Brief regering : SEO-eindrapport 'Evaluatie Regeldruk AMLD5' - Aanbieder van Cryptodiensten, kunsthandelaren en makelaars

Nr. 88 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 februari 2023

Hierbij bied ik uw Kamer een onderzoek aan naar de regeldruk als gevolg van de Implementatiewet
wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (hierna: AMLD5).1 Het onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Financiën door SEO Economisch
Onderzoek (SEO) uitgevoerd. Het onderzoek geeft uitvoering aan de motie van de leden
Van der Linde (VVD) en Alkaya (SP) van 10 december 2019 waarin de regering wordt verzocht
de uitwerking van AMLD5 op kleine ondernemingen, waaronder cryptodienstverleners,
te monitoren en twee jaar na inwerkingtreding uw Kamer hierover te informeren.2 Ook is in de motie opgenomen dat naleving van AMLD5 niet mag leiden tot verdringing
van kleine ondernemingen. Deze brief geeft de belangrijkste conclusies van het rapport
weer en schetst hoe ik voornemens ben vervolg te geven aan het onderzoek.

Een belangrijke conclusie van het onderzoek is dat de regeldruk voor kleine instellingen
relatief hoger ligt dan bij grote instellingen. De tweede conclusie is dat hoewel
de onderzoekers het niet feitelijk hebben kunnen verifiëren, het waarschijnlijk is
dat er verdringing heeft plaatsgevonden bij kleine cryptodienstverleners, maar dat
dit tegelijkertijd past in het plaatje dat een professionaliseringsslag nodig was
in de sector om aan integriteitsregels te kunnen voldoen. Daarnaast constateren de
onderzoekers dat er nog steeds partijen de markt betreden. Over kunsthandelaren en
makelaars zijn er geen signalen dat AMLD5 tot verdringing heeft geleid. De in kaart
gebrachte regeldruk bij cryptodienstverleners houdt verband met de vereisten van cliëntenonderzoek
en transactiemonitoring. Beide vereisten zijn essentieel en noodzakelijk voor het
doel van AMLD5: het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering. In dit licht
bezien vind ik de regeldruk gerechtvaardigd omwille van een integer financieel stelsel,
en de geconstateerde kosten niet disproportioneel. Evenwel zie ik de uitdagingen voor
kleine instellingen. De lasten voor kleine instellingen zijn een prioriteit in de
beleidsagenda aanpak witwassen3. De uitkomsten van dit onderzoek betrek ik bij de opvolging van die prioriteit. Bovendien
ga ik naar aanleiding van dit onderzoek verder in gesprek met de relevante toezichthouders.

Aanleiding en context evaluatie

Met de implementatie van AMLD5 is onder andere de reikwijdte van de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) uitgebreid. Aanbieders van diensten
voor het wisselen tussen virtuele valuta (ook wel crypto’s genoemd) en fiduciaire
valuta en aanbieders van bewaarportemonnees (cryptodienstverleners), kunsthandelaren
bij girale transacties vanaf 10.000 euro en natuurlijke personen, rechtspersonen of
vennootschappen die bemiddelen bij huurcontracten van 10.000 euro of meer per maand
(hierna makelaars), vallen met de implementatie van ALMD5 onder de Wwft.4 De leden Van der Linde (VVD) en Alkaya (SP) constateerden in hun motie dat naleving
van AMLD5 zowel administratieve lasten als veiligheidsrisico’s met zich meebrengen.
De leden stellen dat de wet niet mag leiden tot gevaar voor kleine ondernemers noch
tot verdringing van kleine ondernemingen vanwege te hoge administratieve lasten. Ter
uitvoering van de motie heeft SEO in opdracht van het Ministerie van Financiën de
regeldruk als gevolg van AMLD5 in kaart gebracht. Het onderzoek besteedt significante
aandacht aan cryptodienstverleners omdat de uitwerking van AMLD5 voor deze partijen
het meest verstrekkend is. Dit in tegenstelling tot kunsthandelaren en makelaars,
die voor de implementatie van AMLD5 ook al in bepaalde gevallen onder de Wwft vielen.
Voor de veiligheidsrisico’s die gepaard kunnen gaan met het melden van ongebruikelijke
transacties, verwijs ik naar de bijlage over onder meer moties bij de recente Kamerbrief
aanpak georganiseerde, ondermijnende criminaliteit van de Minister van Justitie en
Veiligheid. Daarin zijn verschillende maatregelen en de laatste stand van zaken opgenomen
om de veiligheid in het meldproces te waarborgen.5

Hoofdvraag van het onderzoek is: «Wat is de uitwerking van de Implementatiewet wijziging
vierde anti-witwasrichtlijn op kleine ondernemingen, en in het bijzonder op cryptodienstverleners?»
Ter beantwoording hiervan is gekozen om de hoofdvraag uit te splitsen in verschillende
deelvragen. De deelvragen zien op definities van regeldruk en afbakening van «kleine
ondernemingen», de verhouding tussen regeldruk en de grootte van de onderneming, verdringing
van kleine ondernemingen en het beeld van de cryptosector in de nabije toekomst. De
onderzoekers hebben een onderscheid gemaakt in kleine en grote ondernemingen door
te kijken naar het aantal werkzame medewerkers en de omzet. Kleine ondernemingen worden
gedefinieerd als organisaties met minder dan 50 medewerkers en een omzet lager dan
12 mln. euro per jaar. Instellingen die meer medewerkers en meer omzet hebben zijn
gedefinieerd als grote instelling. De gekwantificeerde regeldrukkosten zijn een gemiddelde
van de groep kleine en grote instellingen.

Bevindingen evaluatie regeldruk AMLD5

De onderzoekers concluderen dat AMLD5 tot grotere regeldruk heeft geleid bij cryptodienstverleners,
kunsthandelaren en makelaars. De mate van regeldruk verschilt per categorie en grootte
van de onderneming. Om dit vast te stellen hebben de onderzoekers regeldruk en de
bijbehorende kosten gedefinieerd. Regeldruk wordt in wet- en regelgeving berekend
aan de hand van het Standaardkostenmodel.6 Dit leidt tot een regeldrukparagraaf in de memories van toelichting van wetgeving.
Dit maakt het mogelijk om de regeldrukkosten van wet- en regelgeving inzichtelijk
te maken. Evenwel worden bepaalde elementen die wel tot kosten kunnen leiden in deze
methode buiten beschouwing gelaten. Om een volledig beeld van de kosten als gevolg
van de regelgeving te krijgen is gekozen voor een brede definitie van regeldruk. Specifieke
elementen zoals het melden van ongebruikelijke transacties, registratiekosten en toezichtkosten
zijn daarom in dit onderzoek ook als regeldruk gedefinieerd, terwijl dit in de memorie
van toelichting van AMLD5 buiten beschouwing is gelaten. Aan de hand van de definities
heeft SEO een kwantitatieve (via een enquête) en kwalitatieve (enquête en interviews)
inschatting van de regeldrukkosten gemaakt. De regeldrukkosten als geconcludeerd door
SEO zijn daardoor bij benadering en moeilijk te controleren. Hoewel de cijfers in
het onderzoeksrapport van SEO tot achter de komma nauwkeurig zijn, betreffen het slechts
(in)schattingen.

Cryptodienstverleners

Partijen die onder de Wwft vallen, hebben te maken met verschillende verplichtingen,
zoals cliëntenonderzoek en het melden van ongebruikelijke transacties om zo het risico
op witwassen en financieren van terrorisme via deze dienstverlening te verkleinen.
Voor cryptodienstverleners geldt ook een registratieplicht bij De Nederlandsche Bank
(DNB). Om te voldoen aan de Wwft moeten partijen kosten maken. Onderzoekers hebben
de kosten ingedeeld naar eenmalige en doorlopende kosten. Vervolgens zijn deze kosten
afgezet tegen grote en kleine cryptodienstverleners. Voor het onderzoek is een enquête
uitgezet onder de bij DNB geregistreerde cryptopartijen. Uiteindelijk hebben 21 van
de 26 bevraagde partijen de enquête ingevuld, waarvan 12 de enquête op een voor een
kwantitatieve analyse bruikbare wijze hebben afgerond. Uit het onderzoek komt naar
voren dat de gemiddelde eenmalige en doorlopende kosten voor grote ondernemingen hoger
liggen dan voor kleine ondernemingen (ruim twee keer zo hoog). Afgezet naar omzet
zijn de gemiddelde eenmalige en doorlopende kosten echter groter voor kleine ondernemingen
dan bij grote ondernemingen. Dit geldt ook voor de jaarlijkse toezichtkosten die DNB
in rekening brengt bij geregistreerde cryptodienstverleners. In onderstaande tabel
staan de resultaten.

Eenmalige en doorlopende kosten als percentage van de omzet van aanbieders van cryptodiensten

Grootte onderneming

Percentage van de omzet (algemene inschatting kosten)

Eenmalige kosten

Klein

2,0%

Groot

0,7%

Doorlopende kosten

Klein

6,6%

Groot

1,6%

Gepercipieerde jaarlijkse toezichtkosten1

Klein

2.9%

Groot

0,5%

X Noot

1

Onderzoekers schrijven dat de inschatting door ondernemingen van de toezichtkosten
niet noodzakelijk overeenkomt met de daadwerkelijk door DNB in rekening gebrachte
kosten.

Naast de kwantitatieve kosteninschatting heeft SEO ook kwalitatieve resultaten over
de regeldruk. Hieruit komt een gemengd beeld naar voren. Cryptodienstverleners ervaren
regeldruk en een aantal partijen ervaart de regeldruk als zwaar. Tegelijkertijd begrijpen
partijen dat het aanbieden van cryptodiensten gepaard gaat met regels, en zien zij
AMLD5 dan wel regelgeving als «een fact of life».

De onderzoekers hebben ook gekeken of er sprake is van verdringing in de cryptosector
als gevolg van AMLD5. De onderzoekers hebben wel het vermoeden dat er enkele cryptodienstverleners
zijn gestopt of verdwenen uit Nederland vanwege de introductie van AMLD5, maar zij
hebben hier geen harde gegevens over kunnen verkrijgen. Ook kon door ontbreken van
kwantitatief vergelijkingsmateriaal niet worden ingeschat of de administratieve lasten
in Nederland hoger zijn dan in andere (Europese) landen. De onderzoekers schrijven
wel dat nieuwe partijen sinds de invoering van AMLD5 zijn toegetreden, waaronder ook
Nederlandse partijen. De wettelijke eisen hebben gezorgd voor een minimum professionaliteitsniveau. Het beeld van ondernemers die op de zolderkamer een cryptomunt
of portefeuille programmeren, wat in het beginstadium mogelijk was, behoort daarmee
tot het verleden.

Huurbemiddeling vastgoed en kunsthandelaren

AMLD5 heeft de reikwijdte van huurbemiddelaars en kunsthandelaren die onder de Wwft
vallen uitgebreid. Kunsthandelaren die betrokken waren bij contante transacties van
10 duizend euro of meer vielen al onder de Wwft. Ook makelaars vielen in bepaalde
gevallen onder de Wwft. AMLD5 brengt kunsthandelaren met girale transacties van 10.000
euro of meer en makelaars die bemiddelen bij huurcontracten van 10.000 euro of meer
per maand onder de anti-witwasregelgeving. Voor het onderzoek is een enquête verstuurd
naar alle leden van NVM Business, VastgoedPro en VBO. Wegens een lage respons kon
er op basis van de enquête geen betrouwbare inschatting van regeldrukkosten worden
gemaakt maar zijn de bevindingen gebaseerd op basis van antwoorden op open vragen
en interviews. Huurbemiddelaars geven te kennen dat klantenonderzoeken relatief veel
tijd en geld kosten. Voorbeelden van ervaren knelpunten zijn onduidelijkheid over
toepassing van de regelgeving en onbegrip over de grenswaarde van 10.000 euro of meer.
Dit omdat illegale zaken volgens huurbemiddelaars niet in woningen met een huur van
10.000 euro of meer plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld hennepkweek. Bovendien geven
respondenten aan dat bemiddeling bij een maandelijkse huur van 10.000 euro of meer
vooral voorkomt bij bedrijfsruimte, kantoren en winkels, en weinig bij woningen. Tot
slot zien makelaars anti-witwasregelgeving als essentieel voor een integere dienstverlening
en voor het voorkomen van witwaspraktijken.

Ook bij kunsthandelaren zijn er geen betrouwbare kwantitatieve inschattingen van regeldrukkosten
te maken wegens een lage respons en omdat de meeste respondenten geen kwantitatieve
inschatting lijken te kunnen geven. Door AMLD5 vallen girale betalingen van 10.000
euro of meer onder de Wwft. Daarom heeft AMLD5 grote invloed op de kunstsector. Kunsthandelaren
zijn zeer negatief over de regeldruk van AMLD5 en zien geen voordelen. In de ogen
van kunsthandelaren is de regelgeving niet expliciet over welke controles moeten worden
uitgevoerd bij cliëntonderzoeken en geeft daardoor voor de sector geen zekerheid of
de cliëntonderzoeken wel volledig zijn uitgevoerd. Uit de interviews komen samengevat
de volgende knelpunten naar voren:

• onduidelijke relatie tussen de Wwft en de AVG;

• onduidelijkheid wet- en regelgeving door open normen;

• opvragen (persoons)gegevens kan vertrouwensband met klanten schaden;

• administratieve lasten.

Appreciatie

Het onderzoek geeft belangrijke inzichten in de uitwerking van AMLD5 op (kleine) ondernemingen.
Het bepalen of bepaalde regeldrukgevolgen hoog of laag zijn in relatie tot de maatschappelijke
meerwaarde van de betrokken regels is lastig. De bevindingen sluiten aan bij het algemene
beeld dat kleine instellingen knelpunten ervaren met het uitvoeren van de verplichtingen
van de Wwft. Zoals de onderzoekers observeren, is de beoordeling van de regeldruk
ten opzichte van het belang van de regels een maatschappelijk vraagstuk. In dit licht
moeten de knelpunten worden gezien. Op de vraag of de regeldruk van AMLD 5 gerechtvaardigd
is, ontbreekt een pasklaar antwoord en is sterk contextafhankelijk. AMLD5, en daarmee
de Wwft, stelt eisen om te voorkomen dat financiële dienstverlening wordt gebruikt
voor witwassen en financieren van terrorisme. De wetgeving beoogt daarmee de integriteit
van het financieel stelsel te waarborgen. Hiervoor moeten partijen aan een set van
basiseisen voldoen en daarmee een bepaalde mate van professionaliteit behalen. Bij
de verhuurders en kunsthandelaren is het lastig om op basis van het onderzoek en de
data een onderbouwd beeld te krijgen van de daadwerkelijke lasten. Bij de cryptodienstverleners
is dit duidelijker. Vooralsnog acht ik de regeldruk van AMLD5 in lijn met het doel:
de integriteit van het financieel stelsel waarborgen.

Hierbij zijn twee observaties van belang. Ten eerste is AMLD5 Europese wetgeving,
wat maakt dat de eisen en daarmee regeldruk een Europees rechterlijke grondslag kennen.
Ten tweede is inherent aan regeldruk dat deze zwaarder drukt op kleine instellingen.
Zo zijn cryptodienstverleners met AMLD5 voor het eerst onder integriteitswetgeving
geplaatst. Dit betekent dat voor een deel van de instellingen dit nieuw beleid en
processen betekende. Daarmee is er altijd een bepaald minimum aan activiteiten nodig
om aan AMLD5 te voldoen. Niet al deze activiteiten corresponderen met de grootte van
de onderneming.

Hoewel de regels en regeldruk van AMLD5 in de basis zijn gerechtvaardigd en niet disproportioneel,
is de toepassing en uitwerking van AMLD5 een aandachtspunt. Ik vind het belangrijk
dat de lasten voor kleine instellingen proportioneel zijn en blijven. Dit is een prioriteit
in de beleidsagenda aanpak witwassen.7Het is belangrijk dat instellingen goed op de hoogte zijn van wat de verplichtingen
inhouden en hierover duidelijkheid wordt verschaft. Het onderzoek van SEO helpt bij
het uitwerken van deze prioriteit om hier invulling aan te geven. Concreet betekent
dit dat ik nader in gesprek ga met deze sectoren en betrokken toezichthouders over
enerzijds het doel en belang van naleving van de Wwft en anderzijds hoe de sectoren
geholpen kunnen worden in een proportionele toepassing van de wetgeving. Specifiek
ten aanzien van de kunsthandelaren ga ik in gesprek met de toezichthouder Bureau Toezicht
Wwft (BTWwft) om te bezien of het mogelijk is om nadere guidance over de Wwft aan kunsthandelaren te geven om het bewustzijn over de Wwft onder deze
doelgroep te vergroten. Daarnaast ga ik ook in gesprek met de kunsthandelaren zelf.
Ik hoor graag op welke punten het cliëntenonderzoek de relatie met klanten schaadt
bij transacties van 10.000 euro of meer en welke knelpunten spelen in relatie tot
de AVG.

Cryptodienstverleners

De signalen van cryptodienstverleners over de regeldruk van AMLD5, en in het bijzonder
het transactiemonitoringsproces en de toezichtkosten die als zeer hoog worden ervaren,
is mij bekend. Tegelijkertijd komt er uit de evaluatie een gemengd beeld naar voren.
De meeste cryptodienstverleners begrijpen dat regeldruk bij de volwassenwording van
de sector hoort. Wel zegt de sector behoefte te hebben aan duidelijke richtlijnen
en communicatie. Ik wil nogmaals benadrukken dat de Wwft mede is gestoeld op een risicogebaseerde
benadering waarbij partijen zelf de risico’s dienen te wegen. Ook het toezicht van
DNB is risicogebaseerd. Hierdoor kan de toepassing van de Wwft afgestemd worden op
de risico’s bij de diensten en cliënten. Partijen delen ook ervaren knelpunten over
de communicatie rondom de registratieplicht bij DNB. DNB gaat als toezichthouder zelf
over de invulling van toezicht. Evenwel zal ik de ervaren knelpunten meenemen in de
beleidsdiscussie over de inrichting van het toezicht op de cryptosector naar aanleiding
van de aankomende Verordening Markten in Crypto-Activa (MiCA). Ik vind het belangrijk
om te kijken hoe met communicatie ervoor kan worden gezorgd dat de cryptosector goed
voorbereid is op MiCA. Momenteel ben ik in gesprek met DNB en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) over de inrichting van toezicht en de herziene verordening bij Geldovermakingen
toe te voegen transacties (TFR), waarmee de reikwijdte van AMLD5 wordt uitgebreid
naar andere soorten cryptodiensten. Daarbij zal ik de inzichten, en specifiek de onvrede
over het proces rondom de registratieplicht, uit dit rapport meenemen.

In het oog springt de inschatting van 6,6% aan doorlopende (operationele) kosten van
de omzet voor kleine cryptodienstverleners om aan AMLD5 te voldoen. Dit is exclusief
de toezichtkosten die volgens kleine cryptodienstverleners 2,9% van de omzet bedragen.
Ondanks dat in absolute zin grote instellingen ruim twee keer zoveel aan kosten hebben,
zijn dit aanzienlijke percentages.8 De grootste kostenposten in de operationele kosten zijn het uitvoeren van cliëntenonderzoek
en het transactiemonitoringsproces. Hoewel de onderzoekers aangeven dat de cijfers
waarschijnlijk een overschatting zijn, schrijft SEO dat de percentages evenwel een
goede indicatie geven van de regeldruk. Uitdagend hierbij is dat referentiemateriaal
ontbreekt. Zo is het niet duidelijk wat de regeldruk is in andere lidstaten voor (kleine)
cryptodienstverleners. Daarbij komt dat dit ook binnen de financiële sector in Nederland
moeilijk vergelijken is.9 Bovendien zijn het melden van ongebruikelijke transacties en cliëntenonderzoek Europees
geldende vereisten. Tot slot konden de onderzoekers wegens de kwaliteit van de gegevens
de kosten niet in verhouding tot de winst en fte plaatsen. In het onderzoek komt naar
voren dat er cryptodienstverleners zijn die voordelen zien van de wetgeving. Bovendien
blijven er cryptodienstverleners toetreden tot de markt.

Evenwel vind ik het belangrijk om waar mogelijk de druk bij kleine instellingen te
verlichten. Ondanks dat het vooral gaat om Europeesrechtelijke verplichtingen (cliëntenonderzoek
en transactiemonitoring), blijf ik bezien of de uitwerking nog wel passend is en of
er mogelijkheden zijn om kleine instellingen te ontlasten. In het kader van de beleidsagenda
aanpak witwassen waarbij het een prioriteit is om in te zetten op een evenwichtige
verhouding tussen de Wwft-lasten en de uitvoerbaarheid voor kleine instellingen. Ten
aanzien van de hoogte van de toezichtkosten vind ik het van belang om op te merken
dat bij aanvang van het toezicht onduidelijk was hoeveel partijen een registratie
zouden vragen en wat de daadwerkelijke toezichtinspanningen voor DNB zouden zijn.
Het betrof een volledig nieuwe sector die onder toezicht werd gebracht. Aangezien
het daadwerkelijke aantal registraties minder was dan het verwachte aantal, vielen
de toezichtkosten per instelling hoger uit dan initieel verwacht. Bij de jaarlijkse
vaststelling van de toezichtkosten voor cryptopartijen is echter altijd uitdrukkelijk
rekening gehouden met specifieke kenmerken van de sector en draagkracht van partijen.10 Voor 2020 geldt dat de toezichtkosten laag zijn gehouden om marktoegang voor cryptodienstverleners
te waarborgen. In 2021 is de hoogte van de heffing voor toezicht gemaximeerd op 10%
van de omzet van de instelling. Voorts geldt dat door een getalsmatige groei van het
aantal cryptodienstverleners en de gegroeide omzetten in de sector, de toezichtkosten
als percentage van de omzet van de cryptosector in 2022 substantieel zijn afgenomen.11

Tot slot biedt de Wijzigingswet financiële markten 2022 DNB en de AFM nieuwe instrumenten
om schommelingen in de heffingen in de toekomst te verlichten. Dit betreffen de vorming
van een reserve en de mogelijkheid tot spreiding van het exploitatiesaldo. Beide instrumenten
zijn bedoeld om fluctuaties in toezichtkosten te drukken en moeten de voorspelbaarheid
van de heffingen voor financiële instellingen vergroten. Dit geldt ook voor cryptodienstverleners
onder toezicht van DNB. Tegelijk blijf ik de toezichtkosten scherp monitoren en houd
ik jaarlijks bij de vaststelling van de tarievenregeling rekening met kleine instellingen.

Tot slot

Het onderzoek heeft met name voor de groep cryptodienstverleners een beter inzicht
geboden in de regeldrukeffecten van de implementatie van AMLD5. Zoals de onderzoekers
schrijven, kan de hoogte van de regeldruk «alleen beoordeeld worden in samenhang met
een waardering van de maatschappelijke baten van het introduceren van AMLD5.» De vereisten
die AMLD5 aan instellingen stelt zijn noodzakelijk om integriteitsrisico’s in het
financieel stelsel te beheersen. AMLD5 vereist meer professionaliteit van instellingen.
De daaruit voortvloeiende kosten acht ik niet disproportioneel. In dit licht moet
het vermoeden van de onderzoekers dat er waarschijnlijk verdringing heeft plaatsgevonden
worden gezien. Dat bij nieuwe wet- en regelgeving consolidatie plaatsvindt kan gerechtvaardigd
zijn gelet op de belangen van dergelijke wetgeving. Bovendien geldt voor cryptodienstverleners
dat ook sinds de inwerkingtreding van AMLD5 er nieuwe toetreders tot de cryptomarkt
zijn.

Wel zie ik de hoge lasten voor kleine instellingen. De bevindingen uit dit onderzoek
neem ik mee bij de uitwerking van de beleidsagenda aanpak witwassen en ga ik in gesprek
met de toezichthouders. Mogelijk biedt het onderzoek aanknopingspunten om de lasten
voor kleine instellingen te verlichten. Over de voortgang van de beleidsagenda zal
ik uw Kamer periodiek informeren en voor het eerst in het voorjaar van 2023. Hierbij
zal ik specifiek aandacht besteden aan cliëntonderzoek en transactiemonitoring bij
kleine Wwft-instellingen.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag