Brief regering : Uitvoering tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van producenten van elektriciteit

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 361
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2022

Met deze brief informeren wij uw Kamer over de uitvoering van het tijdelijk verplicht
plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten volgens Verordening (EU) 2022/1854
van de Raad van 6 oktober 2022 (hierna: de Verordening) betreffende een noodinterventie
in verband met de hoge energieprijzen.

Totstandkoming van de Verordening

De Verordening is op 7 oktober 2022 gepubliceerd en de dag erna in werking getreden.
Voorafgaand aan de totstandkoming is uw Kamer op 20 september 2022 geïnformeerd over
het voorstel van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) van 14 september jl.
voor een verordening met daarin een pakket aan noodmaatregelen om de hoge energieprijzen
in de EU aan te pakken (Kamerstukken 29 023 en 22 112, nr. 346). Op 30 september 2022 zijn vragen en opmerkingen van uw Kamer hierover beantwoord
(Kamerstukken 29 023 en 22 112, nr. 352). Op 14 oktober ontving uw Kamer het verslag van de Buitengewone Energieraad die
op 30 september 2022 onder Tsjechisch voorzitterschap plaatsvond (Kamerstuk 21 501-33, nr. 970).

Hoofdlijnen tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten
uit de Verordening

De Verordening verplicht lidstaten om vanaf 1 december 2022 gedurende zeven maanden
de marktopbrengsten van producenten die elektriciteit opwekken uit de in de Verordening
genoemde bronnen te plafonneren.1 Het betreft voor Nederland onder andere elektriciteit opgewekt uit wind, zon, waterkracht,
biomassa, biogas, afval en kernenergie.2 De Verordening biedt daarnaast de mogelijkheid om verdergaande beperkingen op marktinkomsten
in te voeren, waaronder beperkingen voor producenten die elektriciteit opwekken uit
andere bronnen, de mogelijkheid om te differentiëren tussen technologieën en het instellen
van een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit elektriciteit die is opgewekt
uit steenkool.3

Door de aanhoudende en uitzonderlijk hoge gasprijzen zijn ook de elektriciteitsprijzen
gestegen. De kosten van elektriciteitsopwekking uit de genoemde bronnen zijn echter
niet of minder hard gestegen. Deze elektriciteitsproducenten hebben daarmee, aldus
de Verordening, inkomsten geboekt die ruimschoots hoger liggen dan hetgeen zij verwachtten
toen zij besloten te investeren.

Maatschappelijke context en buurlanden

Bij de totstandkoming van dit verplichte plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten
heeft Nederland de EU-coördinatie en het voorgestelde pakket op hoofdlijnen gesteund.
Nederland vindt het zeer belangrijk om overwinsten aan te pakken. Nederland was in
algemene zin tevreden met het voorgestelde maatregelenpakket en onderschrijft dan
ook de doelen hiervan. De Verordening richt zich op het versneld verminderen van de
ernstige gevolgen van deze crisis voor de Europese bevolking, zonder daarbij te scherp
in te grijpen in de werking van de energiemarkt.

Nederland zet in op een werkbare invulling van het tijdelijk verplicht plafond op
marktinkomsten van elektriciteitsproducenten, door deze te beperken tot de circa 1.500
grootste installaties en aan te sluiten bij de praktijk van een boekhouding op basis
van maandrapportages die gangbaar is bij (een aantal van de) grote elektriciteitsproducenten.

Er is contact met de ons omringende landen over de invulling van de heffing. Deze
landen zijn ook bezig met het uitwerken van het plafond op de marktinkomsten van producenten
die elektriciteit opwekken uit de in de Verordening genoemde bronnen. De vergelijking
met deze landen is nog niet goed mogelijk, omdat ook daar nog weinig uitgewerkte voorstellen
openbaar zijn, en omdat evenmin wetgeving ter uitvoering van dit onderdeel van de
Verordening van kracht geworden is.

Noodzaak van een uitvoeringswet met terugwerkende kracht

De Verordening heeft rechtstreekse werking in EU-lidstaten en biedt tegelijkertijd
aan lidstaten nog diverse keuzemogelijkheden, omdat de elektriciteitsmarkt per lidstaat
kan verschillen. Artikel 104 van de Grondwet bepaalt dat de belangrijke elementen
van belastingen of heffingen van het Rijk in de wet moeten worden vastgelegd. Aangezien
het tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten niet
aansluit bij bestaande wetgeving en de Verordening veel keuzes aan lidstaten laat,
werkt het kabinet aan een voorstel voor een zelfstandige uitvoeringswet voor deze
tijdelijke heffing. Wij beogen met deze brief, gecombineerd met andere communicatie,
voorafgaand aan de totstandkoming van het wetsvoorstel zoveel mogelijk duidelijkheid
te geven aan elektriciteitsproducenten die te maken krijgen met deze heffing. Niettemin
kan de uiteindelijke wet er op bepaalde onderdelen anders uitzien dan zoals is beschreven
in deze brief. Ook zal de onderbouwing en motivatie voor bepaalde keuzes in het wetsvoorstel
verder uitgewerkt worden.

Het kabinet wil de heffing invoeren per 1 december 2022, zoals de Verordening voorschrijft.
Omdat de heffingsperiode van zeven maanden eerder start dan de uitvoeringswet van
kracht zal zijn, zal de wet terug moeten werken tot 1 december 2022.

Noodzaak tot snelle implementatie

Deze Verordening moet binnen een korte termijn uitgevoerd worden. Het nemen van meer
tijd voor de voorbereiding is geen optie. De snelle totstandkoming van de Verordening,
de keuzemogelijkheden daarin voor lidstaten en de vereiste snelle implementatie, brengen
risico’s met zich mee. Wat betreft de uitvoering hebben wij een werkwijze gezocht
met proportionele administratieve lasten en regeldrukkosten voor zowel de elektriciteitsproducenten
als de uitvoeringsorganisaties. Wij zijn en blijven met brancheorganisaties in gesprek
om – gegeven deze omstandigheden en het beperkte tijdsbestek voor implementatie –
tot een zo goed mogelijke uitvoering van deze heffing te komen. Daarbij blijft het
risico bestaan dat het objectiveren van de marktinkomsten moeilijk kan zijn voor zowel
de heffingsplichtige als later voor de uitvoeringsorganisaties. Daarnaast kunnen wij
in deze brief niet op alle punten al per 1 december 2022 volledige duidelijkheid verschaffen.

Geraamde opbrengst

De opbrengst van de tijdelijke heffing is geschat op € 1,8 miljard. Deze opbrengst
is echter onzeker. De onzekerheid over de ontwikkeling van de elektriciteitsprijs
in de periode van zeven maanden waarop de heffing betrekking heeft, speelt daarbij
een belangrijke rol. Als marktprijzen voor elektriciteitsproductie in de betreffende
zeven maanden lager zijn dan de huidige beursprijzen die gebruikt zijn voor de schatting,
is dat goed nieuws voor de burgers en bedrijven, maar levert de tijdelijke heffing
ook minder inkomsten op. Een andere belangrijke onzekerheid is verder in hoeverre
de marktinkomsten uit elektriciteitsproductie in de betreffende maanden – bijvoorbeeld
vanwege langjarige contracten of andere financiële afdekkingen (o.a. hedges) van de
marktinkomsten – lager liggen dan bijvoorbeeld de dag-vooruit-prijzen op de beurs
en in hoeverre de marktinkomsten daarmee onder het plafond liggen. Tot slot kan de
snelle totstandkoming van de Verordening en de vereiste snelle implementatie leiden
tot een wettelijk kader dat nu nog niet voorziene ontduiking of ontwijking mogelijk
maakt en dat de toezichthouder onvoldoende aangrijpingspunten geeft om in te grijpen.

Het Centraal Planbureau zal worden gevraagd een raming op basis van het wetsvoorstel
te certificeren voordat deze bij de Tweede Kamer wordt ingediend.

Inhoudelijke keuzes volgend uit de Verordening

De Verordening laat op diverse punten ruimte voor nationale keuzes. Onderstaande nationale
keuzes of wijze van omzetting lichten wij hieronder toe.

Artikel uit de Verordening

Keuze of wijze van omzetting Nederland

6, lid 1 over verplicht plafond op marktinkomsten

Het plafond is € 130/MWh of indien hoger gelijk aan het SDE-basisbedrag (zie hierna
kolen en biomassa).

Wijze van afbakening marktinkomsten producent

Aggregatie marktinkomsten per maand

6, lid 4 over verplicht plafond op marktinkomsten

Plafond toepassen na vereffening van de uitwisseling van energie

7, lid 3 over toepassing plafond op marktinkomsten

Productie-installaties vanaf 1 MW

Geen uitzondering voor hybride installaties

7, lid 4 over toepassing plafond op marktinkomsten

Uitzondering voor de balanceringsmarkt en redispatch

7, lid 5 over toepassing plafond op marktinkomsten

Heffing toepassen op 90% van marktinkomsten boven plafond

8, lid 1, sub b over nationale crisismaatregelen

Een hoger plafond van € 240/MWh voor elektriciteit uit biomassabrandstoffen

8, lid 1, sub d over nationale crisismaatregelen

Een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit de verkoop van elektriciteit uit
steenkool

Hoogte plafond € 130/MWh of indien hoger gelijk aan het SDE-basisbedrag (Artikel 6,
lid 1 van de Verordening)

Het plafond bepaalt waarboven inkomsten van elektriciteitsproducenten worden afgeroomd.
Nederland kiest voor een lager plafond van € 130/MWh dan het maximum van € 180/MWh4. De Verordening spreekt van prijzen tijdens piekuren.5 Onder het volgende kopje wordt toegelicht dat de marktinkomsten in Nederland maandgemiddeld
worden bepaald, waarbij ook prijzen tijdens daluren meetellen voor het gemiddelde.
België heeft in een voorontwerp van wet ook een plafond van € 130/MWh staan. De invulling
van de heffing die naar verwachting in Duitsland wordt voorgesteld, komt ook overeen
met een plafond van veelal € 130/MWh. Het plafond van € 130/MWh ligt ruim boven de
gemiddelde weekprijzen tussen € 40 en € 70/MWh die in Nederland op de dag-vooruitmarkt
gangbaar waren voordat de EU geconfronteerd werd met minder levering van gas uit Rusland
met hogere gasprijzen en hoge elektriciteitsprijzen tot gevolg.

Nederland maakt een uitzondering voor de productie-installaties die onder de heffing
vallen en waarvoor een SDE-beschikking is afgegeven met een basisbedrag dat hoger
is dan € 130/MWh. Deze productie-installaties produceren per jaar circa 3,7 TWh aan
hernieuwbare elektriciteit en leveren een belangrijke bijdrage aan de productie van
hernieuwbare energie in Nederland. Om deze productie te continueren worden deze installaties
uitgezonderd. Deze producenten konden immers rekenen op aanvulling van de marktinkomsten
met subsidie tot het basisbedrag om hun investering terug te verdienen. Voor deze
installaties geldt daarom een plafond dat gelijk is aan het basisbedrag dat is opgenomen
in de beschikking voor deze productie-installatie. Pas als de marktinkomsten uit deze
installatie per maand hoger zijn dan het basisbedrag uit de beschikking, moet een
heffing worden betaald. Er zijn in Nederland circa 100 productie-installaties waarvoor
een SDE-beschikking is afgegeven met een basisbedrag hoger dan € 130/MWh. Hiermee
blijft het investeringsklimaat voor hernieuwbare elektriciteitsproductie gewaarborgd.

Wijze van afbakening van marktinkomsten van producenten die elektriciteit opwekken
(Artikel 6, lid 1 van de Verordening)

De Verordening definieert marktinkomsten als de inkomsten die een producent ontvangt
in ruil voor de verkoop en levering van elektriciteit in de EU, ongeacht de contractuele
vorm waarin die ruil plaatsvindt, met inbegrip van stroomafnameovereenkomsten en andere
verrichtingen ter afdekking van schommelingen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit,
met uitzondering van alle door de lidstaten verleende steun.6 Dit betekent uitdrukkelijk dat er voor de berekening van de marktinkomsten naar de
inkomsten wordt gekeken en niet naar de kosten – vast en variabel – of de winst. Kosten
die afhankelijk zijn van de elektriciteitsprijs kunnen gelet op de definitie van de
Verordening niet in mindering worden gebracht op marktinkomsten.

Marktinkomsten voor productie worden gebaseerd op de onderdelen van de boekhouding
van de producent waar verkoop uit productie een onderdeel van is. Voor het betreffende
deel van de boekhouding dienen inkomsten per verkochte MWh te worden berekend. Daarbij
wordt rekening gehouden met zowel verkopen als aankopen. Waar nodig wordt toerekening
toegepast.

Daarnaast staat in de Verordening dat het plafond op marktinkomsten alleen mag gelden
voor gerealiseerde marktinkomsten. Dit is volgens de Verordening noodzakelijk om te
voorkomen dat producenten die niet daadwerkelijk profiteren van de huidige hoge elektriciteitsprijzen,
worden benadeeld omdat zij hun inkomsten hebben afgedekt tegen schommelingen op de
groothandelsmarkt voor elektriciteit. De maatregel waarbij het plafond op marktinkomsten
wordt ingevoerd, mag marktdeelnemers er dan ook niet van weerhouden dergelijke contractuele
verplichtingen aan te gaan.7

Tot slot vallen ook interne transacties onder de definitie van marktinkomsten voor
zover deze verband houden met productie. De Verordening geeft aan dat lidstaten doeltreffende
maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat het plafond op marktinkomsten daadwerkelijk
wordt toegepast in gevallen waarin producenten worden gecontroleerd door, of gedeeltelijk
eigendom zijn van, andere ondernemingen, met name wanneer zij deel uitmaken van een
verticaal geïntegreerde onderneming.8 Nederland zal in de uitvoering om die reden zoveel mogelijk gebruik maken van objectiveerbare
transacties met derden, die geen onderdeel zijn van een verticaal geïntegreerde onderneming
of eigendom hebben in de producent. Mogelijk moet vanwege administratieve lasten en
een concurrerende retailmarkt een werkbare oplossing worden gevonden voor interne
productie die via interne transacties wordt gebruikt voor levering aan eindafnemers.
Gelijktijdig met de uitwerking van het wetsvoorstel, wordt getracht heldere principes
uit te werken voor de afbakening en bepaling van de marktinkomsten.

Aggregatie marktinkomsten per maand (Artikel 6, lid 1 van de Verordening)

Om de kans op onvoorziene effecten op de markt te voorkomen en om de administratieve
lasten en regeldrukkosten te beperken door aan te sluiten bij de (maandelijkse) boekhouding
bij bedrijven, kiest Nederland voor aggregatie van de marktinkomsten per maand voor
de heffing. Dit betekent dat naar alle marktinkomsten in een bepaalde maand (uitgedrukt
in €) wordt gekeken die voortvloeien uit de productie van elektriciteit uit bronnen
waarvoor het plafond geldt. Vervolgens worden deze marktinkomsten gedeeld door het
betreffende aantal MWh productie. Dit geeft de marktinkomsten per MWh voor die maand.
Het product van de marktinkomsten per MWh voor die maand minus de € 130/MWh en de
productie in die maand in MWh, levert de af te dragen heffing op. Dus stel de marktinkomsten
in een maand waren per saldo € 2.300 voor een productie van 10 MWh, dan waren de marktinkomsten
per MWh in die maand € 230/MWh (€ 2.300 / 10 MWh = € 230/MWh) en bedraagt de heffing
90% (zie verderop in deze brief) van € 230-130 = € 90/MWh. Voor de hele maand uit
dit voorbeeld is de heffing dan € 90/MWh*10 MWh = € 900. De heffing zal eenmalig achteraf
over alle zeven maanden waarin het plafond van kracht is voldaan worden.

Het kan ook zijn dat bij een elektriciteitsproducent niet alle productie onder de
heffing valt, omdat hij bijvoorbeeld een deel elektriciteit produceert uit aardgas.
Indien bijvoorbeeld 70% van de elektriciteit is geproduceerd met bronnen die onder
de heffing vallen en 30% is afkomstig uit bronnen die niet onder de heffing vallen
zoals gascentrales, dan wordt de prijs per MWh voor die maand minus de € 130/MWh alleen
vermenigvuldigd met de hoeveelheid MWh die uit de bronnen die onder de heffing vallen
geproduceerd is (70%). Dus in het rekenvoorbeeld van hierboven: als in de betreffende
maand 7 MWh uit wind en zon komt en 3 MWh uit een gascentrale, dan bedraagt de heffing
voor die maand € 90/MWh*7 MWh = € 630.

Omdat de prijzen per uur en per maand op de beurs momenteel flinke verschillen laten
zien, is gekozen voor gemiddelden korter dan de gehele looptijd van zeven maanden.
Een extra argument om niet te kiezen voor de gehele periode van zeven maanden is dat
de Verordening een evaluatiebepaling bevat waarmee de toepassingsperiode van de Verordening
kan worden verlengd9. Een keuze voor een maand geeft daarmee minder onzekerheid over de wijze waarop de
heffing wordt berekend in het geval de toepassingsperiode van de Verordening wordt
verlengd.

Toepassing plafond na vereffening (Artikel 6, lid 4 van de Verordening)

De Verordening laat aan lidstaten de keuze om het plafond toe te passen bij de vereffening
van de uitwisseling van energie tussen koper en verkoper of juist daarna. Vanwege
de uitvoerbaarheid en administratieve lasten en regeldrukkosten kiest Nederland ervoor
om het plafond toe te passen na de vereffening en zal de heffing eenmalig achteraf
over alle maanden voldaan worden. Omdat niet alle elektriciteit via een beurs verhandeld
wordt, maar op velerlei manieren zoals via bilaterale contracten, is het toepassen
van het plafond bij vereffening zeer complex.

Productie-installaties met een geïnstalleerd vermogen tot 1 MW (Artikel 7, lid 3 van
de Verordening)

De Verordening biedt de mogelijkheid om vanwege aanzienlijke administratieve lasten
de heffing niet toe te passen op productie-installaties met een geïnstalleerd vermogen
tot 1 MW.10 De grens van 1 MW ligt vijftig maal hoger dan het oorspronkelijke voorstel van de
Commissie en komt daarmee tegemoet aan zorgen van lidstaten over de uitvoerbaarheid.
De grens van 1 MW komt overeen met circa 3.000 zonnepanelen. Een moderne grote windmolen
heeft een geïnstalleerd vermogen dat groter is dan 1 MW en valt daarmee onder de heffing.

Nederland kiest ervoor de heffing toe te passen op productie-installaties met een
geïnstalleerd vermogen vanaf 1 MW. Op grond van data zoals bekend uit ondermeer de
SDE++ is de verwachting dat er ongeveer 1.500 productie-installaties onder de heffing
vallen. Ruim 15.000 gerealiseerde kleinere productie-installaties met een SDE++ beschikking
en aangesloten op een grootverbruikersaansluiting worden daarmee niet met deze heffing
geconfronteerd. Ook alle productie-installaties van zonnepanelen op woningen die zijn
aangesloten op een kleinverbruikersaansluiting, vallen buiten de heffing. Dit zijn
meer dan 1,5 miljoen productie-installaties bij kleinverbruikers. Door deze grote
reductie in aantallen worden de administratieve lasten enorm gereduceerd. Omdat de
reductie in aantallen vooral kleine zon-pv systemen betreft en deze een relatief groot
deel eigen verbruik kennen – en daarmee geen markinkomsten – zijn de totale gederfde
inkomsten beperkt. Bovendien worden kleinschalige investeringen in zonnepanelen hiermee
niet ontmoedigd.

Daarnaast verbetert de verhouding tussen administratieve lasten en regeldrukkosten
enerzijds en de hoogte van de heffing anderzijds. Een productie-installatie van zonnepanelen
van 1 MW zal in de zeven maanden waarvoor de heffing geldt, ruim 500 MWh elektriciteit
produceren. Productie-installaties van 1 MW met andere bronnen dan zon produceren
over het algemeen meer elektriciteit. Als de marktopbrengsten van een producent die
elektriciteit uit zon opwekt elke maand € 100/MWh boven het plafond liggen en 90%
wordt afgeroomd, dan bedraagt de tijdelijke heffing voor de hele periode 500 MWh *
€ 100/MWh * 90% geeft € 45.000,– voor deze productie-installatie. Hij houdt zelf (500 MWh
* € 130/MWh) + (500 MWh * € 100/MWh * 10%) over als marktinkomsten, dat is € 70.000,–.

Balanceringsmarkt en redispatch (Artikel 7, lid 4 van de Verordening)

TenneT zet de balanceringsmarkt in om kleine afwijkingen tussen invoeding en onttrekking
aan het elektriciteitsnet op elk moment in evenwicht te houden. De kosten om onbalans
te herstellen worden doorbelast aan degene die de onbalans veroorzaakt. Daarnaast
zet TenneT redispatch in om transportproblemen in het net op te lossen. Bij redispatch
wordt aan de ene kant van het knelpunt meer elektriciteit geproduceerd of minder afgenomen
en aan de andere kant van het knelpunt precies andersom. TenneT betaalt de kosten
van redispatch.

Ondanks dat de volumes van de geproduceerde elektriciteit op de balanceringsmarkt
en de elektriciteit die wordt ingezet voor redispatch relatief gering zijn, is de
keuze om deze wel of niet uit te zonderen11 een belangrijke keuze voor de leveringszekerheid. Dit geldt des te meer, nu komende
winter in Europa een beheersbare maar krappe situatie voor de elektriciteitsvoorziening
wordt voorzien.12 Omdat niet goed is in te schatten wat het effect van het inkomstenplafond op het
gedrag van marktpartijen op deze markten gaat zijn, wil Nederland geen risico lopen
en zondert het marktinkomsten uit verkoop van elektriciteit op deze markten uit van
de heffing. Marktinkomsten uit de balanceringsmarkt en redispatch vallen hiermee niet
onder de heffing.

Niettemin willen wij in het wetsvoorstel bezien in hoeverre er een mogelijkheid is
in te bouwen om alsnog te besluiten om vanaf een zeker moment één of meer van deze
markten niet meer uit te zonderen, omdat er als gevolg van de implementatie van deze
heffing bijvoorbeeld teveel toestroom van elektriciteit naar één of meer van die markten
plaatsvindt, om te voorkomen dat deze toestroom op zichzelf leidt tot risico’s voor
de leveringszekerheid. Om die reden zullen wij TenneT en de Autoriteit Consument &
Markt (ACM) vragen deze markten goed te monitoren.

Heffing toepassen op 90% marktinkomsten boven plafond (Artikel 7, lid 5 van de Verordening)

De Verordening biedt de mogelijkheid voor lidstaten om te besluiten dat het plafond
op marktinkomsten slechts van toepassing is op 90% van de marktinkomsten die het vastgestelde
plafond op marktinkomsten overschrijden om op die wijze de voorzieningszekerheid te
waarborgen.13 Nederland wil gebruik maken van deze optie en wil met de prikkels die nu uitgaan
van de prijssignalen op de diverse elektriciteitsmarkten elektriciteitsproducenten
blijven stimuleren hun productie daar in te zetten, waar deze elektriciteit de hoogste
toegevoegde waarde heeft. Door het plafond op marktinkomsten zodanig vast te stellen
dat de elektriciteitsproducenten 10% van het surplus aan inkomsten boven het plafond
op marktinkomsten kunnen houden, blijft deze prikkel, zij het in beperktere mate,
in stand.

Nationale crisismaatregel: een hoger plafond op marktinkomsten voor biomassabrandstoffen
van € 240/MWh (Artikel 8, lid 1, onderdeel b van de Verordening)

Volgens de Verordening kunnen lidstaten een hoger plafond op marktinkomsten vaststellen
voor producenten die elektriciteit opwekken uit bepaalde bronnen, mits hun investeringen
en exploitatiekosten het maximum van € 180/MWh overschrijden. Nederland stelt het
plafond voor biomassabrandstoffen (vaste en gasvormige) met uitzondering van biomethaan14, hoger vast op € 240/MWh. De belangrijkste reden is dat deze vorm van elektriciteitsopwekking
te maken heeft met flink gestegen biomassaprijzen. Omdat deze biomassa deels ook wordt
ingezet voor biobrandstoffen in de mobiliteit en voor het maken van groen gas is niet
de verwachting dat deze prijzen snel gaan dalen. Daarnaast willen wij met dit hogere
plafond voorkomen dat de kolencentrales significant minder biomassa gaan bijstoken
en meer kolen stoken, waardoor de CO2-uitstoot in Nederland zou toenemen. Ook is het ongewenst dat vanuit biovergisting
minder elektriciteit wordt geproduceerd, wat door gascentrales moet worden opgevangen.
Een flexibel plafond voor biomassa is niet mogelijk, omdat de vormen van biomassa
zeer divers zijn en er geen geschikte openbare referentieprijzen beschikbaar zijn.
De € 240/MWh is gebaseerd op de geschatte prijs voor houtige biomassa op dit moment.

Nationale crisismaatregel: een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit de verkoop
van elektriciteit uit steenkool (Artikel 8, lid 1, onderdeel d van de Verordening)

De Verordening biedt de mogelijkheid een specifiek plafond vast te stellen voor de
marktinkomsten uit de verkoop van elektriciteit uit steenkool.15 De kolencentrales in Nederland verbranden allemaal steenkool en zijn veelal ook elektriciteitsproducenten
met lagere marginale kosten dan de gascentrales, waar de Verordening zich op richt.
Daarnaast kunnen de Nederlandse kolencentrales volledig profiteren van de hoge marktprijzen
met de intrekking van de productiebeperking die de kolencentrales was opgelegd (Kamerstukken
36 197). Drie van de vier kolencentrales kunnen daarom nu meer elektriciteit produceren
en deze extra elektriciteit kan gezien de eerdere productiebeperking alleen op de
korte termijn, en niet reeds lang vooruit, verkocht zijn, waardoor geprofiteerd wordt
van de huidige hoge elektriciteitsprijzen. Om deze reden maakt Nederland gebruik van
deze mogelijkheid uit de Verordening.

Met het intrekken van de productiebeperking door het besluit van het kabinet van 20 juni
2022 zijn de kolencentrales in de gelegenheid gesteld maximaal te produceren en daarmee
te zorgen voor minder gasverbruik voor elektriciteitsopwekking. Het is niet de bedoeling
van het kabinet om het effect van de intrekking van de productiebeperking teniet te
doen met deze tijdelijke heffing. Het plafond op marktinkomsten moet zodanig hoog
zijn, dat de kolencentrales elektriciteit produceren zolang zij dat goedkoper kunnen
dan de gascentrales. Om die reden stellen we, zoals de Verordening ook vereist, een
specifiek plafond voor.

Dit plafond zal meebewegen met de marginale kosten van elektriciteitsproductie uit
steenkool, die bestaan uit de prijs van kolen en die van CO2. Daarnaast is er een vast bedrag per MWh voor overige kosten. Het vaste bedrag verandert
niet en zorgt dat de producenten een redelijke brutomarge overhouden, die niet kleiner
is dan de brutomarge die de producenten rederlijkwijs konden verwachten voordat de
elektriciteitsmarkt door Rusland werd beïnvloed. Op deze wijze wordt ervoor zorggedragen
dat alleen dat deel wordt afgeroomd waar de producenten vooraf geen rekening mee konden
houden, zodat de fair balance die wordt geboden in het kader van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie
niet wordt aangetast. In de bijlage van deze brief vindt u de exacte wijze van berekening
van dit plafond, zodat er duidelijkheid wordt geboden over de exacte voorgestelde
invulling.

Voor de kolencentrales is gekeken naar het historisch verschil tussen de kosten van
kolen en CO2 en de elektriciteitsprijs tot het moment vanaf de zomer van 2021 dat Rusland minder
gas aan Europa ging leveren. Op basis hiervan hebben we het vaste bedrag per MWh vastgesteld
op € 40/MWh. Dit ligt aanzienlijk hoger dan het historisch gemiddelde om ook rekening
te houden met andere operationele kosten en afwijking van de daadwerkelijke efficiency
van de kolencentrales.

Zolang de kolen- en ETS-prijzen laag zijn, is dit plafond voor de kolencentrales gelijk
aan het plafond van € 130/MWh van de andere elektriciteitsproducenten. Bij hoge kolen-
en/of ETS-prijzen is het plafond specifiek voor de elektriciteit opgewekt uit kolen
hoger, om te voorkomen dat de kolencentrales als gevolg van het tijdelijk plafond
op marktinkomsten niet zouden produceren, en gascentrales de elektriciteitsproductie
over zouden moeten nemen. Dus stel dat de formule uit de bijlage van deze brief tot
een uitkomst van € 120/MWh leidt, dan is het plafond waarboven de marktinkomsten worden
afgeroomd € 130/MWh. In het geval dat de formule uit de bijlage van deze brief tot
een uitkomst van € 190/MWh leidt, dan is het plafond waarboven de marktinkomsten worden
afgeroomd € 190/MWh.

Hybride installaties (Artikel 7, lid 3 van de Verordening)

Nu elektriciteitsopwekking uit kolen ook onder het plafond wordt gebracht, is het
niet noodzakelijk om gebruik te maken van de in de Verordening geboden mogelijkheid
om het plafond niet van toepassing te verklaren op elektriciteit die wordt geproduceerd
in hybride installaties die ook gebruik maken van conventionele bronnen, zoals bijvoorbeeld
bij de bij- en meestook van biomassa in kolencentrales.16 Voor de elektriciteit die is opgewekt uit kolen of uit biomassa geldt immers op basis
van andere artikelen uit de Verordening17 een plafond op marktinkomsten. Zie hierboven voor de specifieke aanpak die voor biomassa
is gekozen.

Geen andere nationale crisismaatregelen (Artikel 8, lid 1, onderdelen a, c en e van
de Verordening)

De Verordening biedt meer mogelijkheden tot nationale crisismaatregelen waar Nederland
niet voor kiest. Nederland kiest er bijvoorbeeld vanwege uitvoerbaarheid en administratieve
lasten en regeldrukkosten niet voor om nog meer verschillende plafonds per techniek
vast te stellen, dus bijvoorbeeld een andere hoogte van het plafond voor wind dan
voor zon.18 Nederland gaat ook geen andere bronnen belasten zoals de gascentrales omdat die bij
hoge gasprijzen anders niet aan gaan.19 Waterkrachtcentrales met reservoir heeft Nederland niet.20

Geen verdeling van surplus aan inkomsten uit congestie-ontvangsten (Artikel 9 van
de Verordening)

Nederland maakt geen gebruik van de mogelijkheid om een surplus aan congestie-inkomsten
in te zetten om eindafnemers van elektriciteit te ondersteunen. TenneT zet deze op
andere wijze in om de kosten van de elektriciteitsvoorziening te verlagen.

Verdeling van het surplus aan inkomsten (Artikel 10 van de Verordening)

Met de brieven van 20 september 2022 (Kamerstuk 36 200, nr. 5), 4 oktober 2022 (Kamerstuk 36 200, nr. 77) en 7 november 2022 (Kamerstuk 36 200, nr. 162) is uw Kamer geïnformeerd over aanvullende maatregelen ten aanzien van de energierekening,
waaronder de instelling van een tijdelijk prijsplafond voor kleinverbruikers, zoals
huishoudens, zzp’ers en kleine bedrijven. In de brief van 4 oktober is aangegeven
dat een prijsplafond op duurzame elektriciteitsproducenten een van de mogelijke dekkingsbronnen
was. In de brief van 7 november is aangegeven dat de wijze waarop dat plafond kan
worden uitgevoerd en de mogelijke budgettaire opbrengst nog worden onderzocht. Met
deze inzet wordt beoogd invulling te geven aan de motie van de leden Thijssen en Kröger
(Kamerstuk 21501-33, nr. 956) om de opbrengsten van een eventuele windfall tax in te zetten voor compensatie van huishoudens zoals ook de Verordening van lidstaten
vereist.21

Toepassingsperiode (Artikel 22, lid 2, onderdeel c en artikel 20 lid 1 van de Verordening)

De Verordening bepaalt dat de heffing van toepassing is in de periode 1 december 2022
tot en met 30 juni 2023.22 De Verordening bevat daarnaast een evaluatiebepaling op basis waarvan de Commissie
uiterlijk op 30 april 2023 evalueert en kan voorstellen de toepassingsperiode van
de Verordening te verlengen.23 Nederland zal deze data ook hanteren en niet de nationale keuze maken om de heffing
eerder in te laten gaan zoals enkele andere landen doen. Nederland is terughoudend
met een verdere terugwerkende kracht dan waar de Verordening toe verplicht of een
juridische basis voor biedt. Met de inwerkingtreding van de Verordening per 7 oktober
2022 hebben alle elektriciteitsproducenten er rekening mee kunnen houden dat ook Nederland
verplicht is een plafond op de marktinkomsten per 1 december 2022 in te voeren. Door
aan te sluiten bij de Verordening zetten we de investeringsbereidheid voor hernieuwbare
elektriciteit niet verder onder druk. Investeringen in bijvoorbeeld zonnepanelen en
windmolens maken Nederland immers minder afhankelijk van aardgas.

Hoofdlijnen uitvoering

Voor uitvoering van het plafond op marktopbrengsten van producenten die elektriciteit
opwekken uit de in de Verordening genoemde bronnen hebben wij gesproken met meerdere
mogelijke uitvoeringsorganisaties. Uiteindelijk zijn wij samen met de uitvoeringsorganisaties
uitgekomen op een samenwerkingsmodel tussen de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
en de Belastingdienst. De ACM ondersteunt de NEa met zijn inhoudelijke kennis van
de elektriciteitsmarkt waar het de bepaling van de marktinkomsten betreft, en adviseert
over de opzet van het (risicogerichte) toezicht daarop. Vanwege het tijdelijke karakter
van de heffing is het van belang dat iedere uitvoeringsorganisatie dan wel toezichthouder
zoveel mogelijk verantwoordelijk is voor taken die aansluiten bij de eigen expertise
en competenties en daarnaast over voldoende uitvoeringscapaciteit beschikt, al dan
niet aangevuld met tijdelijke inhuur. Naar verwachting hebben de betrokken organisaties
hiervoor extra middelen en capaciteit nodig. De NEa is verantwoordelijk voor de volledigheid
van de elektriciteitsproducenten die onder de heffing vallen en het inhoudelijke toezicht
op de juistheid van de aangegeven grondslag (inclusief bezwaar en beroep daartegen)
en controleert of alle partijen aangifte hebben gedaan. De Belastingdienst is verantwoordelijk
voor de invordering en verzorgt het hele administratieve proces, alsmede de behandeling
van bezwaar en beroep tegen de legitimiteit van de heffing.

De beoogde wijze van heffing is voldoening op aangifte. Deze methode is geregeld in
de artikelen 19 en 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en wordt bijvoorbeeld
toegepast bij de heffing van omzetbelasting. In essentie komt deze methode erop neer
dat een belastingplichtige zelf moet berekenen of, en zo ja, hoeveel belasting hij
op grond van de wet verschuldigd is. Indien een belastingplichtige belasting verschuldigd
is, is hij verplicht om op eigen initiatief het juiste bedrag binnen de wettelijk
voorgeschreven termijn aan de overheid te betalen. Dit betekent dat een bedrijf kan
verzoeken om een uitnodiging of dat als het bedrijf een uitnodiging krijgt, deze aangifte
moet doen, ook als er geen heffing verschuldigd is. Een aanslag van de inspecteur
is niet vereist. Met deze beoogde uitvoering ligt de primaire verantwoordelijkheid
voor het bepalen van de omvang van de grondslag en van de hoogte van de heffing bij
de elektriciteitsproducent. Bij de aangifte zal in veel gevallen een controle van
een accountant gevraagd worden. In welke vorm en langs welke principes wordt op kort
termijn uitgewerkt, in samenwerking met de brancheorganisaties.

De NEa zal de bevoegdheid krijgen om een bindende aanwijzing te geven aan de elektriciteitsproducent
om de grondslag opnieuw vast te stellen, of de omvang van de grondslag ambtshalve
vast te stellen middels een schatting.

De Belastingdienst verzorgt de administratie en invordering op basis van de door de
elektriciteitsproducent aangegeven grondslag. Een naheffingsaanslag kan worden opgelegd
indien de grondslag opnieuw wordt vastgesteld door de heffingsplichtige, of indien
de NEa is overgegaan tot een ambtshalve schatting. De NEa zal dit baseren op risico-gestuurd
toezicht, waarbij er afhankelijk van de risico’s steekproefsgewijze of volledige controles
op de aangiftes zullen plaatsvinden.

De opzet en eerste uitwerking van de heffing, zoals beschreven in deze Kamerbrief,
is in nauwe samenwerking tussen de Belastingdienst, de NEa, de ACM en de betrokken
beleidsdepartementen tot stand gekomen. Niettemin verloopt het definitieve oordeel
over de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (incl. uitvoeringskosten)
via een uitvoeringstoets op het wetsvoorstel.

Overige elementen uit de Verordening

Op 31 oktober 2022 is een voorstel van wet tot invoering van een tijdelijke solidariteitsbijdrage
(Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage) bij uw Kamer ingediend (Kamerstuk 36 235, nrs. 1–4). Hiermee worden de maatregelen met betrekking tot de sectoren ruwe aardolie, aardgas,
kolen en raffinage uit de Verordening24 geïmplementeerd.

De Verordening richt zich ook op de beperking van de elektriciteitsvraag.25 Dit vergt geen wetgeving. Met de beantwoording op 21 november 2022 van de vragen
uit het Schriftelijk Overleg ten behoeve van de extra Energieraad van 24 november
2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 3535) bent u geïnformeerd over de Nederlandse implementatie van de beperking van de elektriciteitsvraag.
In de kern worden lopende initiatieven voor energiebesparing uitgebreid, waaronder
de campagne «Zet ook de knop om», die is uitgebreid met tips voor besparing tijdens
piekuren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Bijlage

Exacte wijze van berekening van een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit de
verkoop van elektriciteit uit steenkool (Artikel 8, lid 1, onderdeel d van de Verordening)

Het plafond dat geldt voor elektriciteit opgewekt met steenkool wordt met dezelfde
periodiciteit vastgesteld als de inkomsten van de elektriciteitsproducent, dus per
maand. De referentieprijzen voor kolen en CO2 worden per dag waarin er prijzen beschikbaar zijn gedurende een maand gebruikt, om
aan het einde van die maand een gemiddelde hiervan te berekenen. Het plafond per maand
is daarmee beschikbaar aan het einde van die maand.

De hoogte van het vaste component is gebaseerd op de historische brutomarge (de clean dark spread), de elektriciteitsprijs gecorrigeerd voor kolen- en CO2-prijs. Deze heeft tussen 2018 en medio 2021 gefluctueerd tussen de circa € 5/MWh
en € 20/MWh, gebaseerd op dezelfde parameters die worden gehanteerd bij het vaststellen
van het maandelijkse heffingsplafond. De vaste component ligt hier significant boven,
op een niveau dat de eigenaren van de kolencentrales niet redelijkerwijs hadden kunnen
verwachten voorafgaand aan het moment vanaf de zomer van 2021 dat Rusland minder gas
aan Europa ging leveren.