Brief regering : Alleenverdienende huishoudens: voortgang aanpak bij samenloop van regelingen

Nr. 716
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN EN VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2023

Inleiding

Het bieden van bestaanszekerheid is een kerntaak van de overheid. Hiervoor spannen
medewerkers van gemeenten, uitvoeringsorganisaties en Rijk zich dagelijks in. Ook
wij voelen hiervoor een grote verantwoordelijkheid. Het kabinet heeft de Commissie
sociaal minimum ingesteld die op dit moment onderzoek doet naar de vraag wat een aantal
huishoudtypes nodig heeft om rond te kunnen komen. Op basis van de uitkomsten van
dit onderzoek kan het bredere gesprek hierover worden gevoerd.

Het is daarom pijnlijk te moeten constateren dat de bestaanszekerheid in het geding
is voor een specifieke groep huishoudens door een ongewenste samenloop van fiscaliteit,
toeslagen en sociale zekerheid. Door deze samenloop heeft een groep alleenverdienende
huishoudens met een uitkering een lager besteedbaar inkomen dan een vergelijkbaar
paar in de bijstand1. Deze situatie is ongewenst en het kabinet wil deze situatie oplossen. Wij zijn samen
met gemeenten en uitvoeringsorganisaties op zoek naar een structurele oplossing voor
deze problematiek. In deze brief lichten wij toe wat momenteel de mogelijkheden zijn
voor tijdelijke ondersteuning door gemeenten, in welke domeinen wij mogelijke structurele
oplossingen zien met de dilemma’s die daarbij spelen, hoe wij een afweging willen
maken tussen deze mogelijke oplossingen en wanneer wij uw Kamer daarover nader informeren.

Met onze brief van 29 maart jl.2 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de oorzaak van de problematiek en de uitleg
van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 27 september 20223. Destijds hebben wij aangegeven uw Kamer vóór juni te informeren over de vorderingen.
Met deze brief komen wij hieraan tegemoet.

In het Commissiedebat Uitvoering sociale zekerheid van 30 maart jl. (Kamerstuk 26 448, nr. 711) ging terecht veel aandacht uit naar dit onderwerp. Uit dit debat is voor ons duidelijk
geworden dat, net als het kabinet, de vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
breed aandringt op een oplossing voor deze problematiek.

De gevoelde urgentie komt ook tot uitdrukking in de Kamervragen die door verschillende
leden van de Kamercommissie, het meest recent door het lid Maatoug (GroenLinks), zijn
gesteld.4 Wij delen de urgentie en werken hard – met alle partijen – aan het vinden van een
passende en gerichte oplossing voor deze groep huishoudens. Tegelijkertijd is het
van belang te onderkennen dat deze situatie het gevolg is van een complexe samenloop
van sociale zekerheid, fiscaliteit en toeslagen met meerdere uitvoerders. Verschillende
regelingen die maatschappelijke doelen nastreven en die destijds met goede bedoelingen
zijn opgesteld. Dat maakt de zoektocht naar een gerichte oplossing complex. Mogelijke
oplossingen hebben immers potentieel complexe doorwerking op verschillende regelingen
en hebben vaak invloed op het inkomen van meer huishoudens dan de getroffen groep.
Het is daarom cruciaal dat de gevolgen van mogelijke maatregelen scherp in beeld zijn
en gewogen worden op aspecten als doenvermogen voor burgers, uitvoerbaarheid en beleidsmatige
effecten. Hoewel we met prioriteit werken aan het vinden van een oplossing, vergt
dit tijd.

Hierover zijn we ook in gesprek met het Landelijk Overleg Sociaal Raadslieden (LOSR)
en de Landelijke Cliëntenraad (LCR). We betrekken hen actief bij de verkenning van
mogelijke oplossingen. Zowel Sociaal raadslieden als de LCR kunnen, vanuit hun praktijkkennis,
bij uitstek aangeven tegen welke problemen huishoudens nu aanlopen en in hoeverre
mogelijke oplossingen aansluiten bij wat burgers verwachten en kunnen. LOSR en LCR
hebben ons meegegeven dat voor een oplossing meer nodig is dan het huidige handelingsperspectief
voor gemeenten. Wij nemen dit signaal zeer ter harte.

In vervolg op het Commissiedebat is de motie van het lid Palland c.s. (Kamerstuk 26 448, nr. 699) aangenomen. Deze motie roept de regering op om bij het uitwerken van oplossingsrichtingen
te borgen dat ook een tijdelijke (tussen)oplossing wordt geboden en te voorkomen dat
mensen die dit betreft via de rechter hun recht moeten halen. Hierin is voor dit moment
voorzien doordat gemeenten tijdelijk ondersteuning kunnen bieden via de bijzondere
bijstand. Hieronder lichten wij dat nader toe.

Hieronder staan wij eerst stil bij het huidige handelingsperspectief voor gemeenten
om tijdelijk de betreffende huishoudens tegemoet te komen. Vervolgens nemen wij u
mee in de dilemma’s die verbonden zijn aan mogelijke structurele oplossingen. Tot
slot schetsen wij het vervolgproces.

Huidige situatie

Onze focus ligt op de huidige situatie voor de genoemde huishoudens en het bieden
van een structurele en gerichte oplossing voor de toekomst. Voor de huidige situatie
kunnen gemeenten tijdelijk ondersteuning bieden via de bijzondere bijstand indien
zich huishoudens melden die geraakt worden door deze problematiek. Gemeenten kunnen
deze huishoudens in twee gevallen tegemoet komen:

1. Voor huishoudens van wie de toeslagen over 2023 ten gevolge van deze problematiek
lager zijn vastgesteld dan bij een echtpaar in een vergelijkbare leefsituatie met
een volledige bijstandsuitkering, kan de gemeente via de bijzondere bijstand maandelijks
een bedrag toekennen ter hoogte van het verschil in de maandelijkse huur- en/of zorgtoeslag
met een (echt)paar met alleen een bijstandsuitkering.

2. Voor huishoudens die een terugvordering van zorg- en of huurtoeslag hebben gekregen
over 2022 die te wijten is aan deze problematiek (of een betaalregeling die daaruit
voortkomt), kan eenmalig bijzondere bijstand voor deze kosten worden toegekend ter
hoogte van het ten gevolge van deze problematiek teruggevorderde bedrag.

In deze situaties kan de bijzondere bijstand vanwege de koppeling aan specifieke kosten
onbelast worden verstrekt. Hierdoor telt deze bijzondere bijstand niet mee voor het
toetsingsinkomen van de ontvanger, en heeft dit geen verdere gevolgen voor de hoogte
van de toeslagen in het lopende jaar.

Gemeenten zijn over deze mogelijkheid geïnformeerd met het Gemeentenieuws van 19 april
jl.. Wij beseffen dat bovenstaande ondersteuning voor huishoudens én gemeenten moeilijk
uitvoerbaar is. Het vraagt veel van de betrokken huishoudens; zij moeten zelf melding
maken en aanvullende gegevens verstrekken. Het doet ook een zwaar beroep op de uitvoering
van gemeenten die nogmaals een extra taak moeten uitvoeren. Daarbij beschikken niet
alle gemeenten over de kennis en kunde om dit handelingsperspectief goed uit te voeren
en vraagt dit voor een juiste ondersteuning veel inhoudelijke kennis van de verschillende
domeinen. Dit wordt bevestigd door LOSR, LCR, VNG en Divosa. In lijn met de aangenomen
motie Palland wordt op deze wijze wel voorkomen dat betrokken huishoudens zich tot
de rechter moeten wenden.

Dilemma’s structurele oplossing

De situatie voor de alleenverdienershuishoudens vindt zijn oorsprong in het ongelijk
verlopen van de afbouw van de fiscale overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting
(AHK) en de afbouw van de dubbele AHK in de bijstandssystematiek en de doorwerking
daarvan in de sociale zekerheid en toeslagen. De situatie is in principe tijdelijk
en vervalt op het moment dat beide afbouwen zijn voltooid, hetgeen onder de huidige
wet- en regelgeving in 2035 het geval zou zijn.5 Wij staan hieronder achtereenvolgens stil bij de doelstellingen en inrichting van
deze domeinen, het samenspel van de domeinen en de dilemma’s die schuilgaan achter
de zoektocht naar een oplossing voor de betreffende huishoudens.

Doelstellingen en inrichting sociale zekerheid, fiscaliteit en toeslagen

De groep huishoudens heeft te maken met een besteedbaar inkomen onder bijstandsniveau
vanwege een samenloop van (een deel van) de volgende regelingen: 1) fiscaliteit, 2)
uitkering uitgekeerd door het UWV of een private verzekeraar, 3) Toeslagenwet-aanvulling
tot bruto-WML, 4) bijstandsaanvulling tot netto-bijstandsnorm voor paren en 5) huur-
en/of zorgtoeslag. Hieronder wordt kort ingegaan op de doelstelling en vormgeving
per regeling:

1) Fiscaliteit

De betaalde belastingen vormen het verschil tussen het bruto-inkomen en het netto-inkomen.
Het inkomstenbelastingstelsel is in beginsel ingericht op draagkracht. Dat komt tot
uitdrukking in zowel de grondslagbepaling van deze belasting als in de tariefstructuur
en de heffingskortingen. De grondslag is het belastbare inkomen – een optelsom van inkomen uit werk en woning (waaronder brutoloon, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen,
bijstand en TW-uitkering), het inkomen uit aanmerkelijk belang en het inkomen uit
sparen en beleggen, verminderd met de persoonsgebonden aftrek.

Door het tweeschijventarief en de algemene heffingskorting (AHK) wordt over die grondslag
niet vanaf de eerste euro belasting geheven en bouwt de belastingdruk langzaam op.

Tegelijk is inkomstenbelasting de afgelopen jaren steeds meer ingericht op het stimuleren
van arbeidsparticipatie. Naast de arbeidskorting dient de afbouw van de overdraagbaarheid
van de AHK6 er toe om de arbeidsdeelname van de minstverdienende of niet-werkende partners te
bevorderen. Hierdoor heeft het tarief van de inkomstenbelasting voor belastingplichtigen
geboren vanaf 1963 een individueler karakter gekregen. Het afbouwen van de fiscale overdraagbaarheid van de heffingskortingen
heeft een opwaarts effect op de belastingdruk voor huishoudens waarbij de minstverdienende
partner niet zelfstandig deze heffingskortingen verzilvert (alleenverdieners en een
deel van de tweeverdieners).

2) Werknemersverzekeringen

Het verrichten van betaalde arbeid levert een werknemer loon op. Een werknemer loopt
het risico om niet te kunnen werken door bijvoorbeeld ziekte, arbeidsongeschiktheid
of werkloosheid. Werknemers zijn daarom verplicht verzekerd voor een deel van de inkomensterugval
indien dergelijke risico’s zich voordoen.7 Het UWV voert de werknemersverzekeringen uit. Het verzekerde risico is een individueel risico, waardoor de werknemersverzekering ook direct verband houdt met het individuele
arbeidsverleden. De hoogte van de werknemersverzekering is daarom gebaseerd op het
brutoloon in de voorgaande periode als werknemer.8 Bij de vormgeving van werknemersverzekeringen, zoals de WW of de WIA, speelt een
afruil in de mate van inkomensondersteuning die wordt geboden en de mate waarin de
regeling stimuleert om actief te blijven op de arbeidsmarkt. Met het oog op dit laatste
hebben ontvangers van een UWV-uitkering in principe geen aanspraak op de arbeidskorting.9

3) TW-aanvulling

Het UWV heeft de mogelijkheid om huishoudens met een lage uitkering op grond van de
werknemersverzekeringen, onder voorwaarden, een aanvulling te geven via de Toeslagenwet
(TW). De TW is een bruto aanvulling op huishoudniveau, terwijl de onderliggende uitkering (werknemersverzekering) gebaseerd is op het individuele
risico en inkomen. Het UWV houdt bij de TW-aanvulling rekening met het inkomen van
de partner. Er worden specifieke voorwaarden gesteld aan de gezinssamenstelling zoals
de leeftijd van de partner en van kinderen in verband met de vraag of arbeidsparticipatie
mogelijk wordt geacht.

Doel van deze wet is om de UWV-uitkering aan te vullen tot maximaal de bruto bijstandsnorm
zodat deze huishoudens geen aanvullende bijstand hoeven aan te vragen. Maar omdat
voor de UWV-uitkering aangevuld met TW slechts 1x de AHK geldt en voor de bijstandsnorm
voor gehuwden 1,6x (2023) de AHK is de netto uitkering van UWV voor een eenverdiener
lager dan de netto bijstandsnorm voor gehuwden.

Net als bij de UWV-uitkeringen waar via de TW een aanvulling op kan worden verstrekt,
speelt bij de TW een afruil tussen de geboden inkomensondersteuning en de stimulans
tot arbeidsdeelname.

4) Participatiewet

De Participatiewet vormt het vangnet waarmee huishoudens de zekerheid van een netto-inkomen op het sociaal minimum hebben. Binnen de Participatiewet toetsen gemeenten
op het netto-huishoudinkomen, om zo rekening te houden met de herverdeling via de
fiscaliteit. Net als bij de werknemersregelingen is sprake van een afruil tussen de
inkomensondersteuning die wordt geboden en de mate waarin uitkeringsontvangers worden
gestimuleerd om op de arbeidsmarkt actief te zijn. Zo is de afbouw van de dubbele
AHK in de bijstandssystematiek er ook op gericht om het aantrekkelijk te houden vanuit
de bijstand aan het werk te gaan. Een bijstandsuitkering vormt inkomen dat belast
wordt, zo leidt een bijstandsuitkering in principe tot een stijging van het bruto-,
belastbaar, netto- en toetsingsinkomen.

5) Toeslagen

Huishoudens kunnen via de toeslagen een inkomensafhankelijke tegemoetkoming krijgen in de uitgaven
aan diverse kostenposten, zoals huur, zorg en de kosten van kinderen (kindgebonden
budget en kinderopvangtoeslag). De hoogte van de ontvangen toeslag hangt af van het
toetsingsinkomen van het huishouden, dat overeenkomt met het belastbaar verzamelinkomen. De toeslagen
zijn zo ingericht dat de huishoudens die de tegemoetkoming het meest nodig hebben,
de hoogste tegemoetkoming krijgen. Tot het inkomens-afbouwpunt ontvangen huishouden
het maximale toeslagbedrag. Bij een inkomen daarboven wordt de toeslag inkomensafhankelijk
afgebouwd. Het afbouwpunt van huur- en zorgtoeslag ligt op circa WML, waarmee geborgd
is dat paren met een volledige bijstandsuitkering het maximale toeslagbedrag ontvangen
en dat vanaf circa WML de toeslag verlaagd wordt. De hoogte en de inkomensafhankelijkheid
van de toeslagen beïnvloeden zowel de hoogte van de inkomensondersteuning als de mate
waarin (meer uren gaan) werken loont.

Samenspel domeinen en dilemma’s bij de zoektocht naar oplossingen

Afzonderlijk bezien valt veel te zeggen voor de manier waarop de domeinen van sociale
zekerheid, fiscaliteit en toeslagen zijn ingericht. De logica van de regelingen is
dat ze zoveel mogelijk gericht zijn op degenen die ze nodig hebben zodat ze aansluiten
bij de behoeften en betaalbaar blijven. En er is steeds sprake van een afruil tussen
de wens om enerzijds inkomensondersteuning en zekerheid te bieden of spiegelbeeldig
belasting te heffen naar draagkracht en anderzijds om mensen te stimuleren (meer)
mee te doen op de arbeidsmarkt. Dat vergt continu het vinden van een balans binnen
en tussen regelingen. En voor de begrijpelijkheid van het stelsel is het van belang
dat regelingen op elkaar aansluiten.10

Bij de situatie van de alleenverdieners geldt dat UWV, Belastingdienst, gemeenten
en Dienst Toeslagen hun regelingen conform de wet- en regelgeving uitvoeren. Het resultaat
is echter een samenspel van regelingen die deels gericht zijn op het individu en deels
op het huishouden, met verschillende inkomensbegrippen en verschillende uitvoerders.
Voor de betrokken groep alleenverdieners heeft dit de vorm van:

– een bruto-uitkering van het UWV of een private verzekeraar;

– met daarop een netto-aanvulling op huishoudniveau tot het relevante netto sociaal
minimum via de gemeente;

– en aanvullende tegemoetkomingen op huishoudniveau via de huur- en zorgtoeslag;

– tegen de achtergrond van een belastingstelsel en bijstandssystematiek die beide via
een aanpassing van de toepassing van de AHK beogen de arbeidsdeelname en tweeverdienersschap
te bevorderen.

Het samenspel van regelingen leidt ertoe dat – hoewel de regelingen conform de wet
worden uitgevoerd – de betrokken huishoudens netto op het sociaal minimum zitten,
maar toch niet de maximale toeslagbedragen ontvangen.

Het bovenstaande illustreert de complexiteit van de situatie waarin deze huishoudens
zitten. De huidige situatie laat ook zien dat aanpassingen binnen een bepaald domein
(zoals de fiscaliteit of de bijstand) gevolgen hebben in een ander domein (zoals de
toeslagen). Mogelijke oplossingsrichtingen kennen nadelen door de afruil tussen bijvoorbeeld
inkomensondersteuning en het stimuleren van de arbeidsdeelname en tweeverdienerschap.
Daarnaast kunnen oplossingsrichtingen gepaard gaan met verdere complexiteit voor de
burger en uitvoering en daarmee het stelsel minder begrijpelijk maken. Dat maakt het
vinden van een gerichte oplossing voor deze huishoudens complex.

In plaats van een gerichte oplossing kunnen deze huishoudens ook worden bereikt met
een generieke maatregel. Dit sluit echter minder goed aan bij de daadwerkelijke toeslagderving
en is minder te richten op de betreffende huishoudens, waardoor mogelijk meer huishoudens
worden bereikt dan de betreffende groepen. Dit zou dan weer breder gevolgen hebben
voor de geboden inkomensondersteuning, de stimulans tot arbeidsdeelname en leiden
tot grotere budgettaire gevolgen die met het oog op houdbare overheidsfinanciën ingepast
dienen te worden. Dit laat zien dat niet elke beleidsdoelstelling voor iedereen tegelijk
en samen te realiseren is. Dat geldt ook bij de oplossingsrichtingen. Daarbij moeten
we ons rekenschap geven van de geschetste afruilen en accepteren dat het bieden van
een oplossing er per definitie toe zal leiden dat we ergens inleveren op deze beleidsmatige
uitgangspunten of extra complexiteit veroorzaken voor de betreffende huishoudens en
uitvoering

Mogelijke oplossingen

Eerder is gezocht naar mogelijke oplossingen voor de problematiek. Er wordt nu een
grondige verkenning gedaan, waarbij de inzichten die eerder zijn opgedaan worden betrokken.
We betrekken hierbij ook de suggesties die uit het veld of via de kamercommissie SZW
zijn binnengekomen.11 Dit doen we met de betrokken partijen: UWV, Dienst Toeslagen, Belastingdienst en
gemeenten (vertegenwoordigd door de VNG en Divosa). Ook betrekken we hierbij het LOSR
en de LCR. Dit kost tijd vanwege de beschreven complexiteit en wisselwerking tussen
de verschillende domeinen. Ook kijken we zorgvuldig naar de wijze waarop uitvoering
gegeven kan worden aan de oplossing. Gezamenlijk zoeken we naar een structurele en
gerichte oplossing voor deze doelgroep. De oplossingen die nu worden verkend zijn
onder te verdelen naar de vier domeinen die relevant zijn voor deze doelgroep.

In de fiscaliteit onderzoeken we de mogelijkheden om de groep bij hetzelfde bruto-inkomen
een hoger netto-inkomen te laten overhouden.

We onderzoeken mogelijkheden in de sfeer van de heffingskortingen, zoals de mogelijkheid
van een gerichte herinvoering van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting
voor de betreffende doelgroep.

Voor de UWV-uitkeringen verkennen we de mogelijkheid de bruto TW-aanvulling te verhogen
zodat de uitkering netto weer gelijk is aan de netto bijstandsnorm. Hierdoor hoeft
dan geen aanvullende bijstand te worden aangevraagd.

Dit draagt eraan bij dat de uitkeringsgerechtigden niet met twee loketten te maken
hebben.

Binnen de Participatiewet – in samenhang met de fiscaliteit – verkennen we of delen
van de (algemene of bijzondere) bijstand als eindheffingsbestanddeel verstrekt kunnen
worden. Dat deel van de uitkering heeft geen effect op de hoogte van de toeslagen.

Ook verkennen we de mogelijkheden bij de uitvoering van de Toeslagen. We onderzoeken
daarbij de mogelijkheid om deze groep huishoudens de maximale bedragen van huurtoeslag
en zorgtoeslag door Dienst Toeslagen uit te laten keren.

Parallel hieraan onderzoeken we met Belastingdienst en UWV wat de mogelijkheden zijn
om de omvang en samenstelling van de doelgroep preciezer in beeld te brengen. Hierbij
wordt ook onderzocht of het mogelijk is om de betreffende huishoudens te identificeren.
Dit zou het mogelijk maken om de huishoudens – zodra een structurele oplossing is
gevonden – actief te benaderen zodat zij niet zichzelf hoeven te melden.

We brengen de consequenties van de oplossingen momenteel in kaart. We kijken daarbij
naar verschillende aspecten. Belangrijk daarbij is voor welke (deel)groepen de optie
een oplossing vormt en of en welke handelingen de opties vergen van burgers (doenvermogen).
Daarnaast kijken we naar de gerichtheid van opties en de uitvoeringsconsequenties
van de verschillende opties, wetende dat al veel gevraagd wordt van de verschillende
uitvoerders en gemeenten. Daarbij brengen we zowel de implementatie-effecten (past
het in de IV-portfolio of is mogelijk sprake van verdringing van andere voornemens)
als structurele gevolgen voor de uitvoering in kaart. Daarnaast kijken we naar beleidsmatige
effecten (inclusief de vraag of de oorzaak wordt aangepakt of gevolgen worden gemitigeerd
en of in de actualiteit of na afloop van het jaar een oplossing wordt geboden). Tot
slot bezien we de budgettaire effecten.

Vervolgproces

In deze brief is aangegeven op welke wijze huishoudens nu ondersteund kunnen worden
door gemeenten en binnen welke domeinen het kabinet samen met gemeenten, uitvoeringsorganisaties
en maatschappelijke organisaties zoekt naar maatregelen om alleenverdieners tegemoet
te komen die nu minder te besteden hebben dan een vergelijkbaar paar in de bijstand.
Deze verkenning loopt de komende maanden door. In het kader van de augustusbesluitvorming
wil het kabinet hierover vervolgens een beslissing nemen. Met Prinsjesdag wordt uw
Kamer hierover nader geïnformeerd.

Verder laten wij een lerende evaluatie uitvoeren door een extern bureau om te bezien
welke lessen we kunnen trekken uit deze problematiek. Deze evaluatie start dit najaar
en de uitkomsten ervan delen we met uw Kamer.

Tot slot doen wij graag het aanbod om uw Kamer via een technische briefing te informeren
over de verkenning die nu gaande is.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

BIJLAGE

Box: betrokken huishoudens

In de Kamerbrief van 29 maart jl.12 en de beantwoording van de Kamervragen van het lid Maatoug (GroenLinks)13 en de leden Omtzigt c.s.14 is ingegaan op de groep huishoudens die minder huur- en/of zorgtoeslag15 ontvangt dan een vergelijkbaar paar met een volledige bijstandsuitkering. Het betreft
huishoudens van alleenverdieners waarbij de UWV- of private uitkering die één partner
ontvangt (het overgrote deel van) het inkomen vormt en bij wie het netto-huishoudinkomen
lager of rondom de bijstandsnorm voor paren zit. Tabel 1 laat zien dat de groep in
drieën uiteenvalt.

Tabel 1 Groepen alleenverdieners die inclusief toeslagen minder overhouden dan (vergelijkbare)
paren met een volledige bijstandsuitkering

Groep 1

Groep 2

Groep 3

Groep

Alleenverdiener met loongerelateerde uitkering die bruto lager ligt dan bruto-TW-norm
(WML)

Alleenverdiener met loongerelateerde uitkering die bruto hoger ligt dan bruto-TW-norm
(WML), maar netto lager dan bijstandsnorm paren

Alleenverdiener met loongerelateerde uitkering die bruto hoger ligt dan bruto-TW norm
en netto gelijk of hoger dan bijstandsnorm paren, maar besteedbaar lager door lagere
toeslagen

Brutohoogte UWV-/private uitkering (2023)1

Lager dan € 25.000

Gelijk of hoger dan € 25.000, lager dan ca. € 28.500

Gelijk of hoger dan € 28.500, lager dan ca. € 44.0002

Inkomensaanvulling (TW vult bruto aan, bijstand vult netto aan)

Eventueel Toeslagenwet (tot bruto-WML) en aanvullende bijstand (tot netto-bijstandsnorm
voor paren)

Aanvullende bijstand (tot netto-bijstandsnorm voor paren)

N.v.t.

Geschatte omvang (2023)3

Groep 1 en 2 samen ca. 5.700 huishoudens4

Ca. 4.400 huishoudens5

X Noot

1

Voor de huurtoeslag wordt hierbij uitgegaan van een rekenhuur van € 720 zoals gevraagd
in de Kamervragen Omtzigt c.s.

X Noot

2

Indien de uitkeringsontvanger zelf de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet
(IAB Zvw) moet afdragen. Voor uitkeringsgerechtigden waarbij de uitkeringsverstrekker
de IAB Zvw afdraagt loopt het bruto-inkomen tot ca. € 31.500.

X Noot

3

Maximale omvang groep getroffen huishoudens doordat in het jaar 2023 het verschil
tussen afbouw overdraagbaarheid AHK (1 maal AHK, afbouw voltooid) en afbouw dubbele
AHK bijstand (1,6 maal AHK) maximaal is. Vanaf 2024 neemt het aantal huishoudens elk
jaar af, door de afbouw van de dubbele AHK in de bijstand.

X Noot

4

Aantallen voor 2023 op basis van berekening Belastingdienst uit 2019.

X Noot

5

Grove, voorlopige inschatting op basis van inkomenspaneldata.

Groep 1 bestaat uit alleenverdieners met een UWV- of private uitkering tot het bruto-WML, al dan niet door het UWV via de Toeslagenwet (TW) aangevuld tot bruto-WML.16 De huishoudens in groep 1 hebben echter een netto-inkomen onder de netto-bijstandsnorm voor paren. Dit komt doordat zij enkel eenmaal
de algemene heffingskorting (AHK) kunnen toepassen, terwijl in de berekening van de
bijstandshoogte (die ook uitgaat van bruto-WML) rekening wordt gehouden met 1,6 maal
AHK.17 Onder de huidige wet- en regelgeving verdwijnt dit verschil in 2035, het jaar waarin
de afbouw van de dubbele AHK in de bijstandssystematiek is voltooid. Onder voorwaarden
kunnen deze huishoudens via de gemeente een bijstandsaanvulling krijgen tot de netto-bijstandsnorm
voor paren. Door deze aanvulling stijgt echter het toetsingsinkomen18 van het huishouden en komt boven bruto-WML te liggen en komen daardoor in het afbouwtraject
van de huur- en zorgtoeslag. Hiermee ontstaat een verschil in het besteedbaar inkomen (grofweg netto-inkomen inclusief toeslagen) met paren die enkel een volledige
bijstandsuitkering ontvangen en wel de maximale toeslagbedragen ontvangen. Bij groep
1 komen de lagere toeslagen door de bijstandsaanvulling die nodig is om op de netto-bijstandsnorm
voor paren uit te komen.

Bij groep 2 is sprake van een bruto-inkomen dat hoger ligt dan het bruto-WML, maar
dat netto alsnog lager uitkomt dan de netto-bijstandsnorm voor paren. Net als bij
groep 1 komt dat doordat zij enkel eenmaal de algemene heffingskorting (AHK) kunnen
toepassen, terwijl in de berekening van de bijstandshoogte in 2023 rekening wordt
gehouden met 1,6 maal AHK. Ook deze huishoudens kunnen onder voorwaarden een bijstandsaanvulling
krijgen tot de netto-bijstandsnorm voor paren. Het toetsingsinkomen ligt al voor de
bijstandsaanvulling boven bruto -WML en dus in het afbouwtraject van huur- en zorgtoeslag.
Vanwege de aanvulling stijgt het toetsingsinkomen verder, waardoor het huishouden
verder in het afbouwtraject komt. Huishoudens in groep 2 hebben na de bijstandsaanvulling
dus hetzelfde netto-inkomen als huishoudens in groep 1 (en als paren met enkel een
volledige bijstandsuitkering), maar een hoger toetsingsinkomen en daardoor lagere
toeslagen en een lager besteedbaar inkomen. Bij groep 2 komen de lagere toeslagen
zowel door de (bruto-)hoogte van de UWV- of private uitkering als door de bijstandsaanvulling.

Huishoudens in groep 3 hebben een hoger bruto-inkomen dan huishoudens in groep 2 en
komen netto op of boven de bijstandsnorm voor paren uit. Groep 3 kan dus geen bijstandsaanvulling
krijgen, ze zitten immers al op of boven het netto sociaal minimum. Huishoudens in
groep 3 hebben echter een toetsingsinkomen waarmee zij in de afbouw van de huur- en
zorgtoeslag zitten, en ontvangen zodoende minder huur- en zorgtoeslag dan een paar
met enkel een volledige bijstandsuitkering. Het besteedbaar inkomen van huishoudens
in groep 3 ligt daarmee toch lager dan dat van het paar in de bijstand. Bij groep
3 komen de lagere toeslagen door de (bruto-)hoogte van de UWV- of private uitkering.

Wat groepen 1, 2 en 3 bindt is dat zij een netto-inkomen hebben dat minimaal gelijk
is aan dat van een paar met enkel een volledige bijstandsuitkering, maar toch een
lager besteedbaar inkomen hebben. Het huidige beeld is dat circa 10.000 huishoudens
in deze situatie zitten. Op dit moment lopen onderzoeken vanuit de BD en het UWV om
een actueel beeld te krijgen van de omvang van de doelgroep en de verdeling over groepen
1, 2 en 3.