Brief regering : IBO-rapport ouderenzorg

Nr. 118
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2023

Hierbij bied ik uw Kamer het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) ouderenzorg
aan, met de titel «Niets doen is geen optie». Namens het kabinet wil ik de werkgroep
en in het bijzonder voorzitter Theo Langejan, danken voor hun inzet.

De aanleiding voor dit rapport is duidelijk: de komende jaren neemt het aantal ouderen
sterker toe dan het aantal mensen dat beschikbaar is om zorg te kunnen leveren aan
ouderen met een zorgvraag. Zo neemt het aantal 65-plussers tot 2040 toe met circa
40% en het aantal 80-plussers verdubbelt bijna. Ook zullen er in de toekomst steeds
meer mensen met één of meerdere chronische aandoeningen zijn. Dit leidt ertoe dat
bij ongewijzigd beleid tussen 2020 en 2040 de vraag naar zorgverleners in de ouderenzorg
met ongeveer 75% toeneemt. Dat is het geval mits we ook de huidige arbeidsintensiteit
van de ouderenzorg behouden. Nu al werkt 1 op 6 mensen in de zorg. Terwijl er bijvoorbeeld
ook publieke middelen en mensen nodig zijn voor goed onderwijs, woningbouw en veiligheid.
Ook zullen er in de toekomst minder potentiële mantelzorgers per 65-plusser zijn.
Het rapport constateert dat dit onder meer kan leiden tot een verstopping van de zorgketen,
langere wachtlijsten en verlies van kwaliteit van leven. Hoe om te gaan met een toenemende
vraag aan zorg terwijl de personele capaciteit niet toeneemt, is een groot, complex
en urgent vraagstuk, ook al lijkt 2040 ver weg. Het is bovendien een proces van lange
adem.

De uitdagingen waar de ouderenzorg, en daarmee de samenleving, voor staat, zijn in
de afgelopen jaren al in uiteenlopende rapporten beschreven. In dit IBO is een aantal
keuzes in beeld gebracht om de beheersbaarheid van de ouderenzorg te vergroten, zowel
op financieel, personeel als maatschappelijk vlak. Het rapport brengt bestaande inzichten
in kaart en vult deze aan met analyses, beleidsopties en aanbevelingen.

Het rapport benadrukt dat een houdbare ouderenzorg de inzet vergt van opeenvolgende
kabinetten. De werkgroep brengt in kaart wat de budgettaire opgave is om in 2029 de
uitgavengroei voor de ouderenzorg te beperken tot de demografische groei en de ontwikkeling
van het BBP. Dit betreffen ombuigingen van € 0,6 mld respectievelijk € 2,7 mld per
2029 (aanvullend op de ombuigingen die zijn vermeld in het coalitieakkoord (bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77), uitgaande van een verwacht uitgavenniveau van ruim € 25 mld).

Om deze ombuiging te kunnen invullen, worden in het rapport drie typen maatregelen
gepresenteerd: maatregelen die de doelmatigheid van de ouderenzorg verbeteren, maatregelen
die de toegang tot collectief gefinancierde zorg beperken en maatregelen die de eigen
betalingen beter inrichten en/of verhogen.

Om het pad richting houdbare ouderenzorg op te kunnen gaan, gelden echter ook randvoorwaarden,
die ook worden benoemd in het rapport. In deze kabinetsperiode worden stappen gezet
om deze randvoorwaarden te verstevigen. Het gaat hierbij onder meer over het versterken
van de organisatie van het sociale netwerk, de ondersteuning en zorg voor ouderen.

Inzet huidig kabinet

Dat niets doen geen optie is, is evident. Dat geldt niet alleen voor de financiële
houdbaarheid, maar ook ten aanzien van de personele en maatschappelijke houdbaarheid
van de ouderenzorg.

Daarom is er in dit coalitieakkoord al een aantal maatregelen genomen die de personele
en financiële houdbaarheid van de ouderenzorg verbeteren. Het gaat om het scheiden
van wonen en zorg; doelmatiger organiseren van behandeling binnen de langdurige zorg;
meerjarig contracteren, valpreventie en het doorontwikkelen van het kwaliteitskader
verpleeg(huis)zorg. Deze en andere maatregelen worden in onderlinge samenhang en in
nauwe samenwerking met het veld uitgewerkt onder de paraplu van het programma Wonen,
Ondersteuning en Zorg voor Ouderen (WOZO) (Kamerstuk 29 389, nr. 111). In dit programma en het Integraal Zorgakkoord (IZA) (Kamerstuk 31 765, nr. 655), inclusief een versterking van de eerste lijn, wordt gewerkt aan de invulling van
randvoorwaarden, die nodig zijn om verdergaande maatregelen, zoals in het IBO-geschetst,
mogelijk te maken en ouderen perspectief te geven. In beide trajecten wordt bijgedragen
aan het versterken van de zorg thuis en het sociaal domein, wat nodig is om de «beweging
naar de voorkant» te faciliteren. Ook is, in het kader van de voorjaarsnotabesluitvorming
2023, besloten tot het herintroduceren van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage
Wmo-breed, dus behalve voor hulp bij het huishouden ook voor alle andere Wmo-voorzieningen
waarop het abonnementstarief nu van toepassing is. Daarbij is het uitgangspunt dat
de Staatssecretaris van VWS bij de uitwerking zoveel mogelijk aansluit bij de vormgeving
van de eigen bijdrage zoals die voorheen was, met oog voor inkomenseffecten en het
beroep dat wordt gedaan op de Wmo1.

We kunnen, moeten én willen anders. De nieuwe norm is dan ook: thuis als het kan,
zelf als het kan, digitaal als het kan. In het WOZO-programma is deze breed gedragen
norm tot stand gekomen. Het WOZO-programma ontwikkelt zich meer en meer tot een platform
voor beleid dat bijdraagt aan de gewenste beweging en de gestelde norm. Het WOZO-programma
is nadrukkelijk een beweging die niet na één kabinetsperiode is afgerond, maar gaat
over een langetermijnperspectief. Het is een veranderkundig proces dat om de inzet
van alle partijen vraagt. In deze kabinetsperiode zetten we robuuste stappen. Een
volgend kabinet staat daarbij voor verdergaande vervolgkeuzes, waarbij het IBO-rapport
benut kan worden.

Aanbevelingen

In het rapport wordt een vijftal aanbevelingen gedaan.

1. Werk – afhankelijk van de gekozen beleidsrichting – de maatregelen uit dit rapport
nader uit en reken ze door in voorbereiding op de volgende verkiezingen.

2. Doe nader onderzoek naar het onder één wet brengen van de ouderenzorg met een risicodragende
uitvoerder.

3. Doe onderzoek naar het financiële, personele en maatschappelijk potentieel van gemeenschapskracht,
inclusief de mogelijkheden om dit potentieel te verzilveren, de randvoorwaarden en
de bijbehorende maatschappelijke effecten.

4. Doe onderzoek naar de wijze waarop effectiviteitsonderzoek kan worden geïntensiveerd
zodat het op termijn betrokken kan worden bij de vormgeving van het verzekerd pakket
binnen de Wlz.

5. Doe onderzoek naar opties voor anders bouwen voor ouderen of het bevorderen van de
doorstroom binnen de huidige woningvoorraad.

Graag ga ik expliciet op deze vijf aanbevelingen in en hoe ik daar opvolging aan geef.

Aanbeveling 1

Zoals het rapport aangeeft is aan een aantal maatregelen in het WOZO-programma al
een ombuiging verbonden. Het gaat dan met name om de doorontwikkeling van het kwaliteitskader,
meerjarig budgetteren, scheiden wonen en zorg en het doelmatiger organiseren van behandeling.
Het WOZO-programma biedt echter meer mogelijkheden om de doelmatigheid te bevorderen.
Hierbij denk ik aan de preventieve effecten van onder meer reablement (herstel gerichte ondersteuning), de versterking van de sociale basis, de vergrote
inzet van technologie en informele zorg en de focus op passende zorg. Het is daarom
van groot belang om de omslag die is ingezet met de introductie van het WOZO-programma
voor langere tijd voort te zetten en te bezien of ook deze aanvullende effecten gekwantificeerd
kunnen worden.

In de toekomst kunnen ook beleidsopties die in het rapport worden genoemd, worden
betrokken om de doelmatigheid te bevorderen (zoals het introduceren van meer maatwerk
in de bekostiging), maatregelen die de eigen betalingen beter inrichten en/of verhogen
en maatregelen die de toegang tot collectief gefinancierde zorg beperken. De beleidsopties
gaan samen met een wijziging in de verantwoordelijkheidsverdeling. De oudere zelf,
zijn of haar omgeving en andere domeinen zullen in deze opties een deel van verantwoordelijkheid
op zich moeten nemen. Daarbij zal ook rekening moeten worden gehouden met de meerkosten
in andere domeinen zoals de woningbouw en de maatschappelijke ondersteuning binnen
het gemeentelijk domein, ten gevolge van de beleidsopties. Ik wil van de verschillende
maatregelen het komende jaar, samen met betrokken veldpartijen, de kennislacunes in
beeld brengen wat nodig is voor de uitwerking van verschillende maatregelen. Daarbij
gaat het nadrukkelijk ook om de randvoorwaarden die een voortgaande verandering mogelijk
moeten maken.

Aanbeveling 2

Het kabinet heeft besloten tot de instelling van de Technische Werkgroep Macrobeheersing
Zorguitgaven (TWMZ)2. Deze ambtelijke werkgroep heeft tot doel om ten behoeve van de volgende kabinetsperiode
verschillende uitvoeringsvarianten te verkennen om de beheersing van de zorguitgaven
op macroniveau te verbeteren. Het nader onderzoek doen naar het onder brengen van
de ouderenzorg in een ander domein(en) met een risicodragende uitvoerder (dus zorgverzekeraars
of (samenwerkende) gemeenten), past binnen de opdracht van de TWMZ.

Aanbeveling 3

Binnen het WOZO-programma wordt nog dit jaar een maatschappelijke dialoog geïnitieerd
over de noodzakelijk te maken keuzes in de ouderenzorg. In lijn met de aanbeveling
uit het IBO-rapport kan als uitvloeisel van deze maatschappelijke dialoog een beter
zicht ontstaan op de potentie van gemeenschapskracht en de wijze waarop deze gemeenschapskracht
kan worden benut.

Dit is ook onderdeel van actielijn 1 van het WOZO-programma «Samen vitaal ouder worden».
Met actielijn 1 wordt bevorderd dat mensen samen vitaal oud kunnen worden, in een
omgeving die aansluit op hun behoeften en wordt «de beweging naar de voorkant» gestimuleerd
(normaliseren in plaats van medicaliseren).

Aanbeveling 4

In het coalitieakkoord is aangegeven, dat ook wordt gekeken naar de inzet van passende
zorg in de langdurige zorg. Onderdeel hiervan is te onderzoeken welke interventies
effectief zijn en welke minder.

Aanbeveling 4 zal vooral tot uiting komen in de opdracht aan ZonMw om specifiek voor
de Wlz een onderzoeksprogramma voor passende zorg in de Wlz te ontwikkelen. Daarbij
gaat het zowel om het onderzoeken van de effectiviteit van interventies (mede in relatie
tot de bekostiging) als om het leren hoe dit onderzoek passend bij de langdurige zorg
kan plaatsvinden. Bij de langdurige zorg is niet herstel de effectmaat maar kwaliteit
van leven. De resultaten van dit onderzoek kunnen leiden tot aanvullende maatregelen
om passende zorg in de Wlz te verankeren.

In de brief over de versterking van de kennisinfrastructuur en passende zorg in de
Wlz, die ik op 31 maart jl. aan uw Kamer heb aangeboden3, is een werkagenda opgenomen om in de Wlz tot passende zorg te komen. Het gaat hierbij
o.a. om:

− Inventariseren van de interventies in de langdurige zorg.

Daarbij wordt per interventie dan aangegeven wat de (wetenschappelijke) onderbouwing
van deze interventies is. Vilans voert deze inventarisatie uit en heeft eind vorig
jaar een eerste rapportage opgeleverd. Daaruit bleek dat er ca 10.000 interventies
in de Wlz bestaan, verdeeld over circa 100 vindplaatsen.

− Partijen in de ouderenzorg, maar ook in de gehandicaptenzorg en de GGZ in de Wlz werken
aan de kennisagenda waarin ook passende zorg wordt opgenomen.

− Ontwikkelen van richtlijnen en andere kwaliteitsinstrumenten. Via Skilz, Verenso en
de NVAVG worden richtlijnen en andere kwaliteitsinstrumenten ontwikkeld.

− Met Zorginstituut Nederland wordt gesproken over de organisatie van passende zorg
in de Wlz.

Aanbeveling 5

Aanbeveling 5 heeft betrekking op het bouwen van woningen voor ouderen met een zorgvraag
en ondersteunt het ingezette beleid. In het programma «Wonen en zorg voor ouderen»,
dat de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en ik op 23 november
20224 aan uw Kamer hebben aangeboden, worden drie activiteiten onderscheiden. De eerste
activiteit gaat over het versnellen van de woningbouw, zodat er van de 900.000 woningen,
die tot en met 2030 moeten worden gebouwd, minstens 290.000 voor ouderen zijn. Het
gaat om 170.000 nultredenwoningen, 80.000 reguliere geclusterde woonvormen en 40.000 verpleegzorgplekken.
Naast het concretiseren van de bouwopgave gaat dit ook over de ontwikkeling van nieuwe
woonconcepten voor ouderen. Activiteit 2 gaat over de doorstroming van ouderen op
de woningmarkt en activiteit 3 over het inrichten van de leefomgeving.

Daarnaast zijn er tot en met 2026 ook transitiemiddelen scheiden wonen zorg beschikbaar
voor het ontwikkelen van nieuwe verpleegzorgconcepten. In de voortgangsbrieven van
het WOZO-programma zal ik u over de (tussen)resultaten hiervan informeren.

Tot slot

Het IBO-rapport wijst op de noodzaak om keuzes te maken met betrekking tot de ouderenzorg.
Met het WOZO-programma en de genoemde aanvullende activiteiten worden stappen gezet
om hieraan invulling te geven, rekening houdend met de randvoorwaarden. De komende
periode zal ik mij blijven inzetten voor het boeken van resultaten op de ingeslagen
weg om de ouderenzorg in zowel financiële, maatschappelijke als personele zin meer
houdbaar te laten worden. Daarbij zal ik, in lijn met de aanbevelingen in het IBO-rapport
aanvullende activiteiten ondernemen, zodat een volgend kabinet een samenhangend besluit
kan nemen over aanvullende beleidskeuzen ten behoeve van een houdbare ouderenzorg
en wat daarvoor nodig is, met oog voor de noodzakelijke randvoorwaarden.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder