Brief regering : Evaluatie Toekomstfonds 2015-2021 (onderzoeksdeel)

Nr. 127
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2023

De afgelopen maanden heeft onderzoeksbureau Dialogic een evaluatie uitgevoerd van
het deel fundamenteel en toegepast onderzoek (hierna: onderzoeksdeel) van het zogenoemde
Toekomstfonds. Het Toekomstfonds is opgericht op verzoek van uw Kamer naar aanleiding
van de motie van het lid Pechtold c.s. uit 2014.1 Het Toekomstfonds richt zich op het vergroten en beschikbaar stellen van (risico)financiering
voor bedrijven en onderzoek om de innovatiekracht van Nederland te versterken. Het
is een revolverend fonds, bestaand uit twee delen: een deel gericht op mkb-financiering,
met regelingen als Vroege Fase Financiering en Seed Capital (hierna: bedrijvendeel),
en het onderzoeksdeel.2

Vanuit het onderzoeksdeel zijn tot nog toe de regelingen Toekomstfondskrediet Onderzoeksfaciliteiten
(TOF), Smart Industry Fieldlabs (SIF), Proof of Concept Faciliteit (PoC) en de Thematische
Technology Transferregeling (TTT) gefinancierd3. Ook zijn als pilot van de laatstgenoemde regeling middelen beschikbaar gesteld voor
het Oncode Institute.

Het Toekomstfonds is onderdeel van de EZK-begroting, maar (uitsluitend) voor het onderzoeksdeel
hebben de Ministers van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) een gezamenlijke beleidsverantwoordelijkheid. Wij bieden daarom de
evaluatie gezamenlijk aan uw Kamer aan. In deze brief zetten wij de belangrijkste
conclusies van de evaluatie uiteen en gaan we in op de vijf aanbevelingen uit de evaluatie.

Samenvatting van de conclusies

Onderzoeksdeel als geheel

Het doel van het onderzoeksdeel van het Toekomstfonds is investeren in fundamenteel
en toegepast onderzoek. Hieraan is nader invulling gegeven door te investeren in onderzoeksfaciliteiten
en in regelingen ten behoeve van valorisatie. Hierna benoemen wij de in onze ogen
drie belangrijkste zaken die uit de conclusies naar voren komen.

De wat ons betreft belangrijkste conclusie uit het evaluatierapport over het onderzoeksdeel
als geheel is dat het daarvoor gekozen middel, namelijk een revolverend fonds, niet
goed aansluit op het doel om te investeren in onderzoek. De evaluatie constateert
namelijk dat de revolverendheidseis knellend werkt bij het ontwerpen van een passend
instrumentarium gericht op de doelenfinanciering van onderzoeksfaciliteiten en valorisatie.
Dit verschilt wel per individueel instrument. Omdat de middelen binnen het Toekomstfonds
moeten revolveren (voortvloeiend uit de motie-Pechtold c.s.), heeft volgens de evaluatie
dan ook geen goede afweging plaats kunnen vinden welk middel (een basisfinanciering,
een subsidie, een lening of andersoortige vormgeving) het meest geschikt is om de
doelen te bereiken waarop het instrumentarium binnen het onderzoeksdeel gericht is.

Ten tweede wordt geconcludeerd dat in valorisatie en onderzoeksfaciliteiten structureel
geïnvesteerd dient te worden, maar dat in de praktijk de financieringsbron vanuit
het onderzoeksdeel hiervoor opdroogt. Dat heeft twee redenen. Ten eerste omdat de
vanuit het onderzoeksdeel gedane investeringen niet volledig revolveren. Dit risico
was reeds voorzien, zoals bij de oprichting van het Toekomstfonds met uw Kamer gedeeld.4 Ten tweede doordat meevallers op de gasbaten zich niet hebben voorgedaan. Hierdoor
is er ook geen bron om het fondsvermogen in het onderzoeksdeel toch op peil te houden.
De evaluatie merkt daarom op dat financiering van valorisatie en onderzoeksfaciliteiten
tot nog toe vooral uit tijdelijke impulsfinanciering bestaat. Ook wordt geconcludeerd
dat er grote verschillen bestaan tussen hoger onderwijs- en onderzoeksinstellingen
in hoe zij (financieel) invulling geven aan valorisatie.

Een derde belangrijke conclusie is dat de vormgeving van het onderzoeksdeel er de
facto toe heeft geleid dat er een experimenteeromgeving is ontstaan, waar nieuwe instrumenten
kunnen worden uitgeprobeerd en bij gebleken succes kunnen worden opgeschaald. Dit
is volgens de evaluatie een welkome extra en onvoorziene opbrengst, maar rechtvaardigt
in zichzelf niet de investering in het onderzoeksdeel van het Toekomstfonds.

Individuele regelingen

De regelingen POC en met name TTT (en de pilot Oncode) zijn positief geëvalueerd,
zowel qua doeltreffendheid als doelmatigheid, met de kanttekening dat veel van de
baten in de nabije toekomst nog moeten materialiseren. Dat geldt niet voor de regelingen
TOF en SIF die als onvoldoende doeltreffend en doelmatig worden gezien.

Aanbevelingen en reactie

De evaluatie doet de volgende vijf aanbevelingen:

a) Communiceer duidelijk en open over de andere invulling die het Onderzoeksdeel van
het Toekomstfonds heeft gekregen en de (on)mogelijkheden wat betreft revolverendheid.

b) Ga na waarom sommige hoger onderwijs- en kennisinstellingen er wel en andere hoger
onderwijs- en kenisinstellingen er minder in slagen hun valorisatieactiviteiten tenminste
deels uit de reguliere eerste geldstroom te bekostigen.

c) Breng overzicht aan in de set van valorisatie-instrumenten en overweeg een integraal
valorisatieprogramma om de derde kerntaak meer definitief vorm te geven. Zorg hierbij
voor samenhang in het instrumentarium, juist ook met tijdelijke instrumenten zoals
bijvoorbeeld het Nationaal Groeifonds (zie ook aanbeveling e).

d) Overweeg de instrumenten van het Onderzoeksdeel Toekomstfonds onder te brengen in
het Bedrijvendeel van het Toekomstfonds en behoud het Onderzoeksdeel van het Toekomstfonds
als experimenteeromgeving waar kleinschaliger beleidsexperimenten op het vlak van
valorisatie zonder of met een substantieel lagere revolverendheidseis kunnen plaatsvinden.

e) Het is belangrijk valorisatie onderdeel te maken van investeringsprojecten van het
Nationaal Groeifonds, maar wees voorzichtig om het valorisatiebeleid opnieuw exclusief
aan een (vooralsnog) tijdelijk instrument als het Nationaal Groeifonds op te hangen.

De evaluatie geeft ons aanleiding om ons te beraden op de toekomst van het onderzoeksdeel
van het Toekomstfonds. In lijn met aanbeveling a) onderschrijven wij dat het onderzoeksdeel
niet zo heeft gefunctioneerd als oorspronkelijk voorzien. Gezien het uitblijven van
meevallers op de gasbaten die wel waren voorzien ter dekking van het niet-revolverende
deel van het onderzoeksdeel, zal dit ook in de toekomst niet het geval zijn. Een Toekomstfonds
gebaseerd op gasbaten is daarmee niet langer actueel. Wij willen daarom de wijze waarop
tot nu toe invulling is gegeven aan het Toekomstfonds heroverwegen. De conclusies
uit de evaluatie geven daar ook aanleiding toe. Hoewel deze evaluatie geen betrekking
heeft op het bedrijvendeel, zal de heroverweging betrekking hebben op het gehele Toekomstfonds.
Dit lichten wij hierna toe.

Het Toekomstfonds richt zich op het vergroten en beschikbaar stellen van (risico)financiering
voor bedrijven en onderzoek om de innovatiekracht van Nederland te versterken. Maar
sinds de introductie van het Toekomstfonds is de (geopolitieke) economische situatie
sterk gewijzigd en zijn er beleidsdoelen bijgekomen die destijds nog nauwelijks een
rol speelden. Bij deze nieuwe doelen kan (risico)financiering waarvoor het Toekomstfonds
bedoeld is een rol spelen. Gelijktijdig concludeert de evaluatie dat een revolverend
fonds als middel niet goed aansluit op de specifieke beleidsdoelen van enkele instrumenten
daarbinnen. Dat geeft aanleiding om die bestaande beleidsdoelen te heroverwegen. Maar
ook waar revolverende leningen als middel wel aansluiten op de daarmee nagestreefde
beleidsdoelen, moeten mogelijk scherpere keuzes worden gemaakt om de toegevoegde waarde
van het Toekomstfonds te maximeren ten behoeve van de innovatiekracht van Nederland.

Bij het heroverwegen van de bestaande doelen nemen we in overweging dat hier ondertussen
deels ook andere financieringsbronnen beschikbaar voor gekomen zijn. Zoals de evaluatie
reeds constateert, zijn er afgelopen zomer vanuit het Fonds voor Onderzoek en Wetenschap
budgetten voor een periode van 10 jaar beschikbaar gesteld ten behoeve van investeringen
in Grootschalige Wetenschappelijke Infrastructuur en faciliteiten voor toegepast onderzoek.5 Voor wat betreft onderzoeksfaciliteiten is dus reeds voorzien in meer structurele
financiering. Aanvullende nieuwe financiering hiervoor vanuit het Toekomstfonds, ligt
daarom niet langer voor de hand.

Dit is niet het geval voor valorisatie, terwijl ook over dat beleidsdoel wordt geconcludeerd
dat dit structurele financiering behoeft. Als gekeken wordt naar het bepalen van de
(gewijzigde) beleidsdoelen, ligt het daarom voor de hand om het doel valorisatie te
behouden. De invulling die met het Toekomstfonds aan dit doel wordt gegeven zullen
we bezien in het licht van het gehele valorisatie-instrumentarium.

Overige aanbevelingen

Ten aanzien van aanbeveling c) onderschrijven wij dat er ruimte voor verbetering is
wat betreft samenhang in het valorisatie-instrumentarium. Afgelopen najaar hebben
wij uw Kamer geïnformeerd over onze gezamenlijke visie op valorisatie.6 Daarin hebben wij een groot aantal acties opgenomen die bijdragen aan het vergroten
van de impact van kennis. Met deze visie, in combinatie met het (door OCW en ondersteund
door EZK) ingediende Nationaal Groeifondsvoorstel Deltaplan valorisatie, de investering in valorisatie via Faculty of Impact en de afspraken van OCW met de universiteiten en hogescholen in het bestuursakkoord
hoger onderwijs en wetenschap, zetten wij belangrijke stappen in het creëren van meer
samenhang in het valorisatie-instrumentarium. Het Toekomstfonds als een financieringsbron
voor dat instrumentarium lijkt logisch om de impact van onderzoek en innovatie verder
te versterken. Daarbij kijken wij in eerste instantie naar voortzetting van positief
geëvalueerd bestaand instrumentarium. De eventuele toekenning van middelen aan het
voorstel Deltaplan valorisatie speelt daarin ook een rol, omdat daarin reeds wordt voortgebouwd op de TTT-regeling.

Bij het vormgeven van een samenhangend valorisatie-instrumentarium speelt tevens de
vraag waarom sommige hoger onderwijs- en kennisinstellingen er wel en andere er minder
in slagen hun valorisatieactiviteiten structureel te financieren. Conform aanbeveling
b) willen wij het gesprek met betreffende instellingen faciliteren om hier beter inzicht
in te krijgen. Dit kan onderdeel zijn van het lerende systeem, zoals door ons aangekondigd
in eerder genoemde visie op valorisatie en impact. We beogen een continu gesprek tussen
alle betrokkenen over hoe we het valorisatielandschap in Nederland kunnen verbeteren
en hoe we daarin van elkaar kunnen leren. Dat levert ook inzicht op in de verschillende
werkwijzen van hoger onderwijs- en kennisinstellingen.7

Conform aanbeveling d) zullen wij overwegen om het onderzoeksdeel te integreren in
het bedrijvendeel. Dit nemen wij mee in onze hiervoor aangekondigde heroverweging
van het Toekomstfonds. Ook zullen wij bezien in hoeverre het scheppen of behouden
van een (formele) experimenteerruimte (al dan niet met een revolverendheidseis) binnen
het Toekomstfonds nodig en wenselijk is, zoals aanbeveling d) tevens adviseert. Voor
het bedrijvendeel van het Toekomstfonds geldt een andere financieringssystematiek
dan in het onderzoeksdeel, waardoor het fondsvermogen daar wel op peil blijft. Integratie
van het onderzoeksdeel in het bedrijvendeel kan dus mogelijk een oplossing bieden
voor het knelpunt in het onderzoeksdeel dat het fondsvermogen niet op peil blijft.

Ten aanzien van het tweede deel van aanbeveling c) en aanbeveling e) merken wij tot
slot op dat met name ontwikkelingen binnen het Nationaal Groeifonds (NGF) invloed
zullen hebben op hoe het valorisatie-instrumentarium samenhangend vorm te geven. Bij
daaruit gefinancierde voorstellen speelt valorisatie in toenemende mate een belangrijke
rol. Met het ingediende NGF-voorstel Deltaplan Valorisatie, zou valorisatie een extra impuls kunnen krijgen. Een besluit hierover wordt voor deze
zomer verwacht. Wij onderschrijven aanbeveling e) om het valorisatiebeleid niet volledig
op te hangen aan het NGF. Gelijktijdig dient de impact van het NGF, in lijn met aanbeveling
c) van de evaluatie, wel mee te worden genomen bij het creëren van een overzichtelijk
en samenhangend valorisatie-instrumentarium.

Vervolg

Zowel het heroverwegen van de doelen van het Toekomstfonds en het ontwikkelen van
een visie op de toekomst van (het onderzoeksdeel van) het Toekomstfonds, de uitkristallisering
van de ontwikkelingen binnen het NGF, en het gesprek tussen onderwijs- en kennisinstellingen
over hun valorisatieactiviteiten, vergt enige tijd. Wij streven ernaar uw Kamer dit
najaar te informeren over onze visie op de inzet van het Toekomstfonds als geheel
en de toekomstige vormgeving daarvan. Wij zullen bij de daarop volgende uitwerking
daarvan ten aanzien van valorisatie de samenhang met het bredere valorisatiebeleid
borgen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf