Brief regering : Voortgang uitvoering beleidsagenda tegen segregatie in het funderend onderwijs

31 289 Voortgezet Onderwijs

Nr. 665 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 april 2023

Voor leerlingen is school de plek waar zij samen met leeftijdsgenoten opgroeien, vrienden
maken en hun talenten ontwikkelen. School is ook een plek voor leerlingen om te leren
omgaan met verschillende achtergronden en opvattingen. Zo kunnen ze zich de belangrijke
waarden van onze samenleving, gelijkwaardigheid, vrijheid en solidariteit, eigen maken.
Dan is het van belang dat de school een plek is waar leerlingen van verschillende
achtergronden samenkomen. Voor een sterk en veerkrachtig Nederland hebben we een samenleving
nodig waarin we mét elkaar opgroeien en samenleven. Waar onze jeugd leert dat juist
de combinatie van talenten voor het beste resultaat zorgt. Een samenleving waarin
we niet opgroeien in bubbels van gelijkgestemden, maar waarin we onze jongeren de
mogelijkheid geven om hun talenten in de volle breedte te ontwikkelen. Het SCP refereerde
onlangs aan de tweedeling in de samenleving die grotendeels loopt langs de lijn van
opleidingsniveau.1 Dit bevestigt mijn beeld dat onderwijssegregatie onze aandacht nodig heeft.

Op gesegregeerde scholen kunnen maatschappelijke problemen, zoals sociaal-emotionele
problemen, onveiligheid en het lerarentekort, zich opstapelen. De inspectie vraagt
zich dan ook af of het onderwijs erin slaagt op die scholen de talenten van kwetsbare
kinderen tot ontplooiing te brengen.2 Ook de SER3 spreekt van een direct verband tussen segregatie enerzijds en onderwijskwaliteit
en kansengelijkheid anderzijds. Onderwijssegregatie veroorzaakt namelijk concentraties
van kansarme leerlingen van lagere sociaaleconomische afkomst op de minder populaire
scholen. Daarmee ontstaat een vicieuze cirkel die door het lerarentekort nog eens
wordt versterkt. Op gemende scholen krijgen leerlingen meer kansen om zich op te trekken
aan de sociale omgeving waarmee ze via andere klasgenoten in contact komen.4 Daarom heb ik in mijn brief over kansengelijkheid in het funderend onderwijs (Kamerstukken
31 293 en 31 289, nr. 660) ook al kort stilgestaan bij gelijke toegang tot onderwijs en het tegengaan van onderwijssegregatie.
In 2021 is mijn voorganger gestart met de uitvoering van de beleidsagenda tegen onderwijssegregatie,
om ervoor te zorgen dat scholen een goede afspiegeling zijn van de samenleving. Ik
heb toegezegd uw Kamer begin 2023 te informeren over de voortgang.5

In deze brief sta ik eerst stil bij hoe de segregatie in het onderwijs zich de laatste
jaren heeft ontwikkeld en wat een gemengde school kan toevoegen. Vervolgens licht
ik uw Kamer in over de vorderingen van de beleidsagenda.

Onderwijssegregatie blijft stabiel

We spreken van segregatie in het onderwijs als bepaalde kenmerken (inkomen, opleidingsniveau
of migratieachtergrond van de ouders) in een school oververtegenwoordigd of ondervertegenwoordigd
zijn in vergelijking met het gemiddelde van een wijk, gemeente of land. Een deel van
de segregatie in ons onderwijs is te verklaren door woonsegregatie. Ouders kiezen
immers vaak een school dicht bij huis. Er is echter meer aan de hand. Onderwijssegregatie
heeft ook te maken met andere factoren zoals het keuzegedrag van ouders en de vrijheid
van scholen om zich te profileren. Ook de indeling naar niveaus in het vo en het toelatingsbeleid
van scholen dragen bij aan segregatie.

Landelijke segregatiemonitor

Ik heb een consortium van partijen gevraagd om een meerjarig onderzoek te doen naar
segregatie. In het eerste deel van dit onderzoek, dat ik met deze brief naar uw Kamer
stuur, is gekeken naar oorzaken en beleidsinstrumenten tegen segregatie.6 Bij deze rapportage is ook de eerste uitgave van de jaarlijkse monitor bijgevoegd.
Die laat zien dat er op landelijk niveau slechts kleine verschillen zitten in de onderwijssegregatie
in Nederland tussen 2017/2018 en 2021/2022. De segregatie naar inkomensniveau is, in termen van evenredige spreiding van leerlingen niet veranderd. Voor segregatie
naar opleidingsniveau is er in het vo sprake van een kleine daling, terwijl in het po sprake is van een
kleine stijging. Voor segregatie naar migratieachtergrond is er zowel in het po als het vo sprake van een kleine daling. Als we kijken naar
segregatie in termen van de kans om leerlingen met andere achtergronden tegen te komen,
dan zien we een kleine stijging van die kans. Dat geldt voor zowel het po als het
vo, voor alle drie de kenmerken (inkomen, opleiding en migratieachtergrond). We kunnen
dus stellen dat segregatie gelijk is gebleven en op sommige terreinen iets is afgenomen.
Deze ontwikkeling stemt niet ontevreden, maar tegelijkertijd vind ik het absolute
niveau van segregatie nog steeds te hoog.

In de grote steden

Grote steden zijn sterker gesegregeerd dan kleine gemeenten. De kans om leerlingen
met andere kenmerken te ontmoeten, is groter in matig stedelijke gebieden ten opzichte
van bijvoorbeeld zeer stedelijke gebieden of dunbevolkte gebieden. In het basisonderwijs
van de G4 hebben de protestants-christelijke scholen en openbare scholen een relatief
meer gemengde samenstelling dan bijvoorbeeld algemeen bijzondere scholen. In het vo
hebben scholen voor praktijkonderwijs en scholen met een vmbo-breed aanbod een relatief
gemengdere populatie. Scholen met een havo en vwo-aanbod en scholen met enkel een
vwo-aanbod hebben een relatief onevenredige samenstelling.

De bijdrage van een gemengde school

Segregatie in het onderwijs is deels een gevolg van scheidslijnen in de samenleving.
Maar onderwijssegregatie is tegelijk een oorzaak van het blijven bestaan van die scheidslijnen.

Op gemengde scholen en klassen krijgen kinderen kansen om niet alleen over elkaar, maar ook met elkaar te leren. En juist dat opgroeien met kinderen met andere achtergronden verruimt
je belevingswereld.

Segregatie blijft niet beperkt tot het klaslokaal en de burgerschapscompetenties die
je daar op kunt doen. De vriendschappen die je op school sluit, zijn bepalend voor
je sociale kring na je schoolcarrière. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat leerlingen
gemiddeld hoger scoren op burgerschapsvorming naarmate de school diverser is.7 Daarnaast zien we dat scholen, met bovenmatig aantal leerlingen van ouders met een
lage sociaaleconomische status, de opeenstapeling van sociaalmaatschappelijke problemen
steeds moeilijker kunnen doorbreken. De problemen, zoals armoede en een onrustig thuisklimaat,
kunnen elkaar dan gaan versterken. Dat maakt de werkdruk ook zwaarder, waardoor deze
scholen vaker meer moeite hebben om goede leraren en schoolleiders te vinden en vast
te houden. Ik wil dat de school haar tijd en energie kan besteden aan onderwijs in
plaats van de coördinatie van hulpverlening of het brengen van rust. Daarom is het
belangrijk dat we extra investeren in deze scholen, zoals ik recent heb aangekondigd
in mijn brief over kansengelijkheid.8 Aanvullend zorgen we met het programma School en Omgeving voor een verrijkt aanbod
voor de ontwikkeling van leerlingen, ook na schooltijd, maar we kunnen ook de factoren
aanpakken die onderwijssegregatie versterken. Maatregelen om segregatie tegen te gaan
dragen daarmee ook bij aan de doelen in het regeerakkoord op het gebied van het vergroten
van kansengelijkheid voor onze leerlingen en het versterken van het burgerschapsonderwijs,
ook als onderdeel van het Masterplan Basisvaardigheden.

Uitvoering van de beleidsagenda tegen onderwijssegregatie

In 2021 is mijn ministerie gestart met de uitvoering van de beleidsagenda tegen onderwijssegregatie.
We hebben de schouders eronder gezet en in samenwerking met het veld veel acties opgezet
met mooie resultaten. Hoewel er mooie stappen zijn gezet, onderschrijf ik ook wat
mijn voorganger twee jaar geleden al aan u schreef; de aanpak van segregatie vergt
de inzet van alle betrokken partijen over een langere periode.

We doen onderzoek naar wat werkt

In het begin van deze brief sprak ik al over een consortium van onderzoekspartijen
dat onderzoek doet naar effectieve beleidsmaatregelen. Die kennis mist momenteel.
Mijn verwachting is dat één maatregel niet genoeg zal zijn om segregatie effectief
te bestrijden, juist omdat er zoveel verschillende oorzaken zijn. Ik denk dus bijvoorbeeld
aan een combinatie van woonbeleid, toelatingsbeleid van scholen en nationale maatregelen.
Het onderzoek maakt inzichtelijk hoe complex het bestrijden van segregatie is. Het
combineren van maatregelen leidt tot dilemma’s, die niet eenvoudig kunnen worden opgelost.
Vrije schoolkeuze en een divers onderwijsaanbod kunnen bijvoorbeeld segregatie in
stand houden, maar zijn tegelijkertijd belangrijke uitgangspunten in ons stelsel.
Ik ben daarom zeer benieuwd naar de beleidssimulaties die nog zullen worden uitgevoerd
en die ik met uw Kamer zal delen, mede op verzoek van het lid De Hoop.9

We helpen scholen en gemeenten

In de afgelopen twee jaar heeft OCW veel gemeenten, schoolbesturen en maatschappelijke
organisaties gesproken, ondersteund, verbonden en geadviseerd over de mogelijkheden
om segregatie te bestrijden. Op lokaal niveau konden gemeenten hun Gelijke Kansen
Agenda uitbreiden met segregatie-maatregelen, zoals voorlichtingscampagnes om ouders
hun kinderen in hun eigen woonwijk naar school te sturen of aan het opzetten van topklassen
om kinderen van ouders met een lage sociaaleconomische status én cognitief potentieel
voor havo of vwo extra begeleiding te geven. Andere voorbeelden zijn subsidies aan
de categorale gymnasia die hun traditionele instroom willen differentiëren en die
kinderen die van oudsher niet naar de gymnasia gingen zich thuis willen laten voelen
op school. Ook steunde OCW een ouderinitiatief uit Rotterdam bij het bereiken van
nog meer ouders uit de nieuwbouwwijk om gezamenlijk naar de buurtschool te gaan. Al
deze projecten leiden, op lokale schaal, tot meer diverse scholen.

Op nationaal niveau vroegen in 2021 en 2022 bijna 700 vo-vestigingen door het hele
land de subsidie heterogene brugklassen aan, waardoor leerlingen nog niet worden ingedeeld
in één onderwijssoort als ze beginnen in het voortgezet onderwijs. Hiermee kunnen
scholen werken aan de introductie van zo’n brugklas (163 aanvragen), de verlenging
van bestaande heterogene brugklas(sen) naar leerjaar 2 of 3 (221 aanvragen), de verbreding
van bestaande heterogene brugklas(sen) met een extra schoolsoort of leerweg (91 aanvragen)
of het doorontwikkelen van de bestaande heterogene brugklassen (582 aanvragen). Hierdoor
komen kinderen van verschillende onderwijsniveaus elkaar langer tegen in de klas en
wordt het selectiemoment, voor kinderen die dat nodig hebben, uitgesteld.

Het lid Westerveld vroeg mij om de gevolgen van de vereenvoudigde bekostiging in het
vo op brede scholengemeenschappen te blijven monitoren.10 Door de vereenvoudiging krijgt elke school voor dezelfde leerling dezelfde bekostiging,
ongeacht hoe een school georganiseerd is. Dit betekent dat het bekostigingsvoordeel
voor brede scholengemeenschappen ten opzichte van andere scholen is verdwenen, omdat
brede scholengemeenschappen in de praktijk zeer verschillend georganiseerd kunnen
zijn. In plaats daarvan krijgen vestigingen11 met een volledig breed onderwijsaanbod (van vbo tot en met vwo) een extra vaste voet
aan bekostiging. Het aantal scholengemeenschappen met een breed onderwijsaanbod (van
vbo tot en met vwo) is tussen 2021 en 2022 afgenomen van 269 naar 262. Het aantal
brede vestigingen is, ondanks de extra vaste voet, in diezelfde periode afgenomen
van 75 naar 70. Ik zal de ontwikkeling de komende jaren blijven volgen en houd uw
Kamer daarvan op de hoogte.

We delen kennis

Zoals ook de inspectie concludeerde, weten lang niet alle gemeenten en schoolbesturen
hoe zij segregatie in hun onderwijs moeten tegengaan. Juist om die reden is in 2020
een coalitie van voorlopers in de bestrijding van onderwijssegregatie opgericht. Deze
coalitie komt bijeen om van elkaar te leren en ondersteunt grote en kleine gemeenten
en schoolbesturen, bijvoorbeeld via goed bezochte inspiratiebijeenkomsten. Gemeenten
en scholen kunnen op deze manier leren van succesvolle ervaringen met het creëren
van gemengde scholen.

Daarnaast is de website van het Kenniscentrum Gemengde Scholen vernieuwd met actuele
en praktische handvatten om segregatie te bestrijden. Geïnteresseerden kunnen voor
voorbeelden ook terecht op de website van de Gelijke Kansen Alliantie.

We versterken het integraal toezichtskader

De inspectie wil als interbestuurlijk toezichthouder bijdragen aan de vermindering
van kansenongelijkheid en segregatie. De inspectie heeft dit dan ook meegenomen in
het nieuwe Interbestuurlijk toezichtkader voor het toezicht op handhaving kinderopvang
en de Lokale Educatieve Agenda (waaronder vve) dat ik in november 2022 heb vastgesteld.

Nieuw is dat de inspectie meer dan voorheen met gemeenten in gesprek gaat over hun
visie en de doelen die zij stellen op het terrein van segregatie en kansengelijkheid.
Het gaat dan bijvoorbeeld om de taak om jaarlijks via de Lokale Educatieve Agenda
met besturen in het funderend onderwijs en houders in de kinderopvang afspraken te
maken over (onder andere) het tegengaan van segregatie en de bevordering van integratie
binnen het onderwijs. Door steeds de koppeling te leggen tussen visie, doelen en evaluatie,
wil de inspectie stimuleren dat gemeenten deze taak samen met het veld beleidsrijk
invullen. De inspectie, gaat in dit kader meer toezichtinformatie delen met gemeenten,
bijvoorbeeld in webinars en rondetafelgesprekken. De afgelopen maanden bleek de behoefte
van gemeenten aan dergelijke activiteiten groot. Als uit de risicoanalyse of signalen
volgt dat gemeenten hun taken mogelijk niet goed uitvoeren, zal het toezicht er in
eerste instantie op gericht zijn om te zorgen dat de gemeenten hun taken conform de
wet uitvoeren.

Lange adem

We zien dat de acties die de laatste jaren zijn ingezet hun vruchten beginnen af te
werpen. Van sommige van deze acties, zoals het financieel stimuleren van heterogene
brugklassen, brede vestigingen of het onderzoek naar wat voor beleid werkt, verwacht
ik in de toekomst resultaat. Dat betekent dat leerlingen van verschillende achtergronden
vaker gemengd naar onze scholen gaan. Ik zal uw Kamer hierover informeren in de periodieke
brieven over kansengelijkheid.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma