Brief regering : Leefvormen in de AOW

Nr. 611
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2023

Tijdens de Begrotingsbehandeling op 1 december 2022 verzochten uw leden Den Haan (Fractie-Den
Haan), Van Baarle (DENK), Simons (BIJ1) en Maatoug (GL) de regering te komen met een
duidelijk tijdpad over het vervolg van de besluitvorming op het dossier leefvormen
in de AOW1. Leefvormen in de AOW is ook een van de knelpunten uit de knelpuntenbrief van de
SVB2. Met deze brief informeer ik uw Kamer over het tijdpad bij de vervolgstappen die
ik voor ogen heb met betrekking tot de leefvormen in de AOW. De hoofdboodschap uit
deze brief luidt als volgt:

− Ik ga onderzoeken of een objectief partnerbegrip een haalbaar en wenselijk alternatief
is voor de huidige beoordeling van de leefvormen in de AOW en of dit bestaande knelpunten
zal oplossen. Het tijdpad hierbij is dat ik de rest van 2023 en het voorjaar 2024
wil gebruiken om dit nader te onderzoeken. Ik zal uw Kamer eind 2023 informeren over
de voortgang en verwacht de uitwerking in het voorjaar van 2024 af te ronden.

− Door mijn ministerie is de afgelopen periode, samen met de SVB, het CAK en het Ministerie
van VWS, onderzocht of de keuzemogelijkheid voor DGL afgeschaft zou kunnen worden.
Hierbij is gekeken naar de hoogte van de eigen bijdrage en de uitkeringshoogte van
de AOW. De laatste cijfers over de inkomenseffecten en budgettaire gevolgen van het
afschaffen van de keuze worden nog doorgerekend. Op basis van deze cijfers zal ik
bezien of het haalbaar en wenselijk is om de keuze af te schaffen of dat het wenselijker
is om de keuze in stand te houden. Ik informeer uw Kamer hier zo snel mogelijk over,
in ieder geval nog in 2023.

Vaststelling leefvorm in de AOW

De SVB beoordeelt of iemand recht heeft op de alleenstaanden AOW (70% van het nettominimumloon)
of de AOW voor gehuwden én diegenen die een gezamenlijke huishouding voeren (50% van
het nettominimumloon). Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee personen
hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor
elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding
dan wel anderszins.

De SVB beoordeelt alle aanvragen op basis van gegevens die de burger aanlevert bij
de aanvraag. De SVB beoordeelt bij twijfel of er sprake is van een gezamenlijke huishouding
aan de hand van een vragenlijst. Deze beoordeling vindt plaats op basis van alle relevante
feiten en omstandigheden. Daarbij worden vragen over de persoonlijke levenssfeer gesteld.
Die zijn nodig voor de beoordeling, maar kunnen als inbreuk op de privacy worden ervaren.
Het oordeel sluit niet altijd aan bij de beleving van de burger.

Het is goed om te benoemen dat de vaststelling van de leefvorm in de meeste gevallen
niet problematisch is. Maar in sommige gevallen leveren de huidige leefvorm definities
wel knelpunten op omdat deze niet aansluiten bij de beleving van mensen en bewerkelijk
zijn in de uitvoering. Ik begrijp daarom de wens om de leefvormen in de AOW te vereenvoudigen
en te moderniseren. Naast dat de beoordeling ingewikkeld en arbeidsintensief is voor
de uitvoering, vindt er in sommige gevallen onderzoek plaats achter de voordeur om
de leefsituatie goed te kunnen beoordelen. Dit kan als onprettig worden ervaren.

Varianten uit de verkenning Leefvormen in de AOW

In 2021 is de Verkenning Leefvormen in de AOW aangeboden aan de Tweede Kamer3. Hierin zijn drie opties uitgewerkt om het stelsel van leefvormen voor de burger
begrijpelijker te maken en voor de uitvoering eenvoudiger vorm te geven: individualiseren,
het adres als uitgangspunt en het Awir-partnerbegrip. Het rapport is destijds aangeboden
zonder kabinetsstandpunt.

Individualisering

Individualisering van de AOW betekent dat aan iedere AOW-gerechtigde hetzelfde bedrag
wordt uitgekeerd. De uitkeringshoogte is dan niet meer afhankelijk van de leefvorm.
Met het kostenvoordeel dat gehuwden of samenwonenden hebben wordt in dit geval geen
rekening meer gehouden. De uitvoering van een geïndividualiseerde AOW is zeer eenvoudig
en voor burgers is het duidelijk waar ze recht op hebben. Maar deze variant heeft
grote consequenties. Indien de uitkeringshoogte lager wordt dan de huidige alleenstaandennorm
(70% WML), heeft dit voor alleenstaanden grote negatieve inkomenseffecten. Alleenstaanden
die 100% verzekerd zijn voor de AOW en geen of weinig aanvullend pensioen hebben,
zullen dan mogelijk een beroep op de AIO moeten doen. Indien de alleenstaandennorm
wordt gehanteerd, heeft dit forse budgettaire gevolgen. Vanwege deze ingrijpende gevolgen
acht ik deze variant, in ieder geval op dit moment, niet opportuun.

Adres als uitgangspunt

Een tweede mogelijkheid is het adres als uitgangspunt nemen. De AOW-hoogte wordt volgens
dit principe bepaald op basis van het aantal mensen dat op één adres woonachtig is.
Of er sprake is van een onderlinge relatie of een verbintenis tussen de personen is
dan niet van belang. Dit kan AOW’ers ontmoedigen om op één adres te wonen en dat is
in tijden van schaarste op de woningmarkt onwenselijk. Bovendien streeft het kabinet
ernaar om dakloosheid terug te dringen4. Indien enkel wordt gekeken naar het aantal personen per adres zal het in huis nemen
van iemand door een alleenstaande vaak resulteren in een lagere AOW-uitkering. Deze
optie is daarom wat mij betreft niet wenselijk.

Objectief partnerbegrip

Ik zie wel kansen in een partnerbegrip in de AOW met objectieve criteria, zoals ook
wordt toegepast in de Awir. Een objectief partnerbegrip invoeren is de minst ingrijpende
vereenvoudiging. Het is dan ook geen stelselwijziging, maar een andere manier om te
beoordelen of er sprake is van een partnerschap. Met een objectief partnerbegrip in
de AOW zal de SVB op basis van een aantal objectieve criteria vaststellen of mensen
partner zijn van elkaar. De relatie tussen de twee personen is hierin dus wel van
belang. Dit zorgt voor meer duidelijkheid voor burger en uitvoering, doordat de uitkomsten
voorspelbaar en consistent zijn. Een objectief partnerbegrip biedt ook de mogelijkheid
om een bijdrage te leveren aan de bestrijding van dakloosheid door ervoor te zorgen
dat het wettelijk geregeld is dat het (tijdelijk) onderdak verlenen aan bijvoorbeeld
economisch daklozen of ontheemden geen gevolgen heeft voor de uitkeringshoogte. Toetsing
van samenwonen op basis van formele criteria heeft daarnaast de voorkeur van ouderen,
omdat dan niet meer niet meer naar de persoonlijke levenssfeer wordt gevraagd, hetgeen
als inbreuk op de privacy kan worden ervaren.5

In de Verkenning Leefvormen is de mogelijkheid verkend om het Awir-partnerbegrip over
te nemen in de AOW. Maar er zijn nog veel vragen en uitzoekpunten, bijvoorbeeld als
het gaat om de inkomenseffecten, budgettaire effecten, samenhang met andere socialezekerheidsregelingen,
de nationale en internationale uitvoering door de SVB, en of het wenselijk is dat
de criteria uit het Awir-partnerbegrip gedeeltelijk of juist volledig dienen te worden
overgenomen. Nader onderzoek zal uitwijzen of een objectief partnerbegrip in de AOW
wenselijk en haalbaar is en zo ja, wanneer er besluitvorming over kan plaatsvinden.
Ik wil hierbij benadrukken dat de uitkomst ook kan zijn dat een objectief partnerbegrip
geen wenselijk alternatief blijkt te zijn als de bestaande knelpunten onvoldoende
worden opgelost en er mogelijk nieuwe knelpunten ontstaan. Bij deze uitwerking zal
ik de SVB uitvoerig betrekken.

Verbeteringen in het huidige stelsel

Keuze voor duurzaam gescheiden leven (DGL) in verpleeghuissituaties

Wanneer een van de AOW-gerechtigde partners wordt opgenomen in een zorginstelling,
krijgt het paar de keuze voorgelegd om de gehuwden AOW (50%) te blijven ontvangen
en de lage eigen bijdrage (Wlz) te betalen (de default optie); of zij kunnen ervoor
kiezen om te worden aangemerkt als DGL en de AOW voor alleenstaanden (70%) te ontvangen.
In dat geval moet de hoge eigen bijdrage (Wlz) worden betaald. Het is voor burgers
een ingewikkelde keuze, het is niet altijd voordelig om te kiezen voor de hoge AOW.
Sinds 2021 kan de keuze daarom eenmalig worden herzien indien partners een financieel
nadeel hebben van hun keuze voor DGL. Dit heeft de grootste knelpunten voor burgers
verholpen, maar heeft de oorzaak van de problematiek niet weggenomen. De keuze blijft
ingewikkeld en kan tot onvoorspelbare uitkomsten leiden6.

Door mijn ministerie is de afgelopen periode, samen met de SVB, het CAK en het Ministerie
van VWS, onderzocht of de keuzemogelijkheid voor DGL afgeschaft zou kunnen worden.
De laatste cijfers over de budgettaire gevolgen en de inkomenseffecten van het afschaffen
van de keuze worden nog doorgerekend. Op basis van deze cijfers zal ik bezien of het
haalbaar en wenselijk is om de keuze af te schaffen of dat het wenselijker is om de
keuze in stand te houden. Ik informeer uw Kamer hier zo snel mogelijk over, in ieder
geval nog dit jaar.

Overige verbeteringen

Binnen het huidige stelsel van leefvormen zijn de afgelopen jaren een aantal verbeteringen
doorgevoerd, zoals de invoering van de tweewoningenregel. Ook heeft de SVB in haar
uitvoering verschillende verbeteringen aangebracht, zoals het eenmalig herzien van
de keuze om te worden aangemerkt als DGL bij opname in een zorginstelling in 2021
en neemt de SVB eerder duurzaam gescheiden leven aan als er een verzoek tot echtscheiding
is ingediend. Binnen het huidige stelsel zijn de opties tot vereenvoudiging verder
zeer beperkt.

Tot slot

Het stelsel van de sociale zekerheid is ingewikkeld. Er bestaan veel verschillende
regelingen met uiteenlopende begrippen, rechten en verplichtingen. Het IBO vereenvoudiging
sociale zekerheid heeft mogelijke vereenvoudigingen van het stelsel onderzocht. Het
IBO biedt verschillende waardevolle denkrichtingen en inzichten die ook relevant zijn
voor vereenvoudiging van leefvormen in de AOW. Ik zal de relevante aanbevelingen van
het IBO meenemen in de verdere uitwerking en vereenvoudiging van leefvormen in de
AOW bezien in samenhang met andere regelingen. Voor de zomer van 2023 wordt uw Kamer
geïnformeerd over de uitkomsten van dit IBO en de wijze waarop het kabinet met de
aanbevelingen van het IBO aan de slag wilt gaan.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten