Brief regering : Proportionaliteitsrichtlijn beroepskwalificaties

Nr. 261 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2023

De Europese interne markt is van grote waarde voor Nederland. Het kabinet zet daarom
in op het voorkomen van nieuwe, ongerechtvaardigde belemmeringen op de interne markt.
De Europese Commissie («Commissie») maakt daar uiteraard ook werk van en heeft Nederland
in dat verband aangesproken op de omzetting van de Proportionaliteitsrichtlijn1. Er is een formele ingebrekestelling wegens ontoereikende omzetting van deze richtlijn
verzonden2, en vervolgens nog een aanvullende aanmaning3. Deze brief dient om uw Kamer te informeren over hoe hiermee vanuit het kabinet wordt
omgegaan. Een deel van de oplossing ziet op de toetsing van initiatiefwetsvoorstellen.

In deze brief licht ik eerst kort de Proportionaliteitsrichtlijn toe en de wijze waarop
deze is omgezet. Daarna licht ik de initiële ingebrekestelling toe voor zover die
ziet op de omzetting van de evaluatieverplichting en op regelgeving van beroepsorganisaties,
en beschrijf ik op welke wijze het kabinet voornemens is om de zorgen van de Commissie
daaromtrent weg te nemen. Vervolgens licht ik de initiële ingebrekestelling en de
aanvullende aanmaning toe voor zover die betrekking hebben op parlementaire initiatiefwetsvoorstellen
en amendementen. Daarna wordt ingegaan op welke wijze het kabinet op dat punt de Commissie
zekerheid wil bieden, ingeval de door de richtlijn voorgeschreven evenredigheidsbeoordeling
niet al door de initiatiefnemer zelf is verricht. Daarbij is gezocht naar een aanpak
die verzekert dat richtlijnverplichtingen worden nageleefd, zonder dat de prerogatieven
van uw Kamer worden aangetast.

Proportionaliteitsrichtlijn en omzetting

De Proportionaliteitsrichtlijn is een onderdeel van het geheel van regels dat de EU
heeft gesteld om de toegang tot het uitoefenen van zogenaamde gereglementeerde beroepen
te vergemakkelijken binnen de gehele EU. Dit zijn beroepen zoals dierenarts, leraar
of verpleegkundige. De richtlijn verplicht EU-lidstaten onder meer om een evenredigheidsbeoordeling
uit te voeren voordat zij nieuwe regels invoeren, of bestaande regels wijzigen, die
de toegang tot gereglementeerde beroepen, of de uitoefening daarvan, beperken4. Hiermee wil de EU-wetgever voorkomen dat er nationale eisen worden gesteld die verder
gaan dan noodzakelijk is om publieke belangen te beschermen. Nederland heeft de Proportionaliteitsrichtlijn
omgezet door een onderdeel over beroepsreglementering toe te voegen aan het «Integraal
Afwegingskader voor beleid en regelgeving» (tegenwoordig «Beleidskompas»).

Initiële ingebrekestelling (periodieke evaluaties en regelgeving van beroepsorganisaties)
en beoogde kabinetsaanpak

De Commissie heeft bij ingebrekestelling laten weten dat de Nederlandse omzetting
ontoereikend wordt geacht. Daarbij is aangegeven dat omzettingsmaatregelen zouden
ontbreken wat betreft de richtlijnverplichting tot periodieke evaluatie, op grond
waarvan ná de vaststelling van nieuwe of gewijzigde beperkende beroepsreglementering
blijvend gecontroleerd moet worden of deze regels nog steeds evenredig zijn5. Verder zouden omzettingsmaatregelen ontbreken die zich uitstrekken tot beperkende
beroepsreglementering vanuit beroepsverenigingen die zelfstandig bepalingen kunnen
vaststellen over de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep.
Ook ten aanzien van de regelgeving afkomstig van deze beroepsverenigingen zou volgens
de Commissie op grond van de Proportionaliteitsrichtlijn een evenredigheidsbeoordeling
moeten plaatsvinden, en na vaststelling, een periodieke evaluatie. Belanghebbenden
zouden verder geïnformeerd moeten worden over de wijzigingen in de beroepsreglementering
vanuit de beroepsverenigingen, en op gepaste wijze betrokken moeten worden in overleg
hierover, met gelegenheid tot het inbrengen van standpunten6.

Gelet hierop is het kabinet voornemens om de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties
te wijzigen. Kort gezegd, zal het kabinet voorstellen om een wettelijke verplichting
tot periodieke evaluatie van beperkende beroepsreglementering op te nemen. Voorstel
zal ook zijn om in het bijzonder ten aanzien van beroepsverenigingen een verplichting
in te voeren tot het verrichten van de evenredigheidsbeoordeling en tot voorafgaande
consultatie van belanghebbenden. Wat betreft de beroepsorganisaties die bevoegd zijn
zelfstandig regelgeving vast te stellen omtrent het beroep van advocaat of accountant,
zullen wijzigingen van de Advocatenwet respectievelijk de Wet op het accountantsberoep
worden voorgesteld met dezelfde strekking.

Initiële ingebrekestelling (parlementaire initiatiefwetsvoorstellen) en aanvullende
aanmaning (amendementen)

De Commissie heeft bij ingebrekestelling tevens gevraagd om te verduidelijken hoe
de Nederlandse wetgeving momenteel waarborgt dat ook parlementaire initiatiefwetsvoorstellen
aan de richtlijnverplichtingen voldoen. In het bijzonder gaat het dan om de verplichting
tot het verrichten van een evenredigheidsbeoordeling bij het tot stand brengen van
initiatiefwetsvoorstellen, conform de voorschriften in de richtlijn7. In reactie daarop heb ik de diverse constitutionele waarborgen in het totstandkomingsproces
van wetgeving beschreven, die zijn ingebouwd om te zorgen dat de Nederlandse wetgeving
(dus ook als die is voortgekomen uit een parlementair initiatief) verenigbaar is met
hoger recht8.

Nederland heeft vervolgens in februari 2023 een aanvullende aanmaningsbrief van de
Commissie ontvangen. Daarin is gesteld dat ook niet geborgd zou zijn dat parlementaire
amendementen aan de richtlijnverplichtingen, met name de evenredigheidsbeoordeling,
voldoen. De Commissie gaf hierin verder aan dat zij de eerder door het kabinet beschreven
constitutionele waarborgen niet beschouwt als een correcte omzetting van de Proportionaliteitsrichtlijn,
met de vereiste onbetwistbare bindende kracht, en met de specificiteit, nauwkeurigheid
en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid.

Nieuwe werkwijze van het kabinet om verenigbaarheid met de Proportionaliteitsrichtlijn
te borgen

Het strookt niet met het Nederlandse constitutionele stelsel om uw Kamer vanuit de
regering op enigerlei wijze te binden aan instructies, die erop neer zouden komen
dat het parlement zonder toepassing van de evenredigheidstoets van de Proportionaliteitsrichtlijn
geen initiatiefwetsvoorstellen (of amendementen) in procedure zou mogen brengen. Dat
is ook uitdrukkelijk kenbaar gemaakt aan de Commissie. Tegen deze achtergrond zag
het kabinet aanleiding om de eigen werkwijze te herzien, uitsluitend voor de situatie waarin uw Kamer in voorkomend
geval niet zelf de evenredigheidstoets verricht.

Aangezien het kabinet dus alleen zichzelf aan een werkwijze kan en wil houden, zal
in voorkomend geval vanuit het kabinet worden ingezet op de volgende werkwijze. Indien
om welke reden ook uw Kamer geen voorafgaande evenredigheidsbeoordeling zou verrichten
ten aanzien van een initiatiefwetsvoorstel of een amendement dat binnen het toepassingsbereik
van de Proportionaliteitsrichtlijn valt, zal de betrokken bewindspersoon die beoordeling
tijdens de parlementaire behandeling uitvoeren conform deze richtlijn, op het passende
moment binnen die parlementaire behandeling en uiteraard op zodanige wijze dat geen
afbreuk wordt gedaan aan de rechten van uw Kamer. Deze evenredigheidsbeoordeling maakt
dan deel uit van de inbreng van de betrokken bewindspersoon tijdens de parlementaire
behandeling. De resultaten van die beoordeling zullen dan zo snel mogelijk worden
gedeeld met uw Kamer, zodat deze meegenomen kunnen worden in de afwegingen van het
parlement omtrent het aannemen van het desbetreffende initiatiefwetsvoorstel of amendement.
Op deze wijze wordt inachtneming van de Proportionaliteitsrichtlijn door Nederland
geborgd.

De door de richtlijn vereiste evenredigheidsbeoordeling wordt uiteraard slechts door
de betrokken bewindspersoon uitgevoerd voor zover dat voorstel of amendement betrekking
heeft op eisen voor gereglementeerde beroepen, en voor zover vanuit uw Kamer niet
reeds een evenredigheidsbeoordeling is verricht.

Aanwijzingen voor de regelgeving

Om deze werkwijze voor het kabinet met de benodigde bindende kracht vast te stellen,
zullen de Aanwijzingen voor de regelgeving en de daaraan gerelateerde handleidingen
en/of uitvoeringsvoorschriften worden aangepast. Deze zijn immers bindend voor de
Ministers en Staatssecretarissen en de onder hen ressorterende personen die bij de
voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken. Er wordt nog bekeken
of hiertoe voor departementen een praktisch werkdocument kan worden opgesteld dat
kan verduidelijken wat de verplichtingen uit de Proportionaliteitsrichtlijn inhouden.
Daarin zou uiteengezet kunnen worden hoe de evenredigheidsbeoordeling conform de Proportionaliteitsrichtlijn
uitgevoerd behoort te worden en welke (procedurele) vereisten hierbij gelden. Zodra
een dergelijk werkdocument voor de departementen gereed zou zijn, wordt uw Kamer hierover
geïnformeerd.

Relatie van beoogde nieuwe werkwijze tot bestaande constitutionele waarborgen

Zoals ook uitdrukkelijk aan de Commissie is meegedeeld, kent het Nederlandse rechtsstelsel
al de nodige waarborgen om te verzekeren dat de wetgeving die uiteindelijk van kracht
wordt, verenigbaar is met hoger recht, waaronder Europees recht. Wat het kabinet betreft,
doet deze nieuwe werkwijze daar niets aan af en vormt het veeleer een aanvulling daarop
voor een specifieke situatie.

Zo zal de Raad van State een initiatiefwetsvoorstel toetsen op eventuele onverenigbaarheid
met het Europees recht, die ook kan bestaan uit het ontbreken van de vereiste evenredigheidsbeoordeling.
Verder zijn de betrokken bewindspersonen al verplicht om zowel bij de schriftelijke
als bij de mondelinge behandeling van een initiatiefvoorstel alle opmerkingen te maken
die zij dienstig achten om te komen tot een goed wetgevingsproduct, waaronder een
eventuele onverenigbaarheid met hoger recht9. De beoogde nieuwe werkwijze vult dit wat betreft de verenigbaarheid met de Proportionaliteitsrichtlijn
in die zin verder aan.

Daarnaast is er aan het slot van het wetgevingstraject, nadat het wetsvoorstel al
door de beide Kamers is aangenomen, de fase omtrent de bekrachtiging van initiatiefwetsvoorstellen
en – al dan niet geamendeerde – regeringswetsvoorstellen. Een regeringsvoorstel of
een initiatiefwetsvoorstel dat in strijd lijkt te komen met het EU-recht, zoals de
Proportionaliteitsrichtlijn, zal niet zonder meer worden bekrachtigd. Bij twijfels
omtrent die verenigbaarheid kan, indien dat in het betreffende geval dienstig lijkt,
eerst de opvatting van de Commissie worden gevraagd, en zal – bij een voornemen tot
niet-bekrachtiging – advies van de Raad van State gevraagd worden10. Indien een initiatiefvoorstel naar het uiteindelijke oordeel van de regering in
strijd komt met het Europese recht, is bekrachtiging niet mogelijk, en zullen de Kamers
hierover zo spoedig mogelijk geïnformeerd worden.

Uiteraard geldt dat het van belang is te voorkomen dat zorgen omtrent bijvoorbeeld
verenigbaarheid van een initiatiefwetsvoorstel of geamendeerd wetsvoorstel met hoger
recht pas naar boven komen nadat het betreffende voorstel al door beide Kamers is
aangenomen. Het is wenselijk dat een eventuele onverenigbaarheid met hoger recht al
tijdens de fase van de parlementaire behandeling inhoudelijk aan de orde komt en dan
ook door uw Kamer kan worden besproken. In de praktijk gebeurt dit ook. Wat betreft
de verenigbaarheid met de Proportionaliteitsrichtlijn, draagt de nieuwe werkwijze
daar dan verder aan bij.

Tot slot

De Commissie heeft in de initiële ingebrekestelling en in de aanvullende aanmaning
diverse zorgen geuit omtrent de omzetting van de Proportionaliteitsrichtlijn. Door
de hierboven beschreven beoogde wetswijzigingen in procedure te brengen, vanuit het
kabinet de beschreven werkwijze te hanteren, en daarnaast de Commissie te informeren
over hoe de slotfase van het Nederlandse wetgevingstraject er qua waarborgen op basis
van de Grondwet uitziet, wil ik aan deze zorgen tegemoetkomen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens