Brief regering : Fiche: Mededeling EU dronestrategie 2.0

Nr. 3621
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening certificeringskader voor koolstofverwijdering (Kamerstuk 22 112, nr. 3618)

Fiche: Mededeling beleidskader bioplastics (Kamerstuk 22 112, nr. 3619)

Fiche: Verordening inzake Verpakkingen en Verpakkingsafval (Kamerstuk 22 112, nr. 3620)

Fiche: Mededeling EU dronestrategie 2.0

Fiche: Wijziging Gemeenschapsmodellenverordening en Herschikking Modellenrichtlijn
(Kamerstuk 22 112, nr. 3622)

Fiche: Mededeling EU mondiale gezondheidsstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3623)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling EU dronestrategie 2.0

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Een dronestrategie 2.0 voor een slim en duurzaam ecosysteem voor onbemande luchtvaartuigen
in Europa

b) Datum ontvangst Commissiedocument

november 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 652

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022DC0652&q…

e) Nr. Impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet van toepassing

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Transport, Telecom en Energie (Transport)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

2. Essentie voorstel

In het kader van de Europese Green Deal
1 wordt door de Europese Unie gewerkt aan een groene en digitale transitie van de vervoerssector.
Om deze transitie mede vorm te geven heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie)
deze dronestrategie 2.0 voor een slim en duurzaam ecosysteem voor onbemande luchtvaartuigen2 in Europa opgesteld. Deze strategie is een vervolg op de mededeling van de Commissie
«Een nieuw tijdperk voor de luchtvaart: De openstelling van de luchtvaartmarkt voor
het veilige en duurzame civiele gebruik van op afstand bestuurde luchtvaartuigen»3 uit 2014 en richt zich op het verder ontwikkelen van het drone-ecosysteem in de EU.
De visie van de Commissie is dat in 2030 een Europese markt voor drones bestaat van
14,5 miljard euro. Met deze ontwikkeling worden naar verwachting 145.000 banen binnen
de EU gecreëerd.

Om deze visie te realiseren is de Commissie voornemens om meerdere activiteiten te
ontwikkelen die bijdragen aan twee doelen: 1) het ontwikkelen van een EU-markt voor
drones, en 2) het versterken van de capaciteiten en synergiën van de Europese civiele,
veiligheids- en defensie-industrie.

Om een EU-markt voor drones te ontwikkelen zijn in de strategie acht kernacties geformuleerd
die de Commissie voornemens is te gaan uitvoeren. Ten eerste wil de Commissie de ruimte
voor drones in het luchtruim vergroten door de verdere ontwikkeling van het luchtverkeersbeheer
voor drones, genaamd U-space. Hiervoor zal de Commissie voorstellen doen om de huidige
Europese luchtverkeersregels (Standardised European Rules of the Air, SERA) aan te
passen en het onderzoek naar geïntegreerde communicatie-, navigatie- en surveillance-technologieën
voortzetten.

Daarnaast wil de Commissie het gebruik van onbemande luchtvaartuigen vergemakkelijken.
Uit een eerste evaluatie van de huidige operationele en veiligheidsregelgeving, uitgevoerd
door de Commissie, is gebleken dat deze niet altijd in balans is met het risico van
de drone-operatie. Tevens zijn verbeteringen nodig om een meer geharmoniseerde toepassing
van de regelgeving door de lidstaten mogelijk te maken, bijvoorbeeld door huidige
regelgeving te vereenvoudigen.

Om het gebruik van onder andere luchttaxi’s4, als onderdeel van de innovatieve luchtmobiliteitsontwikkeling, mogelijk te maken
zal de Commissie de regelgeving voor het gebruik van deze luchtvaartuigen voor gaan
stellen. Verder zullen ook de regels voor de benodigde grondinfrastructuur zoals vertiports5 voorgesteld gaan worden. Daarnaast zullen ook evenwichtige economische en financiële
vereisten ontwikkeld worden voor het verlenen van vergunningen aan drone-exploitanten.

De Commissie erkent de maatschappelijke en milieueffecten van de ontwikkeling van
innovatieve luchtmobiliteit (Innovative Air Mobility, hierna: IAM) en wil in dit kader instrumenten ontwikkelen, zoals een online platform
ter ondersteuning van de duurzame uitvoering van IAM, om de maatschappelijke acceptatie
van deze ontwikkeling te borgen.

Om het EU drone-ecosysteem verder te ontwikkelen, is de Commissie voornemens om kenniseisen
voor dronepiloten te ontwikkelen en wil het de deskundigheid van betrokkenen bij overheidspartijen
en de industrie te stimuleren.

Het tweede overkoepelende doel van de mededeling is het versterken van de capaciteiten
en synergiën van de Europese civiele, veiligheids- en defensie-industrie en de dronesector
laten bijdragen aan het versterken van de open strategische autonomie van de EU. Om
dat te realiseren, heeft de Commissie 11 kernacties geformuleerd die zij voornemens
is uit te voeren.

De Commissie is van plan om de bestaande financieringsinstrumenten van het programma
Horizon Europe, het Europees Defensiefonds (EDF) en leningen via de Europese Investering
Bank (EIB) te blijven verstrekken en gecoördineerd in te zetten voor onderzoek en
innovatie op het gebied van drones. Dit betreft onder andere de integratie van drones
in het luchtruim ter ondersteuning van een nieuw vlaggenschipproject inzake «dronetechnologieën»,
alsook op het gebied van counter-dronecapaciteiten, zijnde voorzieningen om tegen
het kwaadwillend gebruik van drones op te kunnen treden. Verder zal de Commissie mogelijke
wijzigingen in de bestaande kaders overwegen om te zorgen voor een consistente aanpak
van onderzoek en innovatie voor tweeërlei gebruik (dual-use) bij civiele drones die ook militair te gebruiken zijn en het delen van kennis en
technologie.

De Commissie wil een strategische routekaart voor dronetechnologie ontwikkelen om
prioriteiten te kunnen bepalen voor onderzoek en innovatie. Zij wil afspraken maken
over een gemeenschappelijke benadering om voldoende radiofrequentiespectrum voor de
vluchtuitvoering van drones te borgen, zonder dat dit ten koste gaat van de bemande
luchtvaart.

Om testen en demonstraties verder te ontwikkelen, wil de Commissie een EU-netwerk
van testcentra, zowel civiel als militair, gaan opzetten. De Commissie wil de relevante
partijen aanmoedigen om voor zowel civiele als militaire toepassingen zoveel mogelijk
gebruik te maken van de regelgeving die door het Europees agentschap voor de veiligheid
van de luchtvaart (European Union Aviation Safety Agency, hierna: EASA) ontwikkeld is.6

Om het kwaadwillend gebruik van drones tegen te gaan, wil de Commissie een counter-dronepakket
(C-UAS7) ontwikkelen en goedkeuren, en regelgeving aanpassen zodat (luchtvaart)autoriteiten
en luchthavens beter voorbereid zijn op de risico’s van kwaadwillend gebruik van drones.
Daarnaast wil de Commissie criteria vaststellen voor het keurmerk European Trusted Drone, wat zekerheid moet geven dat dergelijke drones voldoende veilig zijn om vluchten
uit te voeren die een verhoogd veiligheidsrisico hebben.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinetsbeleid voor civiele onbemande luchtvaart is opgenomen in de Luchtvaartnota
2020–2050.8 De nadere uitwerking van dit beleid is opgenomen in het Actieplan Programma Onbemande
Luchtvaart 2021–2023.9 Het kabinet wil op het gebied van onbemande luchtvaart slimme en hoogwaardige technologische
toepassingen van onbemande luchtvaart mogelijk maken. De achterliggende maatschappelijke
doelen hierbij zijn verduurzaming, economische groei, werkgelegenheid, en verbetering
van de leefomgeving. Daarbij zijn veiligheid, goede ruimtelijke ordening, maatschappelijk
draagvlak en internationale inbedding belangrijke uitgangspunten. Het kabinet richt
zich op de verdere ontwikkeling van het nationale drone-ecosysteem om de Nederlandse
dronemarkt verder te ontwikkelen en dusdanig te positioneren om competitief te kunnen
zijn op Europees niveau. Het kabinet doet dit door het actief steunen van en meewerken
aan de ontwikkeling van dit ecosysteem. Het kabinet heeft daarom reeds in reactie
op de mededeling van de Commissie uit 2014 vastgelegd de Europese plannen voor de
verdere ontwikkeling van het drone-ecosysteem om tot een gezamenlijke competitieve
Europese dronemarkt te komen, te kunnen steunen.10 Op nationaal niveau wordt de Europese wet- en regelgeving geïmplementeerd, wordt
er nauw samengewerkt met andere lidstaten om de implementatie te harmoniseren en wordt
er actief bijgedragen aan de verdere ontwikkeling van de benodigde regelgeving. Ook
worden toekomstige ontwikkelingen als innovatieve luchtmobiliteit en vertiports vanuit
het Nederlands perspectief in kaart gebracht om te kunnen bepalen welke prioriteitskeuzes
gemaakt moeten worden voor de nationale beleidsontwikkeling op dit gebied.

Bij de ontwikkelingen op nationaal niveau dient de wettelijke taakuitvoering van het
Ministerie van Defensie, de politie, HEMS (Helicopter Emergency Medical Services) en de Kustwacht geborgd te blijven. Dat geldt tevens in relatie tot het accommoderen
van test- en evaluatievluchten op militaire locaties waarbij de afstemming en juiste
prioritering van belang zijn. Voor het kabinet is het daarbij het uitgangspunt de
civiele regelgeving waar mogelijk te volgen en daarvan af te wijken indien noodzakelijk
met het oog op een effectieve en efficiënte taakuitvoering.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat positief tegenover de EU-dronestrategie 2.0. De voorgestelde acties
bouwen voort op de eerste EU-strategie en kunnen een belangrijke bijdrage leveren
aan het realiseren van de gezamenlijke Europese markt voor drones, alsook aan het
adresseren van dreigingen. De verschillende aspecten die voor de ontwikkeling van
de Europese dronemarkt en het drone-ecosysteem noodzakelijk zijn, zoals regelgeving,
maatschappelijke acceptatie, en technologie- en kennisontwikkeling worden in gezamenlijkheid
geadresseerd in de acties die de Commissie voornemens is uit te voeren. De nationale
uitwerking en implementatie van de in de mededeling genoemde voorstellen zullen tot
doel hebben om de Nederlandse bedrijven die actief zijn op de dronemarkt competitief
te laten zijn op de EU markt.

Het kabinet onderstreept het belang van de technische en operationele convergentie
van ATM en U-space.

Hierbij dient te worden aangetekend dat voor het leveren van ATM-diensten marktwerking
niet van toepassing is, omdat dit niet als economische activiteit is vormgegeven binnen
de EU en de Europese mededingingsregels hierop niet van toepassing zijn.

De ontwikkelingen op het gebied van drones gaan snel, waardoor er veel druk zal ontstaan
op de Commissie om snel de vereiste regelgeving te ontwikkelen en de andere voorgenomen
acties uit de mededeling uit te voeren. Hierbij ontstaat een risico dat de snelheid
van de ontwikkeling ten koste kan gaan van de uitvoerbaarheid van deze regelgeving.
Het kabinet herkent dit risico uit de ontwikkeling van de na de eerste dronestrategie
gepubliceerde regelgeving en zal zich proactief in blijven zetten om de regelgeving
te helpen ontwikkelen, waarbij het speciale aandacht zal hebben voor de proportionaliteit
en praktische uitvoerbaarheid. Het kabinet ondersteunt tevens de betrokkenheid van
medeoverheden. Het kabinet houdt daarbij rekening met de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van medeoverheden in de openbare ruimte, evenals de inrichting van de ruimtelijke
ordening, bijvoorbeeld voor de inrichting van vertiports en de ontwikkeling van U-space.

Omdat dronetechnologieën worden toegepast in zowel het civiele als het militaire domein
ondersteunt het kabinet het streven van de Commissie om te komen tot synergiën tussen
de Europese civiele, veiligheids- en defensie-industrie op het gebied van drones.
Horizon Europe, het EDF en EIB-financiering zijn geëigende instrumenten om onderzoek
en ontwikkeling op het snijvlak van het civiele en militaire domein te stimuleren.
Het kabinet verwelkomt een nieuw vlaggenschipproject op het gebied van dronetechnologieën
indien dit de coördinatie tussen de verschillende Europese financieringsmogelijkheden
voor de dronesector verder versterkt.

De aandacht voor de aanpak van kwaadwillend gebruik van drones vanuit de EU is positief.
EU-coördinatie bij de aan de aanpak van non-coöperatieve drones is noodzakelijk om
de drone ambities op een veilige manier tot uitvoering te kunnen brengen in Nederland
en de EU. Het kabinet is dan ook voorstander van het ontwikkelen van een EU-C-UAS-beleid,
waarvan de details nog moeten worden ingevuld.

Ten aanzien van exportcontrole dient opgemerkt te worden dat het een exclusieve EU-competentie
betreft11, waarbij de controles conform de Dual-useverordening nationaal worden uitgevoerd,
waar volgens het kabinet bij eventuele voorstellen die voortvloeien uit de strategie
terdege rekening mee dient te worden gehouden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Alle lidstaten staan achter de ontwikkeling van de interne markt voor drones en dronediensten.
De door de Commissie in 2019 gepubliceerde veiligheidsregelgeving12, die is ontwikkeld in de periode voordat deze strategie is opgesteld, is unaniem
goedgekeurd door de lidstaten. De lidstaten werken ook nauw met elkaar samen om tot
geharmoniseerde uitvoering van deze regelgeving te komen. Daarnaast werken de lidstaten
ook samen met EASA om de regelgevingsactiviteiten te prioriteren en de kwaliteit,
proportionaliteit en uitvoerbaarheid van de EU voorstellen om de veiligheid te bevorderen.
Tenslotte biedt ook de recent aangenomen EU-NAVO verklaring13 kansen voor verdere samenwerking op het dronedossier, waaronder Counter-UAS.

Het Europees Parlement heeft indertijd, bij uitwerking van de eerste strategie en
de daaropvolgende regelgeving, interesse in het onderwerp getoond en de acties van
de Commissie gesteund. De civiele regelgeving voor onbemande luchtvaart die door de
Commissie ontwikkeld gaat worden valt onder de verordening 2018/1139 inzake gemeenschappelijke
regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van
de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart.14 Met het Europees Parlement is overeengekomen dat regelgeving die onder deze verordening
valt geen instemming van het Europees Parlement behoeft. De regelgeving is voor civiele
luchtvaart en derhalve niet van toepassing op de militaire luchtvaart.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling
heeft primair betrekking op civiele onbemande luchtvaart (drones) en ziet dus op het
terrein van vervoer. Op het terrein van vervoer heeft de EU een met de lidstaten gedeelde
bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub g, VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze
mededeling uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
mededeling heeft tot doel om tot een gezamenlijke dronemarkt in de EU te komen en
om het Europese drone-ecosysteem verder te ontwikkelen. Deze dronestrategie zal ook
bijdragen tot de doelstellingen van het in februari 2021 aangenomen actieplan voor
synergiën tussen de civiele, defensie- en ruimtevaartindustrieën15.

Om deze markt en het ecosysteem geharmoniseerd op Europees niveau vorm te geven zijn
technologische ontwikkelingen en het blijven uitwerken van kaders en regelgeving op
Europees niveau nodig, met een geharmoniseerde aanpak en implementatie op lidstaat-niveau.
Op deze manier worden barrières voor de interne markt weggenomen en is een gezamenlijke
markt voor iedereen binnen de EU toegankelijk. Het ontwikkelen van een Europese markt
voor drones kan niet volledig door individuele lidstaten worden bewerkstelligd. Om
deze redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

Het aangekondigde optreden voor de aanpak van non-coöperatieve drones vanuit de EU
is tevens positief. Een voorbeeld van het pakket is de voorgestelde aanpassing van
luchtvaart security maatregelen om de weerbaarheid voor luchtvaartautoriteiten en
luchthavens te vergroten. Europese wetgeving is zowel een katalysator van én een aanvulling
op Nederlands beleid. Het eventueel uitschakelen van non-coöperatieve drones en het
onderzoek daarnaar vergt samenwerking op zowel nationaal als Europees niveau. De dreiging
kan zowel crimineel, terroristisch als over landsgrenzen heengaan waardoor Europese
samenwerking van belang is. Zo kan uitwisseling van data over kwaadwillend aangestuurde
drones plaatsvinden tussen de lidstaten om de EU-C-UAS aanpak te versterken. Het kabinet
is dan ook positief over optreden op EU-niveau op dit terrein.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet over de proportionaliteit is positief. De mededeling
heeft tot doel om tot een gezamenlijke dronemarkt in de EU te komen en om het Europese
drone-ecosysteem verder te ontwikkelen. Het doel is tevens om de capaciteiten en synergiën
van de civiele, veiligheids- en defensie-industrie binnen de EU te versterken. Het
voorgestelde optreden is volgens het kabinet geschikt om de doelstelling van het optreden
te verwezenlijken. Zo acht het kabinet bijvoorbeeld het optreden waarbij de Commissie
instrumenten gaat ontwikkelen om te helpen de duurzame uitvoering en de maatschappelijke
acceptatie van IAM te borgen geschikt. De mededeling bevat een samenhangende, gebalanceerde
en noodzakelijke set van voorgestelde acties om tot de ontwikkeling van markt en ecosysteem
op Europees niveau te komen. Het kabinet is daarbij positief over de aangekondigde
actie die gaat bezien of de bestaande regelgeving te vereenvoudigen en de bijbehorende
administratieve lasten te verlagen om proportioneel te blijven ten opzichte van de
risico’s die veroorzaakt worden door operaties met onbemande luchtvaartuigen. Op deze
manier wordt de regeldruk voor de dronesector op een acceptabel niveau gehouden zonder
de veiligheid in gevaar te brengen. Door de praktische ervaringen met de huidige geldende
Europese regelgeving op het gebied van onbemande luchtvaart en de aangekondigde actie
om de regelgeving en de uitvoering hiervan te vereenvoudigen, wordt geborgd dat het
voorgestelde optreden niet verder gaat dan noodzakelijk. De inschatting is dat de
beschreven acties ter versterking van synergiën en capaciteiten niet verder dan noodzakelijk
gaan en geschikt zijn om deze doelstelling te bereiken, omdat deze het beter gebruik
maken of het verder ontwikkelen van bestaande initiatieven op het gebied van dual-use
technologie betreffen.

d) Financiële gevolgen

De mededeling zelf brengt geen financiële gevolgen met zich mee. De aangekondigde
voorstellen zijn nog niet dusdanig concreet dat een inschatting van de financiële
gevolgen valt te maken. Wel is al duidelijk dat de aangekondigde acties tot implementatiekosten
op Rijksniveau maar ook op regionaal of lokaal niveau zullen gaan leiden. De Commissie
maakt voor een deel van de acties gebruik van bestaande financieringsinstrumenten,
zoals Horizon Europe, het EDF en EIB-leningen. Het kabinet is van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. Daarbij is het kabinet van mening dat eventuele inzet van middelen
vanuit Horizon Europe in nauw overleg met de lidstaten dient te gebeuren.

Eventuele budgettaire gevolgen dienen ingepast te worden op de begroting van het beleidsverantwoordelijk
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. Daarbij dient ook rekening
gehouden te worden met eventuele budgettaire gevolgen voor medeoverheden.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De EU loopt voorop in het reguleren van de markt voor drones en het mogelijk maken
van veilige operaties met drones. Dit zorgt ervoor dat de Europese partijen in het
drone-ecosysteem goed gepositioneerd zijn om de concurrentie op wereldwijd niveau
aan te gaan en de EU effectief in staat is om voorstellen te doen binnen het specialistisch
agentschap voor de civiele luchtvaart van de Verenigde Naties (International Civil Aviation Organisation, hierna: ICAO) voor wereldwijde regelgeving, alsook in de relevante gremia voor exportcontrole,
zoals het Wassenaar Arrangement (WA) en het Missile Technology Control Regime (MTCR). Omdat in de mededeling wordt aangegeven dat de bestaande regelgeving zal worden
vereenvoudigd in het kader van proportionaliteit voorzien de voorstellen in een verlaging
van de regeldruk.

Hoewel de mededeling zich primair richt op de ontwikkeling van de civiele dronemarkt
zal met name de ontwikkeling van een militaire dronecapaciteit geopolitieke gevolgen
kunnen hebben. Dit omdat naast alle civiele mogelijkheden onbemande luchtvaartuigen
ook zijn uitgegroeid tot een geopolitiek machtsmiddel dat in toenemende mate wordt
ingezet binnen en buiten gewapende conflicten. De verdere ontwikkeling van deze capaciteiten
dient daarom binnen internationaalrechtelijke kaders te geschieden.