeving
in 2050. Inspirerend en activerend.

– Concrete stappen in de tijd om resultaten te boeken in de praktijk. Met andere woorden: concrete besluiten of
projecten om het streefbeeld te bereiken of concreet bij te dragen aan het gezamenlijke
proces.

4. Tot slot

In mijn brief van 1 juli 2022 gaf ik aan in gesprek te gaan met de samenleving. Dat
heb ik gedaan. Die samenleving vraagt om visie, actie en regie. Tegelijkertijd ziet
de samenleving dilemma’s waar keuzen moeten worden gemaakt. Er bestaan verschillende
meningen over wat een gezonde, schone en veilige leefomgeving mag kosten.

Ik wil ambities neerzetten voor 2050 en bekijken hoe gedrag en milieubeleid samengaan.
De roep om verbreding naar strategische kaders en de uitwerking hiervan heeft consequenties
voor de planning en het proces van het NMP. Ik wil de tijd nemen om iedereen goed
mee te nemen in een NMP en de verbinding die ik voel in het werken naar toekomstig
milieubeleid verder te verdiepen. Dit betekent dat ik een ander product neer zal zetten
en een ander tijdpad hanteer dan ik u eerder heb gemeld. Ik zal uw Kamer rond de jaarwisseling
de eerste resultaten toesturen. Het NMP verwacht ik medio 2024 aan uw Kamer toe te
sturen.

De gesprekken die ik het afgelopen jaar heb gevoerd en de inzichten die ik heb gekregen
geven mij daarbij een gevoel van hoop. Alle partijen zien dat er wat moet gebeuren,
alle partijen zien dat we moeten veranderen en velen willen bijdragen. De discussie
gaat niet over of, maar hoe. Daar zijn veel suggesties voor gedaan en daar ga ik de
komende tijd verder mee aan de slag.

Ik sluit af met een citaat van de directeur van Staatsbosbeheer: «De prijs van een liter frisse lucht? Geen idee, maar probeer het eens een uurtje
zonder.»

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen