Brief regering : Nieuwe ontwikkelingen voor thuiswerkende grensarbeiders

25 883
Arbeidsomstandigheden

Nr. 57
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juni 2023

Door de coronacrisis is hybride werken in een stroomversnelling geraakt. Nog steeds
werken mensen vaker thuis. Werkgevers en werknemers hebben ervaren welke voordelen
hybride werken oplevert. Er kunnen bewuste keuzes worden gemaakt met betrekking tot
de locatie waar men het werk verricht. Het werk kan worden verricht op de bedrijfslocatie,
thuis of elders, bijvoorbeeld vanuit een café of een werkhub. Het kabinet vindt hybride
werken een positieve ontwikkeling en ondersteunt werkgevers en werknemers bij het
vormgeven hiervan.1

Bij arbeidsrelaties die een grensoverschrijdend aspect kennen kunnen knelpunten optreden
bij het hybride werken. Wanneer mensen in een andere EU-lidstaat gaan telewerken dan
de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd, kan dit namelijk leiden tot een wijziging
van de toepasselijke socialezekerheids- en/of belastingwetgeving. Dit kan belemmerend
werken voor de arbeidsmarkt in de grensregio’s. Het verheugt mij daarom zeer om te
kunnen melden dat een aantal EU-lidstaten recent overeenstemming heeft bereikt over
een multilaterale kaderovereenkomst die op het terrein van de sociale zekerheid structureel
telewerk in het woonland zal faciliteren. Ik heb deze overeenkomst op 6 juni 2023
namens Nederland ondertekend.

In de brief van 8 juli 20222 is eerder uiteengezet welke maatregelen op het terrein van de sociale zekerheid en
fiscaliteit het hybride werken ondersteunen en welke aanpak het kabinet voor ogen
heeft. Met deze brief informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën
– Fiscaliteit en Belastingdienst over de ontwikkelingen sindsdien binnen de sociale
zekerheid en fiscaliteit voor mensen die telewerken in grensoverschrijdend verband
in de EU. In het bijzonder licht ik de inhoud toe van de multilaterale kaderovereenkomst
over structureel grensoverschrijdend telewerk. Daarmee voldoe ik aan de toezegging
gedaan tijdens het Commissiedebat «Grenseffecten van fiscale regelingen, accijnzen
en btw» op 15 februari 2023.

In deze brief ga ik eerst in op de recente ontwikkelingen op het terrein van de sociale
zekerheid, gevolgd door een toelichting op de inzet en aanpak op het terrein van de
fiscaliteit. Het betreft twee afzonderlijke rechtsgebieden met elk hun eigen regels,
achtergronden en aanpak. Ondanks deze verschillen is de inzet om discoördinatie tussen
de twee rechtsgebieden waar dat mogelijk is te beperken.

1. Sociale Zekerheid

Begrippen

In de grensregio werken veel mensen bij een werkgever in de ene EU-lidstaat, terwijl
zij wonen in een andere lidstaat. Hierna worden deze mensen aangeduid als «grenswerkers».

Wanneer iemand op afstand werkt en de werkende via een IT-connectie verbonden blijft
met de werkomgeving van de werkgever of de onderneming, dan hebben we het in de EU
over telewerken.3

Effect van de aanwijsregels van Verordening 883/2004 op toegenomen telewerk

Verordening 883/2004 coördineert de socialezekerheidswetgevingen van de lidstaten
van de EU, de EER en Zwitserland. Deze Verordening wijst onder meer de toepasselijke
socialezekerheidswetgeving aan voor mensen waarvan de arbeidsrelatie een grensoverschrijdend
aspect heeft. Dit zijn de zogenaamde «aanwijsregels» uit Verordening 883/2004. Hoofdregel
is dat iemand onderworpen is aan de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar
hij of zij werkt. Een speciale aanwijsregel geldt voor mensen die in twee of meer
lidstaten werken. Bijvoorbeeld mensen die naast hun werkzaamheden in de lidstaat van
de werkgever een substantieel deel van de werkzaamheden in hun woonland (thuiswerkend)
verrichten. Zij raken onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van het woonland.
Werkzaamheden zijn doorgaans substantieel als zij ten minste 25% van de totale arbeidstijd
uitmaken.

Doordat meer mensen regelmatig thuiswerken komt de omslag van de socialezekerheidswetgeving
van het werkland naar de wetgeving van het woonland voor veel grenswerkers vaker in
beeld. Wanneer een dergelijke omslag zich voordoet, moeten werkgevers in een andere
lidstaat premies afdragen. Dit kan, afhankelijk van de premiedruk in die lidstaat
tot hogere of lagere lasten leiden. Maar bovenal leidt dit tot een hogere administratieve
druk voor werkgevers. Als gevolg hiervan zullen werkgevers mogelijk geneigd zijn om
thuiswerken door grenswerkers slechts tot 25% van de werktijd toe te staan. Ook kan
dit tot gevolg hebben dat werkgevers minder snel personeel van over de grens willen
werven of besluiten contracten van grenswerkers niet te verlengen. Werknemers zullen
zich hierdoor mogelijk genoodzaakt zien om van baan te wisselen of om te verhuizen.
In het geval van telewerk hebben de aanwijsregels van Verordening 883/2004 kortom
een ongewenste uitwerking op de arbeidsmarkt van de grensregio’s.

Daarnaast geldt dat de regels uit Verordening 883/2004 die leiden tot een omslag naar
de socialezekerheidswetgeving van het woonland bij meer dan 25% telewerken geen recht
doen aan de aard van het telewerken. Immers, telewerken kan «plaatsonafhankelijk» worden verricht.
Als telewerkende grenswerkers regelmatig fysiek blijven werken in het kantoor van
de werkgever, dan heeft de arbeidsrelatie doorgaans minder sterke banden met het woonland
dan met het werkland. Het ligt bij het verrichten van (uitsluitend) telewerk in het
woonland dus minder snel voor de hand – in vergelijking met andere werkzaamheden die
niet plaatsonafhankelijk worden verricht – dat de socialezekerheidswetgeving van het
woonland als toepasselijke wetgeving wordt aangewezen.

Neutralisatie van de aanwijsregels tijdens de pandemie en de transitieperiode

Toen mensen massaal gingen thuiswerken tijdens de Coronacrisis, is in de EU de afspraak
gemaakt dat de socialezekerheidspositie van werkenden in grensoverschrijdende situaties
zou worden vastgesteld aan de hand van hun werkpatroon voorafgaand aan de crisis.
Daarmee werd voorkomen dat deze mensen tijdens de crisis onverwacht sociaal verzekerd
zouden raken in hun woonland. Deze afspraak gold tot 1 juli 2022.

Vervolgens is voor de periode tussen 1 juli 2022 en 1 juli 20234 in de EU een «transitieperiode» overeengekomen. Tijdens deze transitieperiode leidt
telewerken in een andere lidstaat evenmin tot een wijziging van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving.
De transitieperiode is bedoeld om lidstaten in de gelegenheid te stellen om tot een
oplossing te komen voor de vraagstukken gelieerd aan het toegenomen grensoverschrijdend
telewerk. Hiertoe heeft de «Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels»5 een «ad hoc groep telewerken» ingesteld. De ad hoc groep heeft onder andere als taak
om na te denken over tijdelijke en structurele oplossingen met betrekking tot grensoverschrijdend
telewerk.

Op 1 juli aanstaande loopt deze transitieperiode af. Vanaf 1 juli 2023 worden de aanwijsregels
uit verordening (EG) nr. 883/2004 weer op reguliere wijze toegepast.

Oplossing voor de situatie na afloop van de transitieperiode

Na ruim een half jaar van onderhandelen heeft de ad hoc groep telewerken in maart
jongstleden een rapport met aanbevelingen opgeleverd. Voor de korte termijn doet de
ad hoc groep een aantal voorstellen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen situaties
van structureel telewerk en situaties van incidenteel ofwel tijdelijk telewerk. Lidstaten die structureel telewerk willen faciliteren kunnen
dit doen door aan te sluiten bij een multilaterale kaderovereenkomst. Lidstaten kunnen
incidenteel telewerk faciliteren door het vastleggen van interpretatieve afspraken
over de detacheringsregels uit Verordening 883/2004. Voor de lange termijn concludeert
de ad hoc groep dat een wijziging van Verordening 883/2004 nodig is. Dit laatste is
een langdurig traject, waarvoor onder meer een impactanalyse vereist is. Het mandaat
van de ad hoc groep is verlengd om langetermijnoplossingen met betrekking tot grensoverschrijdend
telewerk in kaart te brengen.

Het is aan de lidstaten om de kortetermijnvoorstellen van de ad hoc groep voor 1 juli
definitief vorm te geven. Voor Nederland zijn hiervoor de noodzakelijke stappen inmiddels
gezet. Zo heb ik op 6 juni 2023 de kaderovereenkomst voor structureel telewerken ondertekend.
Het beleid voor tijdelijk telewerk zal naar verwachting nog voor 1 juli in EU-verband
worden aangenomen.

Ik heb mij er sinds vorig jaar sterk voor gemaakt om een oplossing te vinden voor
het grensoverschrijdend telewerken en ben dan ook zeer verheugd over dit resultaat.
Ons land kent veel grenswerkers en is één van de koplopers in hybride werken.6 Ik vind het belangrijk dat grenswerkers ook kunnen profiteren van de voordelen van
hybride werken. Het bereiken van overeenstemming over de oplossing was geen eenvoudige
opgave. Er was maar kort de tijd en de belangen en wensen van verschillende lidstaten
liepen uiteen. Nederland heeft een actieve rol gespeeld in het onderhandelingsproces.
Ik licht de inhoud van de voorstellen van de ad hoc groep en het vervolgproces hieronder
nader toe.

Structureel telewerk in andere EU-lidstaat: multilaterale kaderovereenkomst

Voor structureel telewerken in het woonland heeft de ad hoc groep telewerken een voorstel
gedaan voor de tekst van een kaderovereenkomst die lidstaten onderling kunnen afsluiten.
Structureel telewerk zien we vooral bij grenswerkers die werken in de lidstaat van
de werkgever en daarnaast thuiswerken in het woonland.

Werknemers kunnen op basis van de kaderovereenkomst telewerken in de woonstaat tot
50% van de totale arbeidstijd, zonder dat dit leidt tot een wijziging van de toepasselijke
socialezekerheidswetgeving. Andersom moet er ten minste 50% van de totale arbeidstijd
fysiek gewerkt worden in de lidstaat waar de werkgever is gevestigd. Er is, mede op
verzoek van Nederland, gekozen voor dit percentage zodat ook parttimers die bijvoorbeeld
vier dagen werken de mogelijkheid hebben om in een regelmatig patroon tot twee dagen
per week thuis te werken. Tegelijkertijd borgt dit percentage dat de band met de lidstaat
waar de werkgever is gevestigd, behouden blijft.

Werknemers of werkgevers die een beroep willen doen op deze Kaderovereenkomst kunnen
een aanvraag indienen bij de SVB voor het afsluiten van een zogenaamde artikel 16
overeenkomst. Als werknemer of werkgever geen aanvraag indienen, dan gelden bij telewerk
de reguliere aanwijsregels van Verordening 883/2004 (artikel 13).

In de bijlage bij deze brief treft u een toelichting aan op de voorwaarden en de procedures
die gelden op basis van de kaderovereenkomst. Daarnaast treft u de tekst van de kaderovereenkomst
in de bijlage aan.

Inwerkingtreding kaderovereenkomst

De kaderovereenkomst treedt op 1 juli 2023 in werking tussen de ondertekenende lidstaten
Op het moment van schrijven van deze brief hebben (naast Nederland) Duitsland, Zwitserland,
Tsjechië en Liechtenstein de kaderovereenkomst ondertekend.7

Elf andere lidstaten hebben kenbaar gemaakt dat zij de overeenkomst gaan ondertekenen.
Dit zijn: België, Luxemburg, Oostenrijk, Slowakije, Ierland, Litouwen, Estland, Noorwegen,
Malta, Portugal en Polen. Twee lidstaten hebben meegedeeld dat zij de Kaderovereenkomst
willen tekenen, maar dat pas zullen doen nadat hun uitvoeringsinstanties daar klaar
voor zijn. Het Verenigd Koninkrijk zal niet aansluiten bij de kaderovereenkomst. De
rest van de lidstaten beraadt zich nog.

Tijdelijk telewerk in een andere EU-lidstaat: toepassen detacheringsbepaling

Het eindrapport van de ad hoc groep telewerken van maart 2023 bevat de aanbeveling
om de aanwijsregel uit de Verordening voor detacheringen8 toe te passen op situaties van tijdelijk grensoverschrijdend telewerken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan «workcations»,
waarbij een werknemer die normaal in een lidstaat werkt, afreist naar een andere lidstaat
voor een (tijdelijke) combinatie van vakantie en telewerk. Als aan de voorwaarden
voor detachering wordt voldaan, blijft volgens het voorstel de socialezekerheidswetgeving
van de uitzendende lidstaat van toepassing.9

Dit voorstel van de ad hoc groep zal naar verwachting worden aangenomen in een vergadering
van de Administratieve Commissie op 21 en 22 juni. Na aanname geldt dit als beleid
van de lidstaten.

Uitvoering kaderovereenkomst

De verwachting is dat werknemers of hun werkgevers in de grensstreek in groten getale
een aanvraag zullen indienen bij de SVB. De uitvoering van de kaderovereenkomst stelt
de SVB voor een enorme opgave. De SVB moet extra personeel werven, opleiden en inwerken.
Daarnaast moet de ICT worden aangepast. De implementatieperiode voor de uitvoering
van de kaderovereenkomst is met enkele maanden echter uiterst kort. De SVB heeft aangegeven
zeker een jaar nodig te hebben om de kaderovereenkomst te kunnen uitvoeren. Omdat
er minder dan een jaar voorbereidingstijd is, is de kaderovereenkomst volgens de SVB
onuitvoerbaar. Ik heb uw Kamer hierover geïnformeerd in de Stand van de uitvoering
van december 2022.10

Het uitstellen van ondertekening van de kaderovereenkomst vind ik echter zeer onwenselijk.
Uitstel zou betekenen dat werknemers mogelijk twee keer met een omslag in verzekering
worden geconfronteerd: vanaf 1 juli zouden deze werknemers dan onderworpen raken aan
de socialezekerheidswetgeving in hun woonland. Op een later moment zouden zij weer
onderworpen raken aan de socialezekerheidswetgeving in het werkland.

Ik heb daarom aan de SVB gevraagd om de kaderovereenkomst toch uit te voeren, maar
dan in de vorm van een noodscenario.

Noodscenario

Het noodscenario houdt in dat werknemers/werkgevers vanaf 1 juli 2023 via een digitaal
portaal een aanvraagformulier kunnen downloaden. De SVB toetst of de aanvragers op
het formulier hebben aangegeven aan alle voorwaarden van de kaderovereenkomst te voldoen.
Dit gebeurt handmatig door medewerkers die nog niet volledig zijn opgeleid. Aanvragen
die nader onderzoek vereisen worden op een later tijdstip in behandeling genomen door
meer ervaren medewerkers.

Dit noodscenario kent de nodige nadelen en risico’s. In de eerste plaats zal de opening
van het loket per 1 juli ertoe leiden dat een deel van de aanvragers lang zal moeten
wachten op een beslissing. In de tweede plaats is er een risico op een verkeerde verzekeringsvaststelling.
Het spreekt voor zich dat dit onwenselijk is. Een late of verkeerde verzekeringsvaststelling
brengt onzekerheid mee en kan ook financiële gevolgen hebben. Deze gevolgen kunnen
doorwerken naar de uitvoering van ketenpartners van de SVB in Nederland (zoals de
Belastingdienst, UWV, het CAK en zorgverzekeraars) en naar de uitvoering door zusterorganen
in het buitenland.

De SVB werkt er hard aan om de nadelige effecten en risico’s van het noodscenario
te beperken. Allereerst is voorlichting van groot belang. In de voorlichting zullen
werkgevers en werknemers er bijvoorbeeld op worden gewezen dat een aanvraag voor een
artikel 16 overeenkomst per 1 juli 2023 in veel gevallen ook na deze datum kan worden
ingediend. In het eerste jaar is de maximale terugwerkende kracht 12 maanden. Als
in de periode tussen 1 juli 2023 en de datum van aanvraag (gelegen voor 1 juli 2024)
uitsluitend in Nederland premies zijn afgedragen, kan de artikel 16 overeenkomst terugwerken
tot 1 juli 2023. Doel hiervan is om een piekbelasting direct na 1 juli te voorkomen.
Ook heeft de SVB in veel gevallen mogelijkheden om de gevolgen van foutieve verzekeringsvaststellingen
achteraf te beperken. Hier is wel een aantal voorwaarden aan verbonden. Er is bijvoorbeeld
instemming nodig van de andere betrokken lidstaat.

Ondanks dat de SVB hard aan het werk is om te anticiperen op aanvragen vanaf 1 juli,
is het belangrijk om vast te stellen dat de dienstverlening in het begin zeer beperkt
zal zijn. De SVB verwacht vanaf 1 januari 2024 een voorzichtig begin te kunnen maken
met het beoordelen van aanvragen op een meer reguliere wijze. Vanaf dat moment kunnen
bijvoorbeeld de aanvragen in behandeling worden genomen waarvan eerder is gebleken
dat nader onderzoek nodig is. Maar ook dan is het proces nog niet volledig geautomatiseerd
en zal de beslissing op een aanvraag langer duren dan gewoonlijk. De SVB streeft ernaar
dat vanaf 1 juli 2024 de uitvoering volledig zal zijn ingericht.

2. Fiscaliteit

Systematiek

Als een grenswerker in het ene land woont en werkt voor een werkgever in het andere
land, wordt welk land belasting mag heffen, kort gezegd, bepaald door het land waar
hij of zij fysiek werkt. Zo wordt dubbele belastingheffing voorkomen. Anders dan voor
de sociale zekerheid leidt dit in gevallen waarin in twee landen wordt gewerkt tot
een splitsing van de belastingheffing tussen woonland en werkland. Afhankelijk van de specifieke
situatie kan dit op het vlak van netto-inkomen van grenswerkers zowel voordelig als
nadelig uitpakken.

Inzet

Het kabinet richt zich op een tweetal fiscale maatregelen om thuiswerken door grenswerkers
te faciliteren:

1) Nederland zou graag een thuiswerkmaatregel gericht op grenswerkers opnemen in de bilaterale belastingverdragen. Een voorbeeld
van een dergelijke regeling is een drempelregeling waarbij tot een bepaald aantal
dagen thuisgewerkt kan worden zonder verschuiving van het heffingsrecht naar de woonstaat.
Daarbij zou Nederland qua percentage, waar mogelijk, het liefst aansluiting zoeken
bij de sociale zekerheid.

2) Het ontstaan van een zogenoemde vaste inrichting11 kan voor de werkgever leiden tot (administratieve) verplichtingen voor de loonbelasting
en vennootschapsbelasting in het woonland van de werknemer. De onzekerheid hierover
lijkt voor werkgevers een belemmering te kunnen zijn om thuiswerken toe te staan of
om grensarbeiders in dienst te nemen. Nederland zou werkgevers door middel van een
bilaterale overeenkomst tussen bevoegde autoriteiten graag meer zekerheid bieden over
het niet-bestaan van een vaste inrichting van de werkgever in het woonland van de
werknemer als gevolg van thuiswerken over de grens.

Aanpak

Nederland wil in de eerste plaats met de directe buurlanden de hiervoor omschreven
maatregelen bespreken. Daarnaast zet het kabinet actief in op het aanzwengelen van
de discussie in breder internationaal verband op OESO- en EU-niveau en binnen de Benelux.
Immers, andere landen, die op hun beurt meer buurlanden hebben dan Nederland, streven
naar uniforme oplossing met al hun buurlanden en kijken daarom ook naar ontwikkelingen
op OESO of EU-niveau.

Met Duitsland en België zijn dit jaar al meerdere malen overleggen geweest over de
bilaterale belastingverdragen. Tot nu toe is daarbij geen overeenstemming bereikt
over een aanpassing van de belastingverdragen.

Zoals eerder aangekondigd12 werken Nederland en België ook aan een verduidelijkende overeenkomst (geen verdragsaanpassing)
over het ontstaan van een vaste inrichting als er wordt thuisgewerkt. Naar verwachting
kan de drempel die werkgevers nu ervaren om hun medewerkers thuis te laten werken
hiermee in veel gevallen worden weggenomen. Nederland zet er daarom op in om deze
overeenkomst zo spoedig mogelijk af te ronden.

Mede namens de Staatssecretaris van Financiën,

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip