Brief regering : Klimaatbeleid voor de Zeevaart

31 409
Zee- en binnenvaart

Nr. 1141
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2022

Op 22 november 2021 is uw Kamer geïnformeerd1 over het klimaatbeleid voor de zeevaart. Bij die gelegenheid is toegezegd uw Kamer
voortaan jaarlijks op de hoogte te stellen van de voortgang.2 Zoals in de brief van 22 november 2021 is benadrukt wil het kabinet toewerken naar
een klimaatneutrale zeevaart in 2050. Nederland kan en wil internationaal tot de koplopers
behoren om de verduurzamingsopgave in de zeevaart te realiseren. In het beleidsprogramma
van het Ministerie van IenW is dit nader toegelicht3. Gezien het internationale karakter van de zeevaart is daarvoor primair de inzet
in de EU en in IMO4 bepalend.

Het kabinet zet voor deze opgave in op drie sporen: 1) de transitie naar duurzame
energiedragers, 2) het stimuleren van investeringen in innovatie en ontwikkeling en
3) marktgerichte maatregelen. Middels deze brief ga ik in op de stand van zaken. In
de Europese en mondiale afspraken is de inzet vooral gericht op spoor 1 en 3. In de
nationale inzet heeft ook spoor 2 een prominente plaats.

Europese afspraken

Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie een pakket aan maatregelen gepresenteerd
met als doel om in 2030 een emissiereductie van ten minste 55% te realiseren ten opzichte
van 1990: het Fit-for-55 pakket. Middels zes-wekelijkse brieven bent u door de Minister
voor Klimaat en Energie op de hoogte gehouden van de onderhandelingen5. Voor de zeevaart zijn met name de volgende onderdelen van belang: 1. De uitbreiding
van het emissiehandelssysteem (EU ETS) naar de zeevaart; 2. De verplichting om de
broeikasgas-uitstoot door brandstoffen gebruikt op zeeschepen met bepaalde percentages
te verminderen (FuelEU Maritime); 3. De verplichting aan zeehavens om walstroom beschikbaar
te stellen (AFIR); 4. De verplichting aan brandstofleveranciers om specifieke percentages
duurzame energiedragers te leveren (RED).

Europees emissiehandelssysteem (EU ETS)

Tijdens de Milieuraad van 28 juni 2022 is een algemene oriëntatie bereikt over de
herziening van het ETS6. Onderdeel hiervan is een uitbreiding van het ETS naar de zeevaart. Invoering gebeurt
gefaseerd, naar verwachting tussen 2024 en 2026. Na de invoeringsperiode vallen de
CO2-emissies tussen Europese havens van vracht- en passagiers zeeschepen boven 5000 bruto
tonnage onder het ETS7. Het aantal rechten in het ETS wordt jaarlijks naar beneden gebracht, waardoor de
prijs voor rechten naar verwachting blijft stijgen. De triloog tussen Europees Parlement,
Raad en Commissie is gestart en er wordt ingezet op een akkoord voor eind 2022. Zowel
de voorstellen als de planning kunnen tijdens de triloog nog wijzigen.

Het kabinet is tevreden met de voortgang van de onderhandelingen tot dusver. Met het
huidige voorstel wordt het mogelijk om ook de zeevaart via ETS bij te laten dragen
aan de EU-emissiereductie doelstelling van 55% in 2030. Het voorstel om ook kleinere
schepen, vanaf 400 bruto tonnage, onder ETS te laten vallen is echter nog niet opgenomen.
Juist veel Nederlandse zeeschepen vallen in dit segment. Dit maakt een tijdige start
van verduurzaming in de Nederlandse sector lastiger. Wel heeft het kabinet kunnen
bewerkstelligen dat wordt gestart met het monitoren en rapporteren van emissies van
kleinere vrachtschepen. Hierdoor kan een eventuele uitbreiding naar dit segment tijdens
de geplande review in 2026 onderbouwd worden. Nederland blijft hierop inzetten. Ook
ten aanzien van superjachten blijft de inzet dat er zo min mogelijk uitzonderingen
worden gecreëerd. In de uitwerking houdt Nederland aandacht voor het tegengaan van
ontwijking en voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Het Europees Parlement wenst
het ambitieniveau van ETS-maritiem op te schroeven, onder meer door uitbreiding naar
het genoemde segment van kleinere schepen. Ook wil het EP met een groot deel van de
veilinginkomsten een maritiem fonds voeden dat de verduurzaming van de zeevaart moet
stimuleren.

FuelEU Maritime

FuelEU Maritime verplicht container- en passagiersschepen die Europese havens aandoen
om de broeikasgas intensiteit van brandstoffen aan boord te verminderen. Ook verplicht
het voorstel aangemeerde schepen8 om per 2030 walstroom te gebruiken. Beide aspecten stimuleren de vraag naar hernieuwbare
brandstoffen. In het commissievoorstel moet de broeikasgas intensiteit van brandstoffen
in 2025 met 2% verminderd zijn ten opzichte van 2020. Dit bouwt op naar 6% in 2030,
13% in 2035 en 75% in 2050. Op 2 juni jl. is in de Transportraad een algemene oriëntatie
bereikt over FuelEU Maritime. Ook voor FuelEU Maritime moet de triloogfase nog worden
doorlopen en kunnen de voorstellen dus nog wijzigen. Aangezien het Europees Parlement
in oktober jl. pas haar positie heeft vastgesteld is de kans op afronding in 2022
relatief klein.

Het kabinet is tevreden met de voortgang van de onderhandelingen tot dusver. Nederland
onderschrijft het algemene doel van FuelEU Maritime, maar pleit wel voor ophoging van de reductiepercentages. Dit past bij de Nederlandse
inzet op ambitieuze afspraken en brengt FuelEU meer in lijn met de reductiepercentages
uit de Regional Energy Directive (RED III), waarop hieronder nader wordt ingegaan.
Bij de algemene oriëntatie heeft Nederland samen met enkele andere lidstaten een verklaring
uitgesproken waarin die verhoging wordt bepleit.9 In het Europees Parlement is een amendement aangenomen om de reductiepercentages
voor het jaar 2035 verder te verhogen. Net als bij ETS is er ook bij FuelEU Maritime
niet voorzien in directe opname van kleinere schepen, tussen 400 en 5.000 bruto tonnage.
Nederland pleit voor uitbreiding naar deze categorie schepen.

Alternative Fuel Infrastructure Regulation (AFIR)

Ook de AFIR is inmiddels in de triloogfase beland. De voor de zeevaart relevante bepalingen
betreffen met name een verplicht aanbod van walstroom vanaf 2030 voor container-,
cruise en ferryschepen in zeehavens. Dit zijn dezelfde segmenten waarvoor FuelEU Maritime
een verplichting voor afname van walstroom binnen havens voorschrijft. Daarmee wordt
in belangrijke mate tegemoet gekomen aan de inzet van het kabinet om vraag en aanbod
goed op elkaar af te stemmen. Daarnaast dienen havens te voorzien in een adequaat
niveau (passend bij de vraag) van LNG bunkerpunten. Het Europees Parlement wil dit
uitbreiden naar waterstof en ammonia per 2025. De posities van Raad en Parlement liggen
wat betreft de vereisten rond infrastructuur in havens niet ver uit elkaar.

In de brief aan de Tweede Kamer van 13 juni 202210 heb ik in grote lijnen mijn voorgenomen beleidsaanpak rond de walstroom voorziening
in Nederlandse havens geschetst. Samengevat zet IenW in op afspraken met de Branche
Organisatie Zeehavens (BOZ) om met een gerichte inzet van subsidiemiddelen en het
verkennen van een nationale walstroomverplichting te kunnen voldoen aan de toekomstige
EU verplichtingen.

Herziening hernieuwbare energierichtlijn «Renewable Energy Directive» (RED)

Ook voor de RED III wordt momenteel de triloogfase doorlopen. De RED geeft de verplichting
aan brandstofleveranciers (de aanbodzijde) om een aandeel hernieuwbare energie in
vervoer te realiseren. Het is aan de lidstaat om, binnen de kaders, de opgave te verdelen
over de vervoersectoren. De RED kan daarmee gebruikt worden om brandstofleveranciers
aan zeevaart te verplichten om hernieuwbare energie aan te bieden, aansluitend bij
de vraag die volgt vanuit FuelEU Maritime. Tegelijkertijd zijn er ook uitdagingen
voor het gelijke speelveld. De richtlijn laat veel vrijheid aan de lidstaten en daarmee
kan de implementatie verschillend uitpakken. Dit is voor een internationale sector
als de zeevaart niet bevorderlijk. Daarom trek ik met de implementatie nadrukkelijk
samen op met de relevante (buur)landen. Momenteel doorloop ik, in consultatie met
de vervoersector, een traject om de vormgeving van de implementatie uit te denken.
De uitkomsten bespreek ik graag begin komend jaar met uw Kamer.

De ambities voor vervoer in de triloog leiden tot sterk verschillende scenario’s wat
betreft de Nederlandse context. Het EP is het meest ambitieus, terwijl de Raad de
laagste ambitie formuleert. Conform het BNC-fiche11 steunt Nederland de ambitie uit het Commissievoorstel.

In aanvulling op de genoemde maatregelen heb ik u tijdens het CD maritieme zaken van
5 juli jl. (Kamerstuk 31 409, nr. 355) toegezegd dat ik bij de Europese Commissie de mogelijkheden zal verkennen tot het
volgen van EU-klimaatregels voor bijmenging in niet EU-zeehavens middels bilaterale
verdragen met niet EU-landen. De Commissie is van mening dat zij hiervoor competent
is, maar vraagt zich af in hoeverre het voorziene probleem (een ongelijk speelveld
waardoor schepen uitwijken naar niet-EU havens) zich zal voordoen. Nederland blijft
de inzet hierop richting de Commissie bepleiten.

Impact Fit-For-55 op de klimaattransitie in de zeevaart

Met de maatregelen uit het Fit-For-55 pakket wordt het kader neergezet voor de transitie
naar het gebruik van duurzame brandstoffen in de zeevaart. Tegelijkertijd geeft de
impact assessment van de Europese Commissie bij het pakket aan dat het effect op verduurzaming
van de sector tot 2030 gering zal zijn. Zoals aangegeven in mijn brief van vorig jaar12 dient de klimaattransitie in de zeevaart snel op gang te komen om de lange termijn
doelstellingen te kunnen realiseren.

CE Delft heeft in opdracht van het ministerie onderzoek uitgevoerd naar de impact
van de Fit-For-55 voorstellen op de transitie naar duurzame energiedragers in de zeevaart
in de fase tot 2030. De studie is als bijlage bij deze brief opgenomen. Specifiek
is onderzocht of de maatregelen uit het pakket passen bij een traject naar klimaatneutraliteit
in 2050. De studie concludeert dat de architectuur van het pakket hiervoor geschikt
is. De studie concludeert echter ook dat het voorliggende pakket tot 2030 onvoldoende
stimulans creëert voor de ontwikkeling van brandstoffen en technologieën die als essentieel
worden beschouwd om de sector per 2050 klimaatneutraal te laten zijn. Er is dus meer
nodig om die noodzakelijke snelle start mogelijk te maken. Hiervoor worden enkele
voorstellen gedaan, waaronder het aanscherpen van de doelstellingen in FuelEU Maritime,
het ondersteunen van de ontwikkeling van technologie, infrastructuur en duurzame brandstoffen
en het verkleinen van het kostenverschil tussen deze duurzame brandstoffen en fossiele
brandstoffen. In de nationale en Europese inzet neem ik de bevindingen uit dit onderzoek
mee.

IMO

Voor de onderhandelingen in IMO bereiden de EU-lidstaten een gecoördineerde inzet
voor die in lijn is met de afspraken uit het Fit-For-55 pakket. Zoals aan Kamer toegezegd
informeer ik u hierbij over de Nederlandse inzet. Na afloop van de onderhandelingen
ontvangt u een toelichting bij de gemaakte afspraken. Nederland schrijft actief mee
aan de Europese inzet, en werkt aan het smeden van internationale coalities.

In 2018 is voor het eerst een broeikasgas reductiestrategie in IMO vastgesteld. De
strategie behelst o.a. de aanzet voor de ontwikkeling van korte, midden en lange termijn
maatregelen. U bent in de vorige brief geïnformeerd over de korte termijn maatregelen
die op 1 januari 2023 van kracht zullen worden.

De broeikasgas reductiestrategie wordt in 2023 herzien. Nederland zet in op het uitfaseren
van de absolute broeikasgasemissies in 2050 (broeikasgasemissies naar nul, in lijn
met het Parijs akkoord). Ook zet Nederland in op ambitieuze tussendoelen in 2030 en
2040, zodat tijdig vóór 2050 al op concrete reducties gestuurd wordt. In 2023 ligt
naast de herziening van de strategie ook een pakket van middellange termijn maatregelen
voor die de doelstellingen moeten helpen realiseren. De Europese onderhandelingsinzet
bevat o.a. een voorstel om de broeikasgas intensiteit van scheepsbrandstoffen te normeren,
met kenmerken die aansluiten bij FuelEU maritime. Daarnaast wordt gewerkt aan een
maatregel gericht op beprijzing van broeikasgas-uitstoot. Hiervoor liggen verschillende
voorstellen op tafel, variërend van een heffing tot een emissiehandelssysteem. Naar
verwachting zullen de onderhandelingen in de zomer van 2023 in IMO tot een samenhangend
besluit leiden.

In 2023 worden in IMO ook ondersteunende onderwerpen behandeld. Dit betreft o.a. het
verzamelen van data over gevaren zeemijlen en de daarbij horende emissies en het vaststellen
welke uitstoot meetelt in de gemaakte afspraken. Nederland zet in op de zogenoemde
Lifecycle Assessment methode, waarbij ook de broeikasgas uitstoot bij de productie van brandstoffen meetelt
(«well to wake»). Zeker in de zeevaart is dit essentieel, om te voorkomen dat de uitstoot
zich van schip naar land verplaatst. Deze inzet wordt gedeeld door andere EU-landen,
de Commissie en overige ambitieuze landen. Minder ambitieuze landen pleiten ervoor
om alleen de emissies op het schip zelf mee te wegen.

Nationale inzet

Naar verwachting zullen de genoemde internationale instrumenten (normeren en beprijzen)
vanaf ca. 2030 de klimaattransitie in de zeevaart kunnen dragen en voldoende stimulans
bieden voor duurzame investeringen. Gezien de lange levensduur van schepen is het
echter nodig om al de komende jaren de transitie in gang te zetten, om in 2050 klimaatneutraal
te kunnen zijn. Daartoe zullen aanvullende investeringsimpulsen op Europees en nationaal
niveau nodig zijn. Daarnaast vormt de zeevaart momenteel nog geen onderdeel van de
nationale klimaatdoelen van het kabinet, zoals vastgelegd in het Klimaatakkoord. Om
ook op nationaal niveau actief bij te kunnen dragen aan verduurzaming van de zeevaartsector
zal ik de komende tijd samen met de Minister voor Klimaat en Energie verkennen op
welke wijze ook vanuit het nationale beleid op verduurzaming in de zeevaart gestuurd
kan worden. Hierbij wordt o.a. de link gelegd met het missiegedreven innovatiebeleid.

Routekaart Verduurzaming Zeevaart

Voortbouwend op de internationale afspraken waaraan momenteel wordt gewerkt wil ik
samen met partijen uit de gehele waardeketen komen tot afspraken over verduurzaming
van de Nederlandse zeevaartsector. Hiervoor wordt samen met sector- en ketenpartijen
(inclusief verladers en financiële instellingen) een Routekaart Verduurzaming Zeevaart
opgesteld. Deze moet onder andere inzichtelijk maken hoe de Nederlandse zeevaartsector
invulling wil geven aan de Europese voorstellen, en hoe de inzet vanuit sector en
overheid elkaar maximaal kunnen versterken. Hierbij wordt bekeken welke (extra) investeringsimpulsen
nodig zijn, welke rol duurzaam aanbesteden van waterbouwprojecten kan spelen, en welke
(voortrekkers)rol de rijksoverheid kan spelen bij het verduurzamen van de eigen vloot.
Naast internationale afspraken bouwt de routekaart ook voort op de meest actuele kennis
over de brandstoftransitie en op het Maritiem Masterplan.

Roadmap Brandstoftransitie

In de toekomst van de zeevaart zullen verschillende energiedragers een rol spelen
in de verschillende segmenten van de vloot. Momenteel is nog onduidelijk welke energiedragers
dit zullen zijn. Het ministerie wil met een «Roadmap Brandstoftransitie» inzichtelijk
maken hoe de brandstoftransitie naar een emissieloze zeevaart eruit zou kunnen zien.
Op basis van beschikbare kennis en de huidige marktontwikkelingen schetst de Roadmap
de meest plausibele transitiepaden richting 2050 voor verschillende scheepstypen,
inclusief bijbehorende kansen, knelpunten en oplossingsrichtingen. De Roadmap wordt
ontwikkeld door RVO, in samenwerking met de sector (inclusief partijen uit de logistiek
en de brandstofketen) en kennisinstellingen. De uitkomsten van bovenstaande onderhandelingen
in Europa en IMO zullen van invloed zijn op de transitiepaden die in de Roadmap geschetst
worden. De contouren voor de Roadmap zullen in de tweede helft van 2023 gepubliceerd
worden.

Maritiem Masterplan

Bij de klimaattransitie in de zeevaart spelen innovatie en de daarvoor nodige investeringsopgave
een cruciale rol. Het Maritiem Masterplan, een samenwerkingsverband tussen partijen
uit de maritieme sector en de Ministeries van IenW, Defensie en EZK, beoogt de verduurzaming
van de scheepvaart een impuls te geven en de Nederlandse maritieme sector te versterken,
in aanloop naar de klimaattransitie. De inzet is gericht op toepassing van duurzame
technologieën in demonstratieprojecten en aan boord van schepen van de Rijksrederij
en Defensie (launching customership van de overheid) en het versterken van de innovatiekracht van de sector. Hoewel veelbelovend
kon een voorstel voor ondersteuning uit het Nationaal Groeifonds nog niet gehonoreerd
worden. Het belang van de verduurzaming en versterking van de maritieme sector staat
echter overeind, evenals de impuls die nodig is om in te spelen op de transitie. Zonder
impuls dreigt de transitie te laat op gang te komen, hetgeen ook de concurrentiepositie
van het bredere maritieme cluster niet ten goede zou komen. Met de sector wordt om
die reden gewerkt aan een verbeterd voorstel, dat begin 2023 opnieuw bij het Nationaal
Groeifonds zal worden ingediend.

Tot besluit

De inzet van het kabinet richting een klimaatneutrale zeevaart in 2050 is in de eerste
plaats gericht op ambitieuze internationale afspraken. Nederland pleit voor ambitieuze
klimaatmaatregelen die effectief, uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Vooral in de Europese
arena zijn er in het afgelopen jaar belangrijke stappen gezet. De uitkomsten in Europees
verband zijn van grote invloed op zowel de inzet in IMO als in de nationale arena.
Een ambitieuze inzet in IMO is essentieel om een klimaatneutrale zeevaart in 2050
te realiseren. Nationaal wordt hierop voortgebouwd met een brede betrokkenheid van
ketenpartners. Tenslotte wordt er in de Nederlandse zeehavens voortvarend gewerkt
aan de uitrol van walstroom, zodat steeds meer zeeschepen emissieloos aan de kade
kunnen liggen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers