Brief regering : Ontwikkelingen kwalificatiestructuur MBO

Nr. 561
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2023

Een van de drie prioriteiten in de werkagenda mbo, die op 14 februari jl. aan uw Kamer
is gestuurd (Kamerstuk 31 524, nr. 549), is het verbeteren van de aansluiting van het mbo-onderwijs op de arbeidsmarkt.
Er wordt al veel en goed samengewerkt tussen het mbo-onderwijs en het bedrijfsleven.
Om deze aansluiting nog verder te verbeteren heb ik met opleiders en werkgevers concrete
afspraken gemaakt zodat elke mbo-student, jong en oud, een opleiding vindt die past
bij zijn of haar interesses, talenten en capaciteiten en die leidt naar een kansrijke
en duurzame plek op de arbeidsmarkt en in de samenleving. Dit doen we in het licht
van de grote opgaven rond klimaat, energie, wonen, zorg en onderwijs, waarbij goede
vakmensen onmisbaar zijn. Om deze aansluiting verder te verbeteren is het zaak om
ook goed naar het stelsel te kijken.

De kwalificatiestructuur, waarin wordt bepaald wat studenten precies moeten leren
om succesvol aan de slag te kunnen op de arbeidsmarkt, is hierin een belangrijk instrument.
Uitgangspunt is dat de kwalificatiestructuur studenten enerzijds een robuuste basis
biedt en anderzijds voldoende flexibel is, zodat studenten keuzes kunnen maken in
hun opleiding die passen bij hun wensen en hetgeen de arbeidsmarkt van hen vraagt.
Het flexibiliseren van het opleidingsaanbod en de kwalificatiestructuur is al langer
een speerpunt van mijn beleid. Het is van belang om ontwikkelingen op de arbeidsmarkt
snel te vertalen naar het onderwijs en hier de juiste vorm voor te vinden, via keuzedelen,
mbo-certificaten, de aanpassing van een kwalificatiedossier of ruimte in de onderwijsuitvoering.

Met de Wet doelmatige leerwegen in het mbo, de herziening van de kwalificatiestructuur
en de experimenten en pilots gericht op verbetering van de kwalificatiestructuur zijn
sinds 2014 een aantal belangrijke maatregelen genomen. Deze maatregelen zijn onlangs
geëvalueerd en hebben geleid tot verschillende eind- en tussenrapportages. In de bijlage
ontvangt u de volgende rapportages:

1. Evaluatie Wet Doelmatig leerwegen (KBA Nijmegen-ResearchNed)

2. Experiment gecombineerde leerwegen bol-bbl (KBA Nijmegen-ResearchNed)

3. Evaluatie herziening kwalificatiestructuur mbo (KBA Nijmegen-ResearchNed)

4. Evaluatie Wet Doelmatige Leerwegen en herziening kwalificatiestructuur mbo, eindbalans
(KBA Nijmegen-ResearchNed)

5. Evaluatie experiment «cross-over kwalificaties, tussenmeting 2021 (KBA Nijmegen)

6. Tweede voortgangsrapportage mbo-certificaten (ResearchNed)

Voorliggende brief bevat een reactie op de bevindingen van de bijgevoegde rapportages.
Per thema wordt aangegeven welke lessen hieruit worden geleerd en wat vervolgstappen
zijn.

Maatregelen doelmatige leerwegen

Met de Wet doelmatige leerwegen zijn een aantal maatregelen geïntroduceerd die tot
doel hadden studenten doelmatiger door het mbo te laten stromen, onder andere door
het bevorderen van goede niveauplaatsing aan de start in het mbo en het aantrekkelijker
maken van opleidingen. De maatregelen die met deze wet zijn ingevoerd zijn: het verkorten
en intensiveren van opleidingen, het verdwijnen van de drempelloze instroom op niveau 2,
de invoering van de entreeopleiding en aanpassing van de bekostiging.

Uit de evaluatie van de Wet doelmatige leerwegen blijkt dat het afschaffen van de
drempelloze instroom op mbo niveau 2 als positief wordt beoordeeld door scholen. Ook
blijkt dat deze maatregel geen invloed heeft gehad op de kenmerken van de ingestroomde
studenten, deze zijn min of meer hetzelfde gebleven. Onderwijsteams hebben daarmee
nog steeds te maken met een diverse groep studenten. Het aandeel voortijdig schoolverlaters
blijft op Entree relatief hoog1. Wel zijn meer Entree-studenten doorgestroomd naar vervolgonderwijs of werk. Hier
worden zij ook steeds beter op voorbereid. Dit is positief. Uit het onderzoek blijkt
dat onderwijsteams ook hier te maken hebben met een toenemende diversiteit aan studenten,
bijvoorbeeld uit het praktijk- en speciaal onderwijs, statushouders en jongeren met
multi-problematiek. Zowel bij Entree als mbo niveau 2 is veel maatwerk en intensieve
begeleiding nodig om te zorgen dat meer studenten met succes hun diploma halen en
aan het werk gaan. Scholen geven aan dat de complexiteit van de doelgroep ervoor zorgt
dat de entreeopleiding vaak langer duurt dan het beoogde jaar.

Er zijn een aantal landelijk te specificeren groepen studenten die bovenmatig vaak
uitvallen. Dit zijn onder meer niveau 2 en entreestudenten. Voor studenten met een
hoge kans op uitval is tijdige signalering en begeleiding van groot belang.

Deze bevindingen bevestigen de keuze van het kabinet om structureel € 150 miljoen
in mbo niveau 2 te investeren. Hiermee kunnen mbo-instellingen extra intensieve begeleiding
bieden tijdens de opleiding, de groepsgrootte verkleinen of effectief gebleken coronamaatregelen
voortzetten. Verder is € 25 miljoen beschikbaar om studenten beter voor te bereiden
op de overgang naar de arbeidsmarkt en in het verlengde daarvan nazorg te bieden.
Hierbij ligt de focus op Entree en mbo bol niveau 2 studenten. Hierdoor kunnen studenten
ook na diplomering nog begeleid worden door de mbo-instelling.

Uit de evaluatie Wet doelmatige leerwegen komt ook naar voren dat ongeveer dertig
tot veertig procent van de ondervraagden op dit moment positief is over de huidige
urennormen van bol- en bbl-opleidingen. Het overige deel is neutraal of negatief.
Verder blijkt dat men vaker tevreden is over de urennorm van bbl-opleidingen dan bol-opleidingen.
De respondenten geven aan dat urennormen richting geven maar niet automatisch leiden
tot kwaliteit. In het bijzonder blijkt de urennorm vooral te knellen in het eerste
studiejaar. De norm ligt daar hoger en dat betekent dat de student in het eerste jaar
minder in aanraking komt met de praktijk. Signalen dat de huidige urennorm knelt zijn
al vaker aan het ministerie afgegeven. De bevindingen van de beleidsevaluatie zijn
in lijn hiermee. Ik vind dit zorgelijke ontwikkelingen. Een urennorm is nooit een
doel op zich, en dit zou ook niet de beleving van de scholen moeten zijn. De makers
van onderwijs moeten voldoende ruimte krijgen om een onderwijsprogramma op te stellen
waarmee studenten zo goed mogelijk worden opgeleid tot beginnend beroepsbeoefenaar.
Om ervoor te zorgen dat docenten voldoende ruimte krijgen bij de ontwikkeling van
onderwijsprogramma’s wil ik de urennorm wijzigen. Daarom bereid ik, zoals al aangekondigd
in mijn reactie op de evaluatie van de servicedocumenten corona een wetswijziging
voor die dit mogelijk maakt2.

Experiment gecombineerde leerweg bol-bbl

Het experiment «beroepsopleiding gecombineerde leerwegen bol-bbl» (GLBB) is in studiejaar
2015/16 van start gegaan en geëindigd op 31 juli 2021. Met het experiment krijgen
deelnemers in het eerste leerjaar onderwijs in de bol en in het laatste leerjaar in
de bbl. Het is aan de instelling of de mogelijk tussenliggende leerjaren worden gevolgd
in de bol of de bbl.

De eindrapportage van het experiment gecombineerde leerwegen wijst uit dat de ervaringen
positief zijn. Eerder is al, vanwege de coronacrisis en op basis van de vierde tussenevaluatie,
besloten dat scholen op structurele basis studenten een dergelijke gecombineerde leerweg
kunnen (blijven) aanbieden.3 In een brief aan alle deelnemende scholen zijn, vooruitlopend op een te ontwikkelen
handreiking, de voorwaarden benoemd waaraan de uitvoering van de opleiding moet voldoen.
In samenwerking met de MBO Raad en in afstemming met de Inspectie van het Onderwijs,
DUO en SBB is in 2021 een handreiking gepubliceerd ter ondersteuning van deelnemende
en andere scholen die in de toekomst een beroepsopleiding met een gecombineerde leerweg
willen aanbieden. Scholen en professionals die nadere vragen hebben over de inrichting
van een gecombineerde leerweg, kunnen hiervoor terecht bij het Kennispunt Onderwijs
en Examinering.

Herziening van de kwalificatiestructuur

De Herziene Kwalificatiestructuur (HKS) is in 2016 ingevoerd in het mbo met als doel
de kwaliteit van opleidingen te verhogen en de aansluiting op de – regionale – arbeidsmarkt
te vergroten, te bereiken door de volgende beleidsinterventies:

− Er komen minder kwalificatiedossiers en kwalificaties;

− De overlap tussen kwalificaties wordt weggenomen;

− De kwalificatiedossiers worden transparanter, dunner en overzichtelijker als gevolg
van een betere beschrijving van de kwalificatie-eisen;

Eén van de meest in het oog springende onderdelen van de herziening van de kwalificatiestructuur
was de nieuwe opbouw van de kwalificatiestructuur. In deze nieuwe opbouw bestaat een
kwalificatiedossier uit een basisdeel en profieldelen. Een nieuw element in de herziene
kwalificatiestructuur zijn de keuzedelen. In de kwalificatiestructuur wordt per beroepsopleiding
beschreven welke kwalificatie-eisen (competenties, kennis en kunde) studenten dienen
te beheersen na afloop van de opleiding. Deze kwalificatie-eisen vormen voor de mbo-instelling
de basis voor de inrichting van het onderwijsprogramma en de examinering. Met de herziening
van de kwalificatiestructuur zijn de kwalificatie-eisen van de met elkaar verwante
beroepsopleidingen in één kwalificatiedossier opgenomen, waarbij gemeenschappelijke
onderdelen worden beschreven in een basisdeel en specifieke onderdelen in profieldelen.
Ook zijn met de herziening de beroepsopleidingen verbreed. Studenten volgen naast
verplichte onderdelen ook keuzedelen. De keuzedelen zijn gericht op een verdieping
of verbreding van de opleiding. Op deze manier kan in de beroepsopleiding beter ingespeeld
worden op actuele ontwikkelingen in het beroep. Ook kunnen keuzedelen ingezet worden
voor een extra voorbereiding op een vervolgopleiding.

De eindrapportage over de herziening van de kwalificatiestructuur laat zien dat na
een aanzienlijke daling van het aantal kwalificatiedossiers vlak na de invoering van
de herziening van de kwalificatiestructuur er inmiddels sprake is van een lichte stijging.
Uit de eindrapportage blijkt dat de herziene kwalificatiedossiers inderdaad als gemakkelijker
leesbaar worden ervaren en dat de nieuwe beschrijvingswijze een bijdrage heeft geleverd
aan het reduceren van de complexiteit van de kwalificatiedossiers. Uit de rapportage
blijkt dat de maatregelen van de herziening van de kwalificatiestructuur een positief
effect hebben op aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt en op flexibiliteit en responsiviteit
naar de arbeidsmarkt. Toch is er vanuit de scholen een vraag naar verdergaande flexibilisering.
De wens bestaat dat er meer ruimte voor flexibiliteit komt voor scholen, regio’s en
bedrijfsleven om aanpassingen aan de kwalificatiestructuur sneller te kunnen doorvoeren.

De invoering van keuzedelen is nog in volle gang. Het is een complexe operatie die
ook veel beslag legt op de scholen en de teams. Bij de invoering van keuzedelen is
bepaald dat een keuzedeel is gekoppeld aan één of meer kwalificaties. Deze koppeling
wordt ook door mij als Minister van OCW vastgesteld. De koppeling maakt duidelijk
welke keuzedelen de mbo-instellingen bij welke kwalificaties kunnen aanbieden. In
december 2019 is met de veranderaanpak keuzedelen aangekondigd deze koppeling los
te laten, zodat mbo-scholen zelf in overleg met het bedrijfsleven kunnen bepalen welke
keuzedelen worden aangeboden bij welke opleiding. Voor het loslaten van de koppeling
is een wetswijziging nodig. Vooruitlopend hierop stel ik als Minister van OCW vanaf
augustus 2020 bij nieuwe keuzedelen geen koppeling meer vast. Uit de 7e en 8e rapportage
van de monitor keuzedelen van SBB blijkt dat onderwijsinstellingen zich niet altijd
aan deze regels houden. Dat gebeurt deels per ongeluk als administratieve fout, maar
ook deels bewust. Hiermee handelen onderwijsinstellingen tegen de geldende wet- en
regelgeving in. Ik begrijp dat scholen meer flexibiliteit wenselijk achten, daarom
is ook een wijziging van de wet op dit punt aangekondigd. Maar ik wil instellingen
nogmaals op de regels wijzen. Indien een instelling een keuzedeel van voor augustus
2020 wil aanbieden bij een kwalificatie waar deze niet aan gekoppeld is, dan moet
hiervoor een koppeling aangevraagd worden. Enkel voor keuzedelen die na augustus 2020
zijn vastgesteld geldt dat geen koppeling aangevraagd hoeft te worden.

Cross-overs en certificaten

Naast de herziening van de kwalificatiestructuur zijn er aanvullende initiatieven
gestart die ieder op eigen manier gericht zijn op verbetering van de aansluiting tussen
onderwijs en arbeidsmarkt. Met twee nog lopende experimenten «ruimte voor de regio»
en «cross-overs» wordt ervaring opgedaan met nieuwe werkwijzen om de inhoud van mbo-opleidingen
effectiever aan te passen aan ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, wensen van de student
en om de betrokkenheid en eigenaarschap van scholen en bedrijfsleven te versterken
bij het vormgeven van opleidingen.

Ook is ervaring opgedaan met de ontwikkeling van mbo-certificaten en hebben mbo-scholen
de mogelijkheid gekregen om, in het kader van een Leven Lang Ontwikkelen (LLO)-aanbod,
arbeidsmarktrelevante onderdelen van opleidingen aan te bieden die kunnen worden afgerond
met een landelijk erkend mbo-certificaat. Deze opleidingen worden aangeboden in de
derde leerweg.

De tussenmeting van de cross-over kwalificaties geeft een eerste beeld dat het eigenaarschap
zoals dit is vormgegeven in de cross-overs werkt. Het laat zien dat er een meerwaarde
is door de kennis en input vanuit individuele mbo-instellingen en bedrijven te combineren
met landelijke coördinatie en toetsing op doelmatigheid en arbeidsmarktrelevantie.

Uit de tussenmeting mbo-certificaten over 2021 blijkt dat bij- en omscholing van werkenden
en werkzoekenden, met behulp van mbo-certificaten vooralsnog vooral in de zorgsector
wordt uitgevoerd. Buiten de zorgsector is de deelname aan certificaattrajecten nog
veelal beperkt. Een belangrijke belemmering is dat de onbekendheid met mbo-certificaten
bij werkgevers en werkenden nog groot is. Aan aanbodzijde speelt mee dat de inzet
op opleidingstrajecten voor mbo-certificaten investeringen vergt en ook veel van de
interne organisatie en cultuur vraagt die vaak vooral is gericht op diplomagerichte
trajecten. Het kabinet herkent deze bevindingen en zet, in het kader van het beleid
voor een leven lang ontwikkelen, in op opschaling van het aanbod korte scholingstrajecten
voor werkenden en werkzoekenden in het mbo4.

Zo wordt, in het kader van het NGF-project LLO-katalysator, extra mogelijkheden verkend
voor het verstrekken van mbo-certificaten op basis van het in dit project ontwikkeld
modulair aanbod. Ook wordt een wetsvoorstel voorbereid gericht op verduidelijking
van de wettelijke basis voor het aanbieden van afzonderlijke onderdelen van opleidingen
in het niet-bekostigd onderwijs.

Vervolgstappen

Het totaalbeeld uit de onderzoeken laat zien dat scholen gematigd positief zijn over
de effecten van de maatregelen. Dit geldt in het bijzonder voor de bijdrage van de
beleidsinterventies aan de onderwijskwaliteit en de aansluiting van onderwijs op de
arbeidsmarkt. Tegelijkertijd is er altijd verbetering mogelijk. Door het onderwijs
aanbod flexibeler te maken, met meer modulair aanbod, kunnen studenten hun opleiding
zo vormgeven dat deze beter past bij hun wensen en hetgeen van hen gevraagd wordt
op de arbeidsmarkt.

Voor het bepalen van vervolgstappen voor de kwalificaties in het mbo is het nodig
om niet alleen terug te kijken naar evaluaties van al genomen maatregelen maar is
het ook van belang vooruit te kijken.

In 2023 ontvang ik daarnaast het interdepartementale beleidsonderzoek (IBO) «Toekomstbestendigheid
van het mbo», de toekomstverkenning vervolgonderwijs en wetenschap en de toekomstverkenning
LLO.

Deze inzichten en de inzichten uit de recent verschenen onderzoeken kunnen we gebruiken
om de kwalificatiestructuur van de toekomst vorm te geven. Het IBO en de resultaten
van de toekomstverkenningen bieden de input om te kunnen bepalen wat nodig is voor
een toekomstbestendige kwalificatiestructuur die het mogelijk maakt snel in te kunnen
spelen op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en voldoende flexibel is om te voldoen
aan de wensen van de student. Daarnaast zal ik ook de SBB vragen om advies te geven
over hoe de kwalificatiestructuur kan worden doorontwikkeld. Een van de belangrijkste
vraagstukken hierbij is het actueel houden van de kwalificaties. Ik vraag SBB bovengenoemde
onderzoeken en evaluaties hierin te betrekken.

Mijn reactie op deze onderzoeken zal ik u in het najaar toesturen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf