Brief regering : Achttiende voortgangsrapportage ERTMS

Nr. 88
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 april 2023

Tien jaar geleden benoemde uw Kamer het programma over de invoering van het European
Rail Traffic Management System (ERTMS) tot groot project. Dit geeft de mogelijkheid
om halfjaarlijks uitgebreid met u over de voortgang en de te maken keuzes van gedachten
te wisselen. In dat licht wil ik graag de leden Minhas en Van Ginneken feliciteren
met hun benoeming tot rapporteur voor het programma ERTMS. Ook bied ik u de achttiende
voortgangsrapportage van het programma ERTMS aan over de tweede helft van 2022. Zoals
toegezegd eind vorig jaar staat deze voortgangsrapportage in het teken van de herijking
van de planning en kostenraming van het programma ERTMS.1 Verderop in deze brief sta ik hier uitgebreid bij stil. Zoals gebruikelijk is het
jaarlijkse accountantsrapport van de Auditdienst Rijk bijgevoegd. Het programma heeft
over 2022 een goedkeurende accountantsverklaring ontvangen. Ik neem de aanbevelingen
van de Auditdienst Rijk voor continue verbetering ter harte.

Digitalisering van het spoor

Met de komst van ERTMS wordt het treinbeveiligingssysteem gedigitaliseerd. Het huidige,
analoge systeem uit de jaren '50/'60 is toe aan vervanging. ERTMS biedt bovendien
het platform voor innovaties, zoals het dichter op elkaar rijden van treinen, het
automatisch rijden en de toepassing van 5G op het spoor. Ook draagt Nederland met
de uitrol van ERTMS bij aan de Europese ambities om treinen gemakkelijker de interne
Europese grenzen te laten passeren.

De digitalisering van het spoor is een complexe en langdurige ontwikkelopgave. Niet alleen de fysieke systemen in het spoor en meer dan 1.300 treinen krijgen
ermee te maken, maar vooral ook het hart van de bedrijfsvoering van ProRail en de
vervoerders. Dit alles gebeurt terwijl de treinen blijven rijden. De uitrol van ERTMS
is dus niet alleen de implementatie van een nieuw technisch systeem, maar verandert
de wijze waarop meer dan 15.000 spoorprofessionals dagelijks samenwerken om de treinen
te laten rijden. Met de komst van ERTMS ontvangen machinisten de belangrijkste informatie
op hun beeldscherm in de trein. Ook ondersteunt ERTMS de machinist bij het remmen,
waardoor de kans dat een trein door «rood» rijdt verder afneemt. Voordelen voor de
verkeersleiding zijn onder meer dat het berichtenverkeer, bijvoorbeeld bij een lokale
snelheidsbeperking, wordt geautomatiseerd. Ook is de locatie van de trein preciezer
bekend, waardoor hulpdiensten bij een incident sneller ter plekke kunnen zijn.

Herijking planning en kostenraming

Zoals aangekondigd in eerdere voortgangsrapportages is in 2022 gewerkt aan een herijking
van de planning en kostenraming.2 Bij een langlopend programma is het gebruikelijk periodiek de planning en kostenraming
te herijken. Een logisch moment hiervoor is na de gunning van grote contracten, zoals
bij het programma ERTMS vorig jaar gebeurde. In de herijking zijn ook de effecten
van gebeurtenissen als de coronapandemie, de arbeidsmarktkrapte en bewegingen op de
leveranciersmarkt (zoals overnames) op het programma meegenomen.

Uit de herijking blijkt dat een hoger bedrag en langere tijd nodig zijn om de treinbeveiliging
en gerelateerde systemen klaar te maken voor de toekomst. De kostenstijging is van
een dusdanige orde dat ik niet heb gewacht met het melden hiervan via de reguliere
voortgangsrapportage, maar onmiddellijk het eerste beeld met u gedeeld heb. Inmiddels
is de herijking van de kostenraming afgerond. De nieuwe prognose is gebaseerd op de
huidige manier van werken. Het toont aan dat de bestaande kaders knellen en andere
werkwijzen nodig zijn om ERTMS sneller en goedkoper uit te kunnen rollen. De eerste
uitkomsten van de studie naar de landelijke uitrol van ERTMS ondersteunen dit beeld.
Zonder verandering in de werkwijze van ProRail en de andere sectorpartijen zal de
uitrol van ERTMS tot na 2050 duren. Inmiddels ben ik volop aan de slag met het doorgronden
van deze tegenvallers. In de volgende voortgangrapportage zal ik u daarover uitgebreider informeren.

Planning

Op een aantal belangrijke stappen in het proces rond de uitrol zien we dat vertraging
optreedt. Zo wordt in deze voortgangsrapportage helder dat de ingebruikname van de
Hanzelijn met ERTMS voor reizigers tien maanden later is dan gepland bij het Kabinetsbesluit.
De inzet is nu om dit de eerste helft van 2027 te realiseren. De indienststelling
van het baanvak Kijfhoek-Belgische grens wordt nu voorzien in 2028. In deze planning
is nog geen rekening gehouden met het optreden van risico’s of de gevolgen van uitloop
van andere projecten. De onderlinge samenhang tussen projecten is groot, waardoor
het risicoprofiel van het programma hoog blijft. Om bijvoorbeeld het proefbedrijf
te kunnen uitvoeren, moeten verschillende projecten bij elkaar komen: aangepaste infrastructuur,
voldoende treinen met ERTMS en voldoende bevoegde machinisten en treindienstleiders
die op een andere wijze samenwerken. Gedurende het bijstellen van de teststrategie3 werd duidelijk dat een andere, noodzakelijke, technische oplossing voor de infrastructuur
ertoe leidde dat veel meer machinisten opgeleid moesten worden dan vooraf werd gedacht.

De latere uitrol van ERTMS raakt aan twee productstappen van het Programma Hoogfrequent
Spoorvervoer die gepland staan voor 2029. Allereerst de indienststelling van de SAAL-corridor.
Er wordt alles op alles gezet om eind 2029 ERTMS gereed te hebben om meer treinen
te kunnen rijden op de SAAL-corridor. ProRail en ik blijven hierover vanuit het programma
PHS in contact met de regio en vervoerders. Daarnaast is ERTMS voorwaardelijk om een
5e en 6e sprinter tussen Utrecht en Geldermalsen te kunnen rijden. De bandbreedte
van deze productstap is aangepast van 2028–2029 naar 2030–2031.

Kostenraming

Bij de beantwoording van de feitelijke vragen over de zeventiende voortgangsrapportage
heb ik u geïnformeerd over het eerste beeld van de kostenstijging, die toen nog in
beweging was. In de definitieve, herijkte kostenraming is te zien dat bij ongewijzigde
mijlpalen de kosten tot aan 2030 afgerond € 1 miljard (prijspeil 2022) hoger liggen
dan het in deze periode beschikbare programmabudget. Dit noopt tot een herziene aanpak
die aansluit op het integrale en ontwikkelgerichte werken wat dit programma vraagt.
Mochten er toch aanvullende middelen nodig zijn, dan zullen deze worden gezocht binnen
de eigen IenW-begroting.

In de afgelopen jaren is meer inzicht ontstaan in de omvang van de opgave. De opgave
is uitgebreider en complexer dan waar voorheen rekening mee werd gehouden. Dit blijkt
bijvoorbeeld uit het tegenvallende aanbestedingsresultaat bij de ontwikkeling van
het ERTMS-systeem voor de infrastructuur, zoals gemeld bij de vorige voortgangsrapportage.
Ook is meer tijd en mankracht, en daarmee geld, nodig voor afstemming binnen de organisaties
om zowel de aansluiting met het huidige systeem als de veranderopgave die ERTMS teweegbrengt
goed te laten verlopen. De nieuwe financiële inzichten vormen de basis voor de raming
van de nog op te starten projecten. Een aanzienlijk deel van de plannen is nog niet
uitgewerkt, waardoor het programma nog vele onzekerheden kent. Zoals gebruikelijk
is hiermee rekening gehouden in de nieuw geraamde post onvoorzien. Ongeveer 15% van
de kostenstijging kan worden verklaard door inflatie of terugvordering van eerdere
Europese subsidies omdat niet aan de voorwaarden is voldaan.

De treinbeveiliging is verknoopt aan andere delen van het spoorsysteem. Soms moeten
of kunnen daarom andere systemen die een wisselwerking hebben met het ERTMS-systeem
worden aangepast of vernieuwd. Zo heeft Nederland nu een unieke vorm van treindetectie
die de inzet van nieuwer materieel bemoeilijkt, omdat aan specifieke Nederlandse eisen
moet worden voldaan. Door de treindetectie gelijktijdig met ERTMS te vervangen, kunnen
synergievoordelen worden bereikt, waarmee hinder en hogere kosten in de toekomst verminderd
kunnen worden. Ik betrek deze dossiers zodoende bij mijn afwegingen over hoe te komen
tot een robuustere en efficiëntere aanpak. Op deze dossiers, die onderdeel uitmaken
van de EOV-reeksen, is een kostenstijging van bijna € 500 mln gesignaleerd (prijspeil
2022).

Naar een robuustere en efficiëntere aanpak

Ik zie het als mijn verantwoordelijkheid en noodzaak bij te sturen op basis van de
nieuwe inzichten en geleerde lessen – in binnen- en buitenland – en deze zo goed mogelijk
te benutten voor het vervolg. Ik heb daarom opdracht gegeven om een second opinion
op de kostenraming uit te voeren. Hiervoor is een commissie van experts samengesteld
die voornamelijk bestaat uit buitenlandse ervaringsdeskundigen. De onderzoekers kijken
niet alleen of de raming volledig en realistisch is, maar ook naar de aanpak van de
uitrol van ERTMS en mogelijke besparingsopties. Ik heb gevraagd ook de gerelateerde
systemen, zoals treindetectie, hierbij te betrekken. Ik verwacht dat de second opinion
deze zomer wordt afgerond en dat ik u daarna kan informeren over de te nemen maatregelen.

Verder ben ik, met alle betrokken partijen in de sector, gestart met acties om de
kostenraming en planning meer beheersbaar te maken. Iedereen is het erover eens dat
de uitrol van ERTMS sneller en goedkoper moet. Gegeven de aard van het programma zal
dit tijd vragen. Ondertussen gaan de werkzaamheden natuurlijk in vol tempo door. Verder
is het idee het programma beter te gaan beheersen door versterking van de lerende
functie en een betere beheersing van de scope. Hierover volgt meer informatie in de
volgende voortgangrapportages.

ProRail startte bovendien al in 2020 met het project Aanbesteding Snellere AanPak
ERTMS (ASAP ERTMS), waarin veelbelovende resultaten worden geboekt. De benodigde verandering
is echter niet op korte termijn gerealiseerd. Naar verwachting is er vanaf de uitrol
van ERTMS op de SAAL-corridor voldoende ervaring bij alle sectorpartijen om te gaan
versnellen. Dit betekent dat de versnellingsmaatregelen vooral effect hebben op de
landelijke uitrol na 2030. Vanzelfsprekend geldt dat de sectorpartijen elk besluit
toetsen op doelmatigheid om een verantwoorde uitrol te realiseren.

De programmadirectie ERTMS blijft daarnaast alert op nieuwe Europese subsidierondes
voor aanvullende financiering. Begin dit jaar is weer een Europese subsidieaanvraag
ingediend voor de ombouw van goederenmaterieel.

Voortgang programma ERTMS tweede halfjaar 2022

Parallel aan de herijking werkt het programma ERTMS hard door aan de realisatie. Ik
wil graag een aantal onderwerpen uitlichten waar voortgang is geboekt.

De gebruikers van het ERTMS-systeem zijn de machinisten en treindienstleiders. Zij
hebben een centrale plek in het programma, zodat het ERTMS-systeem wordt ingericht
naar hun behoeften. Eind 2022 heeft de programmadirectie ERTMS de gebruiksprocessen
vastgesteld die leidend zijn voor het verdere systeemontwerp.

Verder zijn in de afgelopen periode vijf van de acht Drielandentreinen omgebouwd,
en drie daarvan toegelaten om te rijden op de lijn Luik-Heerlen-Aken. Deze treinen
zijn uitgerust met de actuele ERTMS-versie. Inmiddels zijn ook ruim dertig machinisten
opgeleid om met ERTMS te kunnen rijden. Op dit moment werken Arriva en de leverancier
samen met Deutsche Bahn nog aan het verhelpen van een softwarefout van het ERTMS-systeem
vlakbij Aken. De situatie wordt nauwlettend gevolgd om er lering uit te trekken.

In lijn met de motie van het lid Van der Molen e.a. uit 2022 (Kamerstuk 36 200 A, nr. 35) wordt bekeken hoe de hinder voor reizigers zoveel mogelijk beperkt kan worden tijdens
het integrale proefbedrijf op de Hanzelijn. De regio’s hebben bezwaar tegen de duur
van de beproevingsperiode. Dit proefbedrijf is noodzakelijk voor een beheerste en
stapsgewijze uitrol van ERTMS, en verkleint de kans op ongeplande en ongecontroleerde
hinder in de toekomst. De programmadirectie en IenW zijn in overleg met de regio en
reizigersorganisaties en betrekken deze bij de verdere uitwerking en voorbereidingen.

Tot slot

ERTMS is een systeemsprong die de basis vormt voor een blijvende verandering in de
spoorsector. De herijking laat zien dat er zorgvuldig gekeken moet worden hoe we de
invoering op een goede en beheerste manier kunnen blijven doen binnen de middelen
van het Mobiliteitsfonds. Ik onderzoek daarom de komende periode hoe te komen tot
een efficiëntere en robuuste aanpak. Daarbij wil ik vasthouden aan wat goed gaat, leren van anderen
en bijsturen op basis van nieuwe inzichten. Ik zal u op de hoogte houden via de halfjaarlijkse
voortgangsrapportages.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen