Brief regering : Programma 'Beter Aanbesteden'

Nr. 24
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2023

Goed aanbesteden is belangrijk voor overheden én marktpartijen. Overheden kopen jaarlijks
voor meer dan 80 miljard euro in. Zij willen een product van goede kwaliteit voor
een eerlijke prijs en ze willen belastinggeld verstandig besteden. Voor marktpartijen
betekenen aanbestedingen kansen om innovaties aan te bieden en hun bedrijf te laten
groeien.

Er gebeurt veel op het terrein van aanbestedingen, op nationaal en Europees niveau.
Dat raakt overheden en marktpartijen. Een voorbeeld op nationaal niveau is de uitwerking
van de maatregelen die zorgen voor betere rechtsbescherming van ondernemers bij aanbesteden.1 Of denk aan het creëren van meer bewustheid voor de risico’s voor de nationale veiligheid
en het toepassen van bestaande mogelijkheden in de Aanbestedingswet op Defensie- en
veiligheidsgebied (Adv).2 In 2022 introduceerde de Europese Commissie twee verordeningen die bijdragen aan
een betere bescherming van de Europese aanbestedingsmarkt: de verordening Buitenlandse
Subsidies en het Instrument voor Internationale Overheidsopdrachten.3,
4 In 2023 staan de introductie van nieuwe standaardformulieren voor de (elektronische)
bekendmaking van (Europese) aanbestedingen en maatschappelijk verantwoord inkopen
hoog op de agenda.5, 6

Bovengenoemde ontwikkelingen laten zien dat aanbesteden steeds meer wordt gebruikt
om beleid kracht bij te zetten, bijvoorbeeld door in een aanbesteding eisen te stellen
over maatschappelijk verantwoord inkopen. Maar aanbesteden wordt ook gebruikt voor
doelen als economisch herstel of handelspolitiek. Een zeker spanningsveld tussen opdrachtgever
en opdrachtnemer hoort bij aanbesteden. Het is dus essentieel dat overheden en marktpartijen
de regels professioneel toepassen, met onderling vertrouwen en met begrip het gesprek
aangaan en de noodzakelijke kennis en kunde in huis hebben.

In 2018 werd geconcludeerd dat in de onderlinge dialoog over aanbesteden nog veel
te verbeteren viel en dat dit niet vanzelf van de grond kwam. Tijdens de begrotingsbehandeling
in november 2020 hebben de leden Palland en Amhaouch een amendement ingediend.7 Hiermee is voor 2021 1,5 miljoen euro vrijgemaakt, en eenzelfde jaarlijks bedrag
voor de periode tot en met 2024. Daarop is in 2021 het programma Beter Aanbesteden
gestart (hierna: het programma). Dit was een vervolg op de Actieagenda Beter Aanbesteden,
die in 2018–2019 was opgesteld.8

De uitvoering van het programma is een intensieve samenwerking tussen de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), VNO-NCW/MKB-Nederland, PIANOo (het Expertisecentrum
Aanbesteden) en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK). Het
doel is om de aanbestedingspraktijk verder te professionaliseren. Dat wordt bereikt
door het verbeteren van de dialoog tussen markt en overheid, het vergroten bewustzijn
en kennis en betere toepassing daarvan in de praktijk.

Hieronder ga ik in op de focus van het programma richting de toekomst. Daarna bespreek
ik de resultaten van de Monitor Beter Aanbesteden en de behaalde resultaten het programma.
Vervolgens ga ik in op het onderzoek naar het gebruik van tenderkostenvergoedingen.
Ik sluit af met een conclusie.

1. Focus 2023-2024 en daarna

2023–2024: van het ontwikkelen van kennis naar toepassing in de praktijk

In de periode 2021–2022 hield het programma zich met name bezig met het verspreiden
en kennis en kunde over het inkoopproces en het belang van dialoog en samenwerking
bij overheden en marktpartijen. Daarnaast zette het programma in op het vergroten
van onderlinge contacten op regionaal niveau.

In 2023 en 2024 verschuift de blik naar het toepassen van beschikbare kennis in de
praktijk. Met andere woorden: Beter Aanbesteden gaat nog meer «het land in», met onze
regiomanagers en met interactieve marktdagen en thematische verdiepingssessies voor
ondernemers en overheden. Tot nu toe heeft het programma de helft van alle gemeenten
in Nederland actief bereikt, dit betreft voornamelijk de grotere gemeenten. In 2023
en 2024 is daarom het doel om de overige gemeenten ook te bereiken met het programma.
Daarnaast loopt een nieuwe ronde van de subsidieregeling, die partijen ondersteunt
bij eigen initiatieven om kennis te vergroten en samenwerking te verbeteren. We richten
ons daarbij op de onderdelen van het programma die succesvol zijn gebleken op grond
van de ervaringen uit de eerste twee jaar en de bevindingen uit de Monitor Beter Aanbesteden,
zoals de rol die de regiomanagers hebben in het bij elkaar (blijven) brengen van partijen.

2024 en verder: borging succesfactoren

Het doel van Beter Aanbesteden, bevorderen van professionaliteit en dialoog tussen
overheid en markt, blijft ook na 2024 relevant. Ik bespreek daarom met de samenwerkingspartners
hoe we de betrokkenheid van de partners en de bewezen succesfactoren uit het programma,
zoals de verbindende rol van de regiomanagers, na 2024 kunnen vasthouden. Daarnaast
blijft het belangrijk dat marktpartijen, overheden en hun respectievelijke koepels
goed georganiseerd zijn. Door het versterken en uitbreiden van (regionale) netwerken
kan samenwerking en kennisdeling worden voortgezet en geïntensiveerd. Dit leidt tot
een professionelere aanbestedingspraktijk, die ervoor zorgt dat overheden een product
van goede kwaliteit voor een eerlijke prijs krijgen. Marktpartijen krijgen meer kansen
om innovaties aan te bieden en hun bedrijf te laten groeien. PIANOo speelt nu ook
al een centrale rol in het stimuleren en aanjagen van deze samenwerking en zet deze
taak ook na het programma voort.

2. Monitor Beter Aanbesteden

Doel van de monitor

De Monitor Beter Aanbesteden (hierna: de monitor) heeft het effect van het programma
Beter Aanbesteden onderzocht. Overheden en marktpartijen konden via een online vragenlijst
met zogenoemde spiegelvragen9 ervaringen delen over hun onderlinge interactie.

Resultaten

Met 88 respondenten is de grootte van de steekproef beperkt. Toch levert de monitor
interessante inzichten op. Partijen spreken vaker dezelfde taal en krijgen meer inzicht
in elkaars belangen. Het onderling vertrouwen neemt toe, maar nog altijd sprake van
een mate van wij/zij-denken. De monitor laat zien dat overheden en marktpartijen in
een aantal gevallen een verschil van beleving ervaren. Overheden geven bijvoorbeeld
aan dat zij gemiddeld gezien voldoende ruimte bieden voor dialoog met de markt, terwijl
marktpartijen nog ruimte voor verbetering zien. En waar marktpartijen het beeld hebben
dat zij goed op de hoogte zijn van de aanbestedingsregels, vinden overheden dat dit
nog beter kan.10

Wij/zij-denken bij aanbesteden is nooit volledig te voorkomen, maar er valt ook nog
veel te winnen door dit terug te dringen. Zo kwam in mijn werkbezoek Beter Aanbesteden
van 31 mei 2023 naar voren dat er al in toenemende mate op kwaliteit gegund wordt
of met bouwteams11 wordt gewerkt, maar dat de laagste prijs ook nog vaak een doorslaggevende factor
is. Dit geeft voor ondernemers vaak weinig ruimte om hun innovatieve aanbod te presenteren.
Het is essentieel dat partijen weten wat zij van elkaar verlangen en wat de achterliggende
behoeften en verwachtingen zijn. Tijdens het werkbezoek werd bijvoorbeeld het belang
van goede nazorg uitgelicht, wanneer een aanbestedende dienst haar keuze voor een
ondernemer goed motiveert, zal er ook begrip zijn bij de verliezende partijen voor
de keuze. Investeren in de dialoog blijft dus nuttig en nodig.

3. Acties en resultaten

Het programma heeft in de eerste twee jaar veel concrete resultaten opgeleverd. Het
programma heeft ingezet op regionale ondersteuning, het organiseren van bijeenkomsten,
het uitvoeren van projecten en een subsidieregeling. In de bijlage «Beter Aanbesteden
– Activiteiten en resultaten 2022» vindt u concrete voorbeelden van de activiteiten
van 2022. Dit is de verdienste van de goede samenwerking tussen de partners van het
programma (VNG, VNO-NCW/MKB-NL, PIANOo en het Ministerie van EZK). Het gezamenlijke
beeld over de behaalde resultaten is positief. Hieronder ga ik in op deze resultaten.
Tegelijk is de conclusie dat behoefte blijft aan verdere verbetering, zoals op het
gebied van intern opdrachtgeverschap, het verkennen van de ontwikkelingen in de markt
en het over en weer uitspreken van verwachtingen.

Regionale ondersteuning

De verbindende rol van de vier regiomanagers wordt door overheden en marktpartijen
als zeer positief ervaren. De regiomanagers signaleren kansen, gedeelde uitdagingen
en informatiebehoeften bij overheden en marktpartijen door met ze in gesprek te gaan.
Waar nodig brengen zij partijen bij elkaar in landelijke en regionale bijeenkomsten.
Ook verwijzen zij naar beschikbare instrumenten, informatie en initiatieven. Zij dragen
daarmee voor een groot deel bij aan de doelstelling van het programma. Deze rol blijft
ook na afloop van het programma van groot belang. Daarom bekijk ik met de samenwerkingspartners
hoe de rol en inzet van de regiomanagers ook na 2024 kan worden voortgezet.

Bijeenkomsten

Het programma organiseert regionale, sectorale en landelijke bijeenkomsten, zoals
marktdagen en verdiepingssessies. Het doel hiervan is om partijen in staat te stellen
elkaar beter te leren kennen en kennis te delen. Deze bijeenkomsten zijn gericht op
het vergroten van het bewustzijn over het belang en de kracht van aanbesteden, het
bevorderen van de dialoog en samenwerking, kennisoverdracht over het proces van aanbesteden
en het zelf toepassen van kennis en inzichten. In 2021 en 2022 zijn 31 goed ontvangen
bijeenkomsten en webinars georganiseerd, met ruim 1700 deelnemers uit beide doelgroepen.12

De Week van Beter Aanbesteden verdient een bijzondere vermelding. In de week van 28 maart
2022 is een week vol inspirerende gesprekken, verdiepingssessies, tips en nieuwe tools
georganiseerd. De Week van Beter Aanbesteden werd positief gewaardeerd en gemiddeld
beoordeeld met een 7,4. Met name de verdiepingssessie (MKB-)vriendelijk inkopen werd
zeer goed ontvangen. De Week van Beter Aanbesteden keerde dan ook terug in de week
van 27 maart 2023.

Projecten

Met gerichte projecten werkt het programma aan het vergroten van kennis en het bieden
van praktische handvatten voor zowel overheden als marktpartijen. Deze projecten gaan
over vier thema’s: het bevorderen van samenwerking en dialoog, een professioneel inkoopproces,
het inzetten van aanbesteden als strategisch instrument om maatschappelijke doelen
te bereiken, en voorlichting.13 De resultaten zijn voor de doelgroep toegankelijk gemaakt via de website van PIANOo.14 Voorbeelden zijn «Aanbesteden op 3 A4», concrete handvatten voor samenwerking en
informatieve filmpjes. In 2023 en daarna wordt ingezet op verdere verspreiding en
toepassing van de kennis die in de projecten is verzameld.

Subsidieregeling

Gemeenten, MKB-ondernemers, brancheorganisaties en ondernemersverenigingen die de
aanbestedingspraktijk in hun regio of branche willen verbeteren, konden hiervoor in
2022 een projectsubsidie aanvragen. In totaal was 400.000 euro beschikbaar, met een
maximum van 25.000 euro per aanvraag. De animo was groot. Ruim voor de einddatum was
het subsidiebudget uitgeput en verdeeld over achttien projecten. Daarvan gaat het
overgrote deel over de verbetering van de aanbestedingspraktijk, waar zowel overheden
als marktpartijen van profiteren.15 Zo verbetert de gemeente Eindhoven de communicatie met de (regionale) ondernemers
door een communicatieplatform inkoop en aanbesteding, werkt de Organisatie voor Erkende
Verhuizers aan de ontwikkeling van circulaire verhuisdiensten en introduceert Cedris,
de Nederlandse brancheorganisatie voor sociale werkgelegenheid en arbeidsintegratie,
een «Community of Practice», die Cedris en haar leden helpt om op een eenvoudige manier
gericht documenten, methodieken, instrumenten, informatie en vraagstukken te delen
met collega-professionals.

Vanwege het succes is de subsidieregeling op 13 maart 2023 opnieuw opengesteld, dit
keer voor een bedrag van 200.000 euro. Dit budget is ook volledig uitgeput.16

4. Onderzoek tenderkostenvergoeding

Als actiepunt van de Actieagenda Beter Aanbesteden 2018–2019 is een handreiking tenderkostenvergoeding
opgesteld (hierna: de handreiking).17 Tegelijkertijd heeft mijn voorganger, ter uitvoering van de motie van het lid Bruins
c.s., toegezegd te onderzoeken hoe vaak tenderkostenvergoedingen in de praktijk worden
verstrekt.18

Eind 2022, begin 2023 heeft Significant hiernaar onderzoek uitgevoerd. Bij deze brief
bied ik het onderzoek aan uw Kamer aan.19 Het onderzoek laat zien dat het gebruik van de tenderkostenvergoeding laag is en
niet significant is toegenomen sinds de laatste meting. Een groot deel van de respondenten
is bekend met de handreiking. Maar dit lijkt niet gezorgd te hebben voor meer tenderkostenvergoedingen
door aanbestedende diensten.

Ik vind het belangrijk dat aanbestedende diensten voldoende oog hebben voor de soms
hoge kosten die ondernemers moeten maken om in te schrijven op een aanbesteding, of
de gevolgen van een late intrekking. De handreiking biedt handvatten om tot een goede
afweging te komen. Ik ga in gesprek met de partners van het programma over waarom
het gebruik van tenderkostenvergoeding achterblijft en hoe we het gebruik van de handreiking
nog meer kunnen stimuleren.

5. Conclusie

Aanbesteden gaat over de besteding van publiek geld. Goede aanbestedingsregels bevorderen
transparante, proportionele besluiten van overheden en dragen bij aan gezonde concurrentie
tussen marktpartijen. Bovenstaande laat zien dat het belangrijk is en blijft dat overheden
en marktpartijen elkaar begrijpen, waarderen en vertrouwen. Het programma Beter Aanbesteden
heeft hier de afgelopen twee jaar zichtbaar aan bijgedragen en blijft dit doen, in
samenwerking tussen VNO-NCW/MKB-Nederland, VNG, PIANOo en EZK.

Het zorgvuldig opgebouwde wederzijdse vertrouwen mag na 2024 niet weer verdwijnen.
Ik ga er daarom met de samenwerkingspartners voor zorgen dat we de intensieve samenwerking
en onderlinge betrokkenheid bij dit onderwerp behouden, zodat de effecten van het
programma ook na 2024 merkbaar blijven. Vanzelfsprekend houd ik uw Kamer hiervan op
de hoogte.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens