Brief regering : Vooruitblik MIRT 2023

Nr. 65
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2023

De Kamer heeft aangegeven, als onderdeel van de jaarlijkse MIRT-cyclus, een gesprek
te willen voeren over de strategische keuzen rondom bereikbaarheid. Op 30 maart vindt
daarover met de Kamer het commissiedebat strategische keuzes bereikbaarheid plaats.
De planning van dit debat in het voorjaar geeft ruimte om met elkaar vooruit te kijken,
dilemma’s, keuzes en de inzet van instrumenten te bespreken. Dit laatste varieert
van sturing op ruimtelijke ontwikkeling, het voorzieningenbeleid, tot beter benutten,
inzet van innovaties en ontwikkeling van de infrastructuur.

Deze brief bevat een vooruitblik op het MIRT in 2023. De brief moet in samenhang worden
bezien met het basiskwaliteitsniveau, de mobiliteitsvisie 2050 en de onderliggende
deelvisies zoals beschreven in onderstaand kader.

Samenhang met het basiskwaliteitsniveau (BKN) en de Mobiliteitsvisie 2050

IenW zet zich vol in voor bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Zoals vermeld
in het beleidsprogramma1 brengen we hiertoe de basis op orde, werken we aan een toekomstbestendig beleid en
willen we de ambities uit het Coalitieakkoord waarmaken.

Het basiskwaliteitsniveau vormt het fundament voor onze infrastructuurnetwerken. Hiermee – en met andere principes
zoals water en bodem sturend voor de ruimtelijke inrichting2 – zorgen we ervoor dat de basis op orde is. Met het basiskwaliteitsniveau voor de
Rijkswaterstaat (RWS) netwerken (het hoofdwatersysteem, het hoofdvaarwegennet en het
hoofdwegennet) werken we stapsgewijs toe naar een langjarig stabiel niveau voor het
functioneren van de netwerken. We bieden een kwaliteit waar de gebruiker op moet kunnen
rekenen en verbeteren zo de betrouwbaarheid. Dit resulteert in een toekomstvaste basis
die zekerheid geeft aan de gebruikers, RWS en de marktpartijen die betrokken zijn
bij aanleg en instandhouding. Het toegroeien naar dit betrouwbare fundament vraagt
tijd. Op dit moment kennen de netwerken nog achterstanden, waardoor verstoringen nog
realiteit zijn. Volgend jaar zal naar analogie bij de netwerken die Rijkswaterstaat
beheert, ook een basiskwaliteitsniveau voor het hoofdspoornetwerk worden vastgesteld;
hierover informeren we de Kamer volgend jaar.

Met de hoofdlijnen van de Mobiliteitsvisie 2050 geven we richting aan de toekomst. Vanuit de ambities en opgaven geredeneerd,
hebben we enkele principes geformuleerd voor het mobiliteitsbeleid. Zoals dat bereikbaarheid
een voorwaarde is voor een samenleving waarin iedereen mee kan doen en waar iedereen
aan kan bijdragen. Daarin zijn infrastructuur en mobiliteit geen doel op zich, maar
dragen zij, net als de nabijheid van voorzieningen (zorg, onderwijs, wonen, werken,
et cetera) bij aan het bereiken van de vitale maatschappelijke-economische functies.
Hierin zien we bereikbaarheid meer dan voorheen als een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de departementen, medeoverheden, gebruikers en belanghebbenden. De hoofdlijnen
van de Mobiliteitsvisie verbinden de verschillende deelvisies en agenda’s zoals het
Toekomstperspectief Automobiliteit3, het Toekomstbeeld Openbaar Vervoer4, het Nationaal Toekomstbeeld Fiets5, de Goederenvervoeragenda6, de Toekomst Binnenvaart7, de Luchtvaartnota 2020–20508, de Stationsagenda9, de Toekomstvisie op het Spoorgoederenvervoer10 en de Visie Duurzame Energiedragers in Mobiliteit11. Het mobiliteitssysteem is één systeem waarin bereikbaarheid en mobiliteit gebiedsgericht
worden bezien.

De besluitvorming over MIRT-projecten vindt plaats via interbestuurlijke afstemming,
waarna de uitkomsten hiervan in het najaar met de Kamer worden besproken in het notaoverleg
MIRT en landen in de reguliere begrotingscyclus. In deze brief kunnen we daarom niet
vooruitlopen op de (financiële) besluitvorming, ook gegeven de vele onzekerheden.
Met deze brief kunnen we u wel een vooruitblik geven over de voorgenomen beweging
die we de komende jaren zouden willen inzetten: aan de ene kant gaat het om een voorgenomen
beweging van aanleg naar instandhouding en aan de andere kant een verschuiving binnen
het MIRT-programma. Ook informeren we de Kamer met deze brief over een nieuwe afweegmethode
die we ontwikkelen om keuzes over nieuwe investeringen te maken binnen het Mobiliteitsfonds.

MIRT proces

MIRT-cyclus

Het commissiedebat strategische keuzes bereikbaarheid vormt dit jaar de start van
de jaarlijkse MIRT-cyclus. De Kamer heeft aangegeven deze werkwijze als pilot voor
twee kalenderjaren uit te willen voeren en binnen de commissie te evalueren. De verdere
MIRT-cyclus kent de volgende jaarlijks terugkerende stappen. Ieder voorjaar vinden
onder regie van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de Bestuurlijke
Overleggen Leefomgeving (BOL’s) plaats met alle MIRT-gebieden. Na de BOL’s en voorafgaand
aan het Commissiedebat MIRT van het voorjaar wordt uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten
van de BOL’s. Daarna volgen in het najaar de Bestuurlijke Overleggen MIRT (BO’s MIRT)
onder regie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat gericht op het nemen
van besluiten en investeringsbeslissingen. Voorafgaand aan het notaoverleg MIRT van
het najaar wordt de Kamer per brief geïnformeerd over de uitkomsten daarvan. Over
de voortgang van de tracéwetplichtige projecten ontvangt de Kamer twee keer per jaar
een voortgangsrapportage. Het jaarlijkse MIRT-overzicht bij de begroting bevat een
totaalbeeld van de voortgang van alle MIRT-projecten en programma’s.

Nieuwe afweegmethode Mobiliteitsfonds in ontwikkeling

In 2021 is het Infrastructuurfonds omgevormd tot het Mobiliteitsfonds. Met als doel
om de bereikbaarheid van heel Nederland door veilige, innovatieve en duurzame mobiliteit
van personen en goederen beter te faciliteren. De verdeling van de vrije investeringsruimte
naar modaliteiten op voorhand hebben we daarbij als leidend principe achter ons gelaten.

Tijdens het notaoverleg MIRT van 28 november jl. (Kamerstuk 36 200 A, nr. 60) heeft de Kamer de vraag gesteld om meer inzicht te krijgen hoe binnen het Mobiliteitsfonds
de bredere, integrale afwegingen worden gemaakt. Naar aanleiding van de aangehouden
motie van leden Stoffer (SGP) en Minhas (VVD) om een afweegkader voor planvorming
en investeringsbeslissingen vanuit het Mobiliteitsfonds, wordt in deze brief hier
nader op ingegaan (Kamerstuk 36 200 A, nr. 44).

Bij het maken van keuzes hanteren we een aantal algemene uitgangspunten. De opgaven
die volgen uit de integrale mobiliteitsanalyse 2021 (IMA-2021) (Bijlage bij Kamerstukken
31 305 en 29 984, nr. 328) en de politieke afspraken bij de start van een nieuw kabinet zijn de eerste vertrekpunten
bij allocatie van middelen in het Mobiliteitsfonds. Zo hebben instandhouding van hoofdinfrastructuurnetwerken
naast de ontsluiting van woningbouwgebieden en de verkeersveiligheid op rijks N-wegen
thans prioriteit. Verder kijken we, onder meer vanuit oogpunt van kosteneffectiviteit,
eerst naar de mogelijkheden om de bereikbaarheidsdoelen te bereiken met niet-infrastructurele
maatregelen en door betere benutting van het bestaande netwerk. Gebiedsgerichte programma’s
hebben een centrale plek waarbij de samenhang met het hele netwerk en de ruimtelijke
opgaven wordt bezien. Bij het vormgeven van maatregelen spelen ook de bredere doelen
ten aanzien van veiligheid, schone mobiliteit, circulaire economie en een gezonde
leefomgeving een rol. Op hoofdlijnen is dit het kader.

Binnen dit kader werken we nu specifiek aan een afweegmethode waarbij we aan de hand
van een aantal thema’s, zoals verkeersveiligheid, internationaal en bereikbaarheid
in landelijk gebied afwegingen maken over voornamelijk nieuwe investeringen. De uitwerking
van integrale bereikbaarheidsdoelen in de Mobiliteitsvisie gebruiken we om hier nader
invulling aan te geven. De ordening naar thema’s maakt het straks mogelijk om nieuwe
investeringen meer inhoudelijk te prioriteren. Daarnaast spelen andere factoren een
rol bij evenwichtige inzet van de investeringsruimte zoals het effect van het totaal
van nieuwe investeringen op brede welvaart, cofinanciering en de spreiding van de
maatregelen. Op basis van dit integrale beeld van mogelijke nieuwe investeringen kunnen
wij vervolgens met de bestuurders het gesprek voeren in de BO MIRT. De komende periode
werken we deze methode verder uit, in samenhang met aan de uitwerking van de Hoofdlijnen
Mobiliteitsvisie 2050. De afweegmethode ondersteunt het maken van de integrale afweging,
op basis waarvan keuzes kunnen worden gemaakt. Als bijlage bij deze brief is een presentatie
over de ontwikkeling van de afweegmethode opgenomen.

Vooruitblik MIRT 2023

Een beweging van aanleg naar instandhouding

De bereikbaarheidsopgaven zijn groot en veelsoortig. Naar verwachting zal de bevolking
en daarmee de mobiliteit richting 2040 blijven groeien. Dit brengt opgaven met zich
mee rond infrastructuur, mobiliteit en nabijheid: opgaven ten aanzien van het bereiken
van de vitale maatschappelijke-economische functies. Het aanpakken van de opgaven
is broodnodig en dat doen we voor een belangrijk deel met investeringen in de netwerken:
wegen, spoor en vaarwegen. Deze zorgen er immers voor dat mensen elkaar kunnen ontmoeten
en goederen en diensten kunnen worden vervoerd. Ook dragen ze bij aan onze economische
ontwikkeling en zorgen ze dat Nederland in verbinding staat met de rest van de wereld.

Vooruitkijken op het MIRT ziet er dit jaar anders uit dan eerdere jaren. In het hier
en nu speelt een aantal ontwikkelingen, zoals inflatie, arbeidsmarktkrapte, stikstof
en tekorten aan bouwmaterialen. Deze ontwikkelen leiden tot kostenstijgingen en vertragingen,
en daarmee onzekerheden, bij zowel de uitvoering van het huidige MIRT-portfolio als
het in stand houden van de netwerken. Door gebrek aan perspectief op het verkrijgen
van stikstofruimte komt een groot deel van de planuitwerkingen voorlopig tot stilstand.
En als gevolg van de tekorten op de arbeidsmarkt kan niet alles tegelijk. Dat betekent
keuzes maken.

We vinden het belangrijk om instandhouding maximaal door te zetten, productiecapaciteit
en middelen maximaal te blijven benutten, ons personeel aantrekkelijk werk te blijven
bieden en te zorgen voor een voldoende gevulde en stabiele ordeportefeuille voor de
markt. Hiermee heeft de instandhouding van onze netwerken thans de hoogste prioriteit,
in aansluiting op het beleidsprogramma12. De netwerken vormen het fundament voor een bereikbaar Nederland. Zonder onze goed
functionerende netwerken ligt het land immers stil. Nu een deel van de aanleg door
stikstof voorlopig tot stilstand komt, wordt het in stand houden van wat we hebben
nog belangrijker.

Specifiek voor het hoofdwegennet en het hoofdvaarwegennet willen we in deze kabinetsperiode
een beweging maken van aanleg naar instandhouding. Concreet is de inzet om voor deze
netwerken de komende jaren financiële middelen en personele capaciteit van aanleg
naar instandhouding te schuiven, zie ook de Kamerbrief Basiskwaliteitsniveau van 17 maart.
Dat geld komt bovenop de extra middelen voor instandhouding uit het Coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). En met het schuiven van het personeel kunnen we de groei in het productievolume
op instandhouding ook daadwerkelijk realiseren. Zo werken we op termijn toe naar het
basiskwaliteitsniveau van deze netwerken en houden we de bereikbaarheid voor burgers
en bedrijven zoveel mogelijk op peil. Voor de instandhouding van het hoofdwatersysteem
is het voornemen om voor de periode na 2026 zo nodig binnen het Deltafonds extra middelen
vrij te maken.

Ook een deel van de instandhoudingsopgave heeft te maken met stikstofproblematiek
als gevolg van het vervallen van de bouwvrijstelling. Deze gevolgen zijn in beeld
gebracht. Daaruit blijkt het vervallen van de bouwvrijstelling geen gevolgen heeft
voor beheer en onderhoud. Voor een groot deel van de vervanging en renovatie projecten
geldt echter dat hiervoor ook stikstofberekeningen en -beoordelingen moeten worden
uitgevoerd en mogelijk stikstofruimte nodig is. De capaciteit van onze stikstofdeskundigen
zal met voorrang hierop moeten worden ingezet. Deze herprioritering is nodig omdat
we anders geen tempo kunnen maken met vervanging en renovatie en noodzakelijke vervangingen
meestal niet uitgesteld kunnen worden zonder het risico op ontoelaatbare schade en
stremmingen te vergroten. Om mogelijke effecten bij instandhoudingsprojecten zoveel
mogelijk te beperken, wordt de al bestaande inzet op schoner en emissieloos bouwmaterieel
versterkt via het programma Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB). Hiermee is invulling
gegeven aan de toezegging aan het lid Stoffer (SGP) om de Kamer te informeren over
de gevolgen van het wegvallen van de bouwvrijstelling voor de instandhoudingsopgave.

Een beweging tussen MIRT-projecten

Een deel van het MIRT-portfolio heeft niet te maken met stikstofproblematiek, maar
kent financiële risico’s en tekorten. De beschikbare investeringsruimte in het Mobiliteitsfonds
om dergelijke risico’s en tekorten op te vangen is beperkt. De Kamer is hierover op
14 november jl. geïnformeerd. Ook binnen de aanlegportefeuille van het Mobiliteitsfonds
moeten we daarmee een beweging maken en middelen tussen MIRT-projecten verschuiven.
Hiermee voorkomen we dat er nog meer projecten stilvallen. Voor de bereikbaarheid
in ons land is het immers cruciaal dat de voortgang van projecten en programma’s zo
goed mogelijk wordt geborgd.

De middelen uit het Coalitieakkoord, zoals voor de ontsluiting en bereikbaarheid van
nieuwe woningen (de € 7,5 miljard) en voor de verbetering van de verkeersveiligheid
van rijks N-wegen (de € 200 miljoen), laten we ongemoeid. In de Kamerbrief over de
Bestuurlijke Overleggen MIRT van november 2022 hebben we de Kamer gemeld dat het streven
is het plan voor de (risico)beheersing van de afspraken over woningbouw en mobiliteit
in het eerste kwartaal van 2023 klaar te hebben. Met het oog op zorgvuldige afstemming
wordt het plan de komende periode besproken met de partijen die ook een rol hebben
in het beheersen van de risico’s: de regio’s, Rijkswaterstaat en ProRail. Daarna wordt
het plan afgerond. We zullen het plan naar de Kamer sturen bij de Kamerbrief over
de uitkomsten van de Bestuurlijke Overleggen Leefomgeving in relatie tot het MIRT.

Geen ruimte voor nieuwe investeringen

We voorzien geen ruimte voor nieuwe investeringen tijdens deze kabinetsperiode. In
de reguliere systematiek komt als gevolg van het verlengen van het Mobiliteitsfonds
van 2036 naar 2037 dit voorjaar ruimte beschikbaar (de extrapolatieruimte). Het nu
inzetten van deze ruimte voor nieuwe projecten is niet wenselijk omdat er veel onzekerheden
zitten in de meerjarenprogrammering van het Mobiliteitsfonds. Deze middelen zullen
we beschikbaar moeten houden om toekomstige project- en programma overstijgende risico’s
te kunnen opvangen, en daarnaast, voor zover dat kan, beschikbaar te houden voor het
hervatten van aanlegprojecten in volgende kabinetsperioden. Om deze reden voorzien
we dat er ook geen ruimte is voor nieuwe investeringen tijdens deze kabinetsperiode.
Dit betekent ook dat we de nieuwe afweegmethode op het Mobiliteitsfonds nog niet in
de praktijk kunnen brengen.

Vervolgproces

De komende maanden brengt IenW de te maken afwegingen op projectniveau nader in beeld.
Ook bespreekt IenW de gevolgen met de regio’s. In aanloop naar het commissiedebat
MIRT van 5 juli 2023 zullen we de Kamer informeren over de voortgang van dit proces.

Volgend jaar zal naar analogie bij de netwerken die RWS beheert, ook een Basiskwaliteitsniveau
voor het hoofdspoornetwerk worden vastgesteld. Volgend jaar informeren we de Kamer
hierover inclusief de financiële consequenties. Verder is ook voor de nieuwe hoofdrailnet-concessie
(HRN-concessie) duidelijk dat meerdere factoren van buitenaf de voorgenomen HRN-concessie
onder druk zetten, zoals hoge energieprijzen en de sinds de coronapandemie achterblijvende
reizigersontwikkeling. Hierover is IenW met de beoogd concessiehouder in gesprek.
Dit vergt keuzes waarover we de Kamer later dit jaar informeren.

Dat een groot aantal projecten vertraagt als gevolg van stikstof zal gevolgen hebben
voor de bereikbaarheid. De toekomstige opgaven worden hierdoor vergroot. Er wordt
immers ook nog een autonome groei van de mobiliteit verwacht. We blijven daarom zoeken
naar mogelijkheden om de bereikbaarheid voor personen en goederen in de tussentijd
op peil te houden en te verbeteren binnen de bestaande budgetten. Eventuele maatregelen
zullen vorm moeten krijgen in samenwerking met de regio’s.

De bereikbaarheidsopgaven, waar de projecten die voorlopig tot stilstand komen een
oplossing voor vormen, zullen in het MIRT blijven staan. De manier waarop ze blijven
staan is onderdeel van de uitwerking de komende maanden. Zodra er in de toekomst weer
ruimte ontstaat – stikstofruimte, financiële middelen en capaciteit – kunnen de opgaven
weer opgepakt worden.

Tot slot

De voorgenomen inzet van de middelen in het Mobiliteitsfonds en het bijbehorende MIRT-proces
zijn – door de ingrijpende exogene ontwikkelingen -anders dan in de afgelopen jaren.
Niettemin hechten we eraan te benadrukken dat we de beschikbare middelen, inclusief
de forse toevoeging van uiteindelijk € 1,5 miljard die structureel voor instandhouding
is vrijgemaakt in het Coalitieakkoord, zo doelgericht en realistisch mogelijk tot
(snelle) besteding laten komen. De komende periode werken we met prioriteit aan de
grootste onderhoudsopgave van onze infrastructuur ooit en zo bieden we voor decennia
een robuuste basis.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen