Brief regering : Financiële Positie van het Onderwijs 2021
33 495 Financiële positie van publiek bekostigde onderwijsinstellingen
Nr. 123 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET
ONDERWIJS
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2022
Aanleiding
Met deze brief informeren we u over de financiële positie van het onderwijs aan het
einde van 2021. Het gaat om de technische toelichting op de financiële gegevens van
het onderwijs als geheel en per sector met onze eerste duiding ervan.1 Naar aanleiding van de financiële resultaten van het onderwijs 2021 ontvangt u in
het eerste kwartaal van 2023 nog een brief met een update van ingezet beleid en nieuw
in te zetten beleid waar nodig.
Aanleiding is dat de Inspectie van het Onderwijs sinds 2021 geen afzonderlijke
Financiële Staat van het Onderwijs meer opstelt. In plaats daarvan is er een financiële analyse in de Staat van het Onderwijs. Die verschijnt echter pas volgend voorjaar, en we willen u in de tussentijd ook
goed op de hoogte houden.
Financieel resultaat onderwijs 2021
In de Kamerbrief Financiële positie onderwijs 20202, die we voorafgaand aan de begrotingsbehandeling 2021 aan uw Kamer hebben gestuurd,
hebben we al aangekondigd dat er in 2021 sprake zou zijn van een onvoorspelbaarheid
in de besteding door de coronacrisis. De begrotingen voor 2021 van onderwijsinstellingen
zijn in het najaar van 2020 gemaakt. Kort daarna volgde een nieuwe lockdown en in
februari 2021 werd besloten tot een Nationaal Programma Onderwijs (NP Onderwijs).
Het onderwijsveld heeft, in lijn met die onvoorspelbaarheid, over 2021 een positief
financieel resultaat van € 1,73 mld. Een groot deel van dit resultaat wordt veroorzaakt
door de hogere rijksbijdragen die vooral samenhangen met het NP Onderwijs.
NP Onderwijsmiddelen
We hebben in de loop van het schooljaar 2021–2022 onder andere geconstateerd dat door
de samenloop van coronamaatregelen én het lerarentekort niet alle NP Onderwijsmiddelen
tijdig kunnen worden uitgegeven. Daarom hebben we besloten om de bestedingstermijn
voor de NP Onderwijsmiddelen te verlengen3.
Daarbij is afgesproken dat de onderwijsbesturen de niet bestede NP Onderwijsmiddelen
kunnen reserveren en dat zij dat geld alsnog aan de NP onderwijsmaatregelen kunnen
besteden tot en met schooljaar 2024/2025. Voor het middelbaar beroepsonderwijs en
hoger onderwijs geldt dit tot 2024.
Trendontwikkeling
In de onderstaande figuur is de ontwikkeling van de baten, lasten en het resultaat
van het onderwijsveld in de afgelopen vijf jaar weergegeven. Hieruit komt een trendbreuk
in 2021 naar voren, zowel bij de rijksbijdragen als bij het resultaat. Voor de lasten
geldt dat de trendontwikkeling gelijk is gebleven ten opzichte van de eerdere jaren.
Onderwijs financieel gezond
Uit de onderstaande tabel komt naar voren dat het onderwijsveld er eind 2021 financieel
goed voor staat. Door het positieve financiële resultaat zijn de solvabiliteit en
liquiditeit van de schoolbesturen en instellingen gestegen. Onderwijsbesturen zijn
over het algemeen financieel gezond.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen onderwijsveld1
Kengetal2
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,61
0,61
0,61
0,60
0,62
0,61
0,60
0,59
Liquiditeit
1,50
1,55
1,57
1,49
1,64
1,41
1,30
1,24
Rentabiliteit %
0,73
1,01
1,36
– 0,23
3,92
– 1,71
– 0,87
– 0,68
X Noot
1
Bron: jaarrekeningen en continuïteitsparagraaf onderwijsbesturen 2021.
X Noot
2
Zie signaleringswaarden voor continuïteitstoezicht van de inspectie: Risico-indicatoren en signaleringswaarden financieel continuïteitstoezicht | Toezicht
op financieel beheer | Inspectie van het onderwijs (onderwijsinspectie.nl).
Lasten minder hard gestegen
Het totale resultaat van alle onderwijsbesturen (in alle sectoren) was in 2021 € 1,73
miljard. Met uitzondering van de samenwerkingsverbanden was er dus een hoog financieel
resultaat.
Op basis van de gegevens in de continuïteitsparagrafen 2020 hadden de onderwijsbesturen
een negatief resultaat begroot voor 2021. Die verwachting is niet uitgekomen en er
ontstond een verschil van € 2,32 miljard tussen het begrote en het werkelijke resultaat.
De begrote en gerealiseerde resultaten in € mln. per sector in 2021.
Sector
Realisatie
Begroting
Verschil
po
484
– 142
626
vo
542
– 113
655
swv
– 26
– 56
30
mbo
243
– 59
302
hbo
275
– 71
346
wo
210
– 153
363
Totaal
1.728
– 594
2.322
Funderend onderwijs
Besturen in het funderend onderwijs (primair en voortgezet onderwijs) noemen vooral
de hogere rijksbijdragen, geld uit het NP Onderwijs en aanvullende subsidies als oorzaken
van het onverwacht hoge positieve resultaat.4 De extra baten waren niet opgenomen in de begrotingen voor 2021 en de besteding werd
in 2021 vertraagd door het lerarentekort en de coronamaatregelen.
Een aantal besturen in het funderend onderwijs gaf prioriteit aan het NP Onderwijs
en voerden hun plannen ervoor wel grotendeels uit. Maar doordat veel leraren uitvielen
tijdens de coronapandemie, konden andere plannen niet doorgaan. Dat leidde tot minder
uitgaven en hogere positieve resultaten.5
Middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs
Besturen in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo), het hoger beroepsonderwijs (hbo)
en het wetenschappelijk onderwijs (wo) hadden in 2021 hogere inkomsten door de directe
compensatie van hogere studentenaantallen, waar geen rekening mee was gehouden in
de begroting voor 2021 en de corona-enveloppe uit het NP Onderwijs.
Bepaalde activiteiten konden niet doorgaan door de pandemie en de werving van nieuw
personeel had niet hetzelfde tempo als de stijging van de rijkbijdrage. Daardoor ontstond
ook bij hen een onvoorzien en groot positief resultaat.
Toename (mogelijk) bovenmatige reserves
Door een hoger financieel resultaat dan door de onderwijsbesturen begroot voor 2021,
zijn de (bovenmatige) reserves aanzienlijk toegenomen sinds eind 2020. Het aantal
onderwijsbesturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve steeg van 759 in 2020 naar
840 in 2021 (totaal aantal onderwijsbesturen en instellingen: 1.430). Ook de totale
(mogelijk) bovenmatige reserve van het onderwijsveld steeg: van € 1,14 mld. naar € 1,46
mld. Daarvan bestaat € 1,39 mld. uit (mogelijk) bovenmatige reserves bij het funderend
onderwijs.
Bestemmingsreserves NP Onderwijs
Het nog niet-bestede deel van de NP Onderwijsmiddelen is mogelijk de belangrijkste
oorzaak van de toename van het aantal besturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve
en de stijgende (mogelijk) bovenmatige reserve in het funderend onderwijs. Omdat een
deel van het geld uit het NP Onderwijs is bedoeld voor 2022 en later, is het logisch
én te verwachten dat dit deel in het eigen vermogen van de schoolbesturen terechtkwam.
De verwachting is dat deze middelen binnen de looptijd van het NP Onderwijs alsnog
zullen worden uitgegeven aan interventies om de leervertragingen te verminderen.
Besturen in het po en het vo met (mogelijk) bovenmatige reserves namen respectievelijk
minimaal € 132 mln. en € 146 mln. van het geld uit het NP Onderwijs als bestemmingsreserve
op in de jaarrekening 2021. Daarnaast kan bijvoorbeeld nog meespelen dat besluitvorming
rondom de arbeidsmarkttoelagemiddelen nog niet was afgerond. De middelen hiervoor
konden besturen dan vanaf 2022 alsnog besteden maar dragen dan bij aan het positieve
resultaat in 2021.
Verwachte daling vermogenspositie po door eenvoudigere bekostiging
Deze vereenvoudiging van de bekostiging voor het po wordt budgetneutraal uitgevoerd
en heeft geen consequenties voor de hoogte ervan. Wegens een verschil tussen het betalingsritme
van de huidige bekostigingssystematiek en de wijze van de administratie van de baten
door de po schoolbesturen nemen po besturen op dit moment een vordering op OCW op
in hun jaarrekening. Met de invoering van de nieuwe systematiek verdwijnt de grondslag
voor deze vordering en daalt de eigen vermogenspositie van het po vanaf 20236.
Deze vereenvoudiging van de bekostiging heeft impact op de (mogelijk) bovenmatige
reserves po. Uit de jaarcijfers van de 560 po-besturen met bovenmatige reserves van € 902 mln. in 2021 blijkt dat de totale vordering op OCW van deze besturen samen circa € 393
mln. is eind 2021. Zonder deze vordering zijn er 439 po-besturen met een bovenmatige
reserve van in totaal circa € 563 mln.7
Incidentele middelen
OCW heeft daarnaast laat in het jaar incidentele middelen ter beschikking gesteld.
Dat heeft bijgedragen aan het hoge positieve financiële resultaat en de toename van
(mogelijk) bovenmatige reserves. Op basis van een recente uitspraak van de Raad van
de Jaarverslaggeving kunnen we onderwijsbesturen en instellingen in sommige specifiek
gedefinieerde gevallen de mogelijkheid bieden om middelen die zij ontvangen in het
ene jaar, maar waarvan zeker is dat deze pas in een volgend jaar kunnen worden uitgegeven,
als overlopende post op de balans op te nemen. Hierdoor komen deze middelen niet in
het resultaat en het eigen vermogen terecht. Wel is het van belang dat ook incidentele
middelen doelmatig en tijdig moeten worden besteed.
Compact bestuursverslag
In reactie op de motie van het lid Bruins8 en advies van de Onderwijsraad9 willen we ook de verslaggeving over niet-financiële informatie voor kleine onderwijsbesturen
vereenvoudigen. Daarom is het project compact bestuursverslag gestart. Het gaat over
de inrichting van niet-financiële verantwoordingsinformatie in het bestuursverslag,
opgesplitst naar kleine en grote rechtspersonen. De focus ligt nu op de sectoren PO
en VO, met als stip op de horizon MBO en HO. Het doel van dit project is dat met de
compacte verantwoording van de kleine onderwijsinstellingen het inzicht in de besteding
van onderwijsmiddelen behoudt en de administratieve (controle) lasten verminderd worden.
We verwachten dat hiermee ook de kwaliteit van de financiële verslaggeving zal verbeteren.
In de projectplanning gaan we ervan uit dat het opstellen van het compacte bestuursverslag
vanaf het verslagjaar 2024 mogelijk wordt voor kleine besturen. In de loop van 2023
zal u nader geïnformeerd worden over de voortgang van dit project.
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s en NPO
Vrijwel alle onderwijsbesturen hebben zich in het jaarverslag 2021 verantwoord over
de voor hen geldende maatschappelijke beleidsthema’s uit de kwaliteitsafspraken. Ook
hebben ze een paragraaf opgenomen over de inzet van geld uit het NP Onderwijs.
Voor iedere sector zijn evaluatieonderzoeken gepland, waarbij wordt gekeken naar de
inhoud en de kwaliteit van de verantwoordingen over de maatschappelijke beleidsthema’s
en de verantwoording over de NP onderwijsmiddelen. In de loop van 2023 verwachten
we dat de resultaten van deze onderzoeken beschikbaar zullen komen. Wanneer deze ontvangen
zijn, informeren we u hierover.
Besturen onder verscherpt toezicht
Op 1 augustus 2022 stonden 17 onderwijsbesturen onder verscherpt financieel toezicht
van de inspectie. In bijlage 4 staat een lijst van deze besturen die onder verscherpt
financieel toezicht staan. Dat zijn 2 minder dan wat op 1 augustus 2021 is gemeten.
Met deze lijst voldoen we aan onze toezegging naar aanleiding van de gewijzigde motie
van de leden Peters en Van der Woude10.
Tot slot
Voor het volledige financiële beeld per sector over 2021 verwijzen we u naar de bijlagen.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma
Bijlage 1: Financiële positie – onderwijsveld en per sector
1.1 Onderwijsveld geheel
Met uitzondering van de samenwerkingsverbanden hebben de onderwijsbesturen in 2021
minder geld uitgegeven dan ontvangen. Het onderwijsveld als geheel had een resultaat
van € 1.728 mln. Daarmee is er een verschil van € 2.322 mln. met de begroting 2021,
namelijk negatief € 594 mln.
Het aantal besturen met een bovenmatige reserve steeg van 759 in 2020 naar 840 in
2021. Het totale bedrag van (mogelijk) bovenmatige reserve steeg ook: van € 1,14 mld.
naar € 1,46 mld.
De solvabiliteit en liquiditeit namen toe in 2021 in vergelijking met 2020. Refererend
aan de financiële signaalwaarden van de inspectie, waren de onderwijsbesturen over
het algemeen eind 2021 financieel gezond.
Per 1 augustus 2022 staan 16 onderwijsbesturen onder verscherpt financieel toezicht
van de inspectie.11 In bijlage 4 kunt u lezen welke het zijn.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen onderwijsveld
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,61
0,61
0,61
0,60
0,62
0,61
0,60
0,59
Liquiditeit
1,50
1,55
1,57
1,49
1,64
1,41
1,30
1,24
Rentabiliteit %
0,73
1,01
1,36
– 0,23
3,92
– 1,71
– 0,87
– 0,68
Baten
De totale baten van de onderwijsbesturen stegen ten opzichte van 2020 met € 3,75 mld.
(9,14%). Ze ontvingen in 2021 € 36,44 mld. aan rijksbijdragen. Het meeste geld ging
naar het primair en voortgezet onderwijs. De baten in 2021 bestonden voor 85,9% uit
rijksbijdragen, voor 3,5% uit college-, cursus-, les- en examengelden, en voor 1,4%
uit bijdragen van andere overheden. Verder waren er voor 5,5% opbrengsten van werk
in opdracht van derden en 3,7% overige baten.
De stijging van de totale baten is bijna volledig te danken aan de stijging van de
rijksbijdragen met € 3.736 mln. (10,7%) ten opzichte van 2020. Het kabinet betaalde
€ 3,1 mld. extra voor de maatregelen van het NP Onderwijs. Daarnaast waren er loon-
en prijsbijstellingen, die in de lumpsum zijn verwerkt en samenhangen met cao- en
prijsontwikkelingen. Ook de «baten werk in opdracht van derden» en de «overige baten»
stegen, met respectievelijk € 191 mln. (8,4%) en € 28 mln. (1,7%). De overige overheidsbijdragen
en college-, les- en examengelden namen af in 2021, met respectievelijk € 44 mln.
(-6,6%) en € 160 mln. (-9,2%). De grote afname van de college-, les- en examengelden
ontstond door de halvering van het college-, les- en examengeld, in verband met de
coronapandemie.
Lasten
De besteding van het in 2021 beschikbaar gestelde extra geld liep achter door het
lerarentekort en de coronamaatregelen. Daardoor stegen de totale lasten minder hard,
met € 1.910 mln. (4,6%), in vergelijking met 2020.
De personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten, namelijk € 32.059
mln. (74,6%) in 2021. De rest van de lasten zijn huisvesting € 2.540 mln. (5,9%),
afschrijvingen € 1.662 mln. (3,9%) en overige lasten € 4.634 mln. (10,8%). Een bedrag
van € 2.046 mln. (4,7%) betreft de doorbetaling van de samenwerkingsverbanden aan
schoolbesturen. Geld dat via de samenwerkingsverbanden naar po- en vo schoolbesturen
is gegaan.
Personeelslasten minder hard gestegen
In 2021 gaven de onderwijsbesturen € 1.475 mld. (4,8%) meer uit aan personeelslasten
dan in 2020. De stijging betreft vooral de prijs- en loonbijstelling in verband met
de co-afspraken voor 2021.
In het funderend onderwijs stegen de personeelslasten in 2021 minder dan in 2020.
Dat komt deels doordat de besturen in 2020 geld besteedden dat ze in 2019 hadden ontvangen:
€ 150 mln. uit het Convenant aanpak lerarentekort en een eenmalige uitkering van € 170
mln. voor het po.
In mbo, hbo en wo stegen de uitgaven aan personeelslasten relatief meer dan in het
funderend onderwijs. Dat heeft mogelijk te maken met de kwaliteitsafspraken.
1.2 Primair en voortgezet onderwijs
1.2.1 Primair onderwijs (po)
Het gerealiseerde resultaat 2021 in het po is € 484 mln., veel hoger dan begroot.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
– € 69
€ 106
€ 175
2018
– € 64
€ 5
€ 69
2019
– € 73
€ 189
€ 262
2020
– € 155
– € 205
– € 50
2021
– € 142
€ 484
€ 626
Met een aselecte steekproef onder de po-besturen met een hoog resultaat hebben we
gezocht naar mogelijke oorzaken van deze grote afwijking. Het blijkt dat de die vooral
wordt veroorzaakt door hogere rijksbijdragen, geld uit het NP Onderwijs en aanvullende
subsidies. Die zijn niet opgenomen in de begroting 2021. De besteding van het in 2021
beschikbaar gestelde extra geld liep achter door onder meer het lerarentekort en coronamaatregelen.
Om de voorspelbaarheid van de baten te verhogen, is er besloten om de bekostiging
van het po vanaf 2023 te vereenvoudigd. Dat vergroot de voorspelbaarheid, waardoor
po-besturen makkelijker meerjarig inkomsten kunnen ramen.
Het aantal po-besturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve steeg van 501 in 2020
naar 560 in 2021. Ook het totale bedrag van de totale (mogelijk) bovenmatige reserve
steeg: van € 677 mln. naar € 902 mln., een toename van € 225 mln.
Uit de jaarverslagen blijkt dat po-besturen het geld uit het NP Onderwijs dat ze in
2021 kregen, maar niet besteedden, als «bestemmingsreserve NP Onderwijsmiddelen» op
de jaarrekening 2021 zetten. Besturen in het po met (mogelijk) bovenmatige reserves
hebben minimaal € 132 mln. aan geld uit het NP Onderwijs als bestemmingsreserves gereserveerd.
Het gaat om een minimaal bedrag omdat niet alle po besturen het niet bestede deel
van de NP onderwijsmiddelen als een specifieke bestemmingsreserve NP Onderwijsmiddelen
opgenomen in de jaarrekening 2021. Uit de, met aselect steekproef onderzochte jaarverslagen
blijkt dat de po besturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve waarschijnlijk circa
€ 170 mln. van de NP Onderwijsmiddelen niet hebben uitgegeven in 2021 en gereserveerd
voor besteding in latere jaren. Ze mogen het geld alsnog tot en met schooljaar 2024–2025
uitgeven.
De vereenvoudiging van de bekostiging van het po wordt budgetneutraal uitgevoerd en
heeft geen consequenties voor de hoogte van de totale bekostiging van het po. Door
een verschil tussen de betalingsritme van het huidige bekostigingssystematiek en de
wijze van de administratie van de baten door de po schoolbesturen wordt op dit moment
een vordering op OCW opgenomen in de jaarrekening. Met de invoering van het nieuwe
systematiek verdwijnt de grondslag voor deze vordering en daalt de vermogenspositie
van het po vanaf 2023 (Zie Kamerstuk: 2022Z00386 d.d. 13 januari 2022).
Uit de jaarcijfers van de 560 po-besturen met (mogelijk) bovenmatige reserves in 2021
blijkt dat de totale vordering op OCW van deze besturen samen eind 2021 circa € 393
mln. bedraagt. Zonder deze vordering hebben 439 po-besturen (mogelijk) bovenmatige
reserves, voor in totaal circa € 563 mln. De afname van de (mogelijk) bovenmatige
reserves is lager omdat bij 121 besturen de vordering hoger is dan de (mogelijk) bovenmatige
reserve, en die vallen af van de lijst.
Het resultaat van 2021 heeft geleid tot stijging van de solvabiliteit en liquiditeit.
Uit de continuïteitsparagrafen blijkt dat de po-besturen de komende 3 jaar steeds
een negatief resultaat begroten van in totaal circa € 500 mln. Daardoor is de verwachting
dat de solvabiliteit en liquiditeit iets zullen dalen en de reserves afnemen.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen po
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,74
0,73
0,74
0,71
0,73
0,73
0,72
0,72
Liquiditeit
2,80
2,69
2,77
2,42
2,72
2,37
2,34
2,31
Rentabiliteit %
1,05
0,05
1,67
– 1,76
3,85
– 2,67
– 0,59
– 0,93
Per 1 augustus 2022 stonden 2 besturen in het po en 2 besturen in het speciaal onderwijs
(so) onder verscherpt financieel toezicht van de inspectie.
Baten
Het totaal aan baten van het po steeg in 2021 ten opzichte van 2020 met ruim € 892
mln. (7,6%). De baten van het po in 2021 bestonden voor 94,4% uit rijksbijdragen,
voor 2,2% uit overige overheidsbijdragen, voor 0,1% uit «baten werk in opdracht van
derden» en voor 3,4% uit overige baten.
De stijging van de totale baten is volledig te danken aan toename van de rijksbijdragen
met ruim € 968 mln. (8,9%). De po-besturen ontvingen in 2021 in totaal € 11,88 mld.
aan rijksbijdragen. Een groot deel van deze stijging kwam uit het NP Onderwijs. Daarnaast
betreft de stijging loon- en prijsbijstellingen, die in de lumpsum zijn verwerkt en
samenhangen met cao- en prijsontwikkelingen. Een bedrag van € 781 mln. van de € 11,88
mld. aan rijksbijdrage betreft de doorbetaling via de samenwerkingsverbanden aan po-schoolbesturen.
Lasten
De besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen liep achter door het
lerarentekort en de coronamaatregelen. Daardoor steeg het totaal aan lasten van het
po minder hard, met € 197 mln. (1,66%) in vergelijking met 2020.
De personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten van het po, namelijk
€ 9.929 mln. (82,1%) in 2021. Het overige deel van de lasten zijn huisvestingslasten
€ 828 mln. (6,8%), afschrijvingen € 298 mln. (2,5%) en overige lasten € 1.037 mln.
(8,6%).
Op de aanzienlijke verschillen tussen gerealiseerde en begrote baten- en lastenposten
geven de po-besturen toelichtingen in de vorm van cijfervergelijkingen. Maar het is
niet duidelijk waardoor de verschillen ontstonden en waarom het extra geld niet is
uitgegeven in 2021.
Personeelslasten minder hard gestegen
In 2021 gaven de po-besturen € 121 mln. (1,23%) meer uit aan personeelslasten, in
vergelijking met 2020. De stijging is onder het niveau van de prijs- en loonbijstelling
in verband met de cao-afspraken voor 2021, doordat de uitgaven aan personeelslasten
in 2020 relatief te hoog waren. Het po heeft in 2019 € 150 mln. ontvangen uit het
Convenant aanpak lerarentekort en een eenmalige uitkering van € 170 mln. Deze middelen hadden po-besturen al in
2019 ontvangen en zijn uitbetaald in 2020.
Bij het po groeide het personeelsbestand met 3,6%.12
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s
In het kader van de kwaliteitsafspraken met de onderwijssectoren moesten de onderwijsbesturen
zich in het jaarverslag 2021 verantwoorden over hun inzet voor een aantal maatschappelijke
beleidsthema’s. Voor de sector po zijn de volgende beleidsthema’s genoemd voor de
verantwoording 2021:
– strategisch personeelsbeleid
– passend onderwijs
– allocatie van middelen
– werkdruk
– onderwijsachterstand.
Tevens moesten de onderwijsbesturen in het jaarverslag 2021 een paragraaf opnemen
waarin zij de inzet voor het NP Onderwijs verantwoorden.
Op basis van de jaarverslagen po 2021 zijn we nagegaan in hoeverre de vereiste verantwoording
over de genoemde beleidsthema’s en het NP Onderwijs aanwezig is. Daaruit blijkt het
volgende:
Beleidsthema
Verantwoording aanwezig
Verantwoording niet aangetroffen
Strategisch personeelsbeleid
906
53
Passend onderwijs
683
270
Allocatie van middelen
380
579
Werkdruk
810
149
Onderwijsachterstand
959
0
NP onderwijs
914
45
Naast de geplande voortgangs- en evaluatieonderzoeken in het kader van de uitvoering
van de NP Onderwijs, hebben we een onafhankelijk bureau onderzoek laten doen naar
de inhoud en de kwaliteit van de verantwoordingen van de po-besturen over de maatschappelijke
beleidsthema’s. Zodra de rapportages van deze evaluatieonderzoeken beschikbaar komen,
informeren we u.
1.2.2 Voorgezet onderwijs (vo)
Ook in het vo is er een hoog positief resultaat. In 2021 was het resultaat € 542 mln.
In 2020 had de sector vo een negatief resultaat van -€ 16,4 mln.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
– € 33
€ 64
€ 97
2018
€ 31
€ 91
€ 61
2019
– € 33
€ 186
€ 218
2020
– € 61
– € 16
€ 45
2021
– € 113
€ 542
€ 655
Met een aselecte steekproef onder de vo-besturen met een hoog resultaat hebben we
gezocht naar oorzaken van de grote afwijking tussen de realisatie en begroting. Volgens
de jaarverslagen zijn de oorzaken van de grote afwijkingen gelijk aan die bij het
po: de hogere rijksbijdragen, het NP Onderwijs en aanvullende subsidies. Die inkomsten
zijn niet opgenomen in de begroting 2021. De besteding van de in 2021 beschikbaar
gestelde extra middelen liep achter, door onder meer het lerarentekort en de coronamaatregelen.
Het aantal vo-besturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve steeg van 120 in 2020
naar 148 in 2021. Ook het totale bedrag van (mogelijk) bovenmatige reserve steeg:
van € 236 mln. naar € 363 mln., een toename van € 127 mln.
Uit de jaarverslagen blijkt dat vo-besturen het geld uit het NP Onderwijs dat ze in
2021 kregen, maar niet besteedden, als «bestemmingsreserve NP Onderwijsmiddelen» op
de jaarrekening 2021 zetten. Besturen in het vo met (mogelijk) bovenmatige reserves
hebben minimaal € 146 mln. aan geld uit het NP Onderwijs als bestemmingsreserves gereserveerd.
Het gaat om een minimaal bedrag omdat niet alle vo besturen het niet bestede deel
van de NP onderwijsmiddelen als een specifieke bestemmingsreserve NPO opgenomen in
de jaarrekening 2021. Uit de, met aselect steekproef onderzochte vo jaarverslagen
blijkt dat de vo besturen met een (mogelijk) bovenmatige reserve waarschijnlijk circa
€ 230 mln. van de NP Onderwijsmiddelen hebben gereserveerd. Ook vo-besturen hebben
toestemming gekregen om het geld uit het NP Onderwijs in te zetten tot en met het
schooljaar 2024–2025.
Verder geven de vo-besturen toelichtingen op de belangrijke verschillen tussen de
gerealiseerde en de begrote baten- en lastenposten. Maar het blijft onduidelijk waarom
er verschillen zijn en waarom het extra geld niet is uitgegeven in 2021.
Het resultaat 2021 heeft geleid tot stijging van de solvabiliteit en liquiditeit eind
2021. Uit de continuïteitsparagrafen blijkt dat de vo-besturen de komende 3 jaar steeds
een negatief resultaat begroten van in totaal circa € 340 mln. Daardoor is de verwachting
dat de solvabiliteit en liquiditeit iets zullen dalen en de reserves afnemen.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen vo
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,62
0,62
0,61
0,59
0,63
0,62
0,61
0,61
Liquiditeit
1,72
1,81
1,99
1,84
2,19
1,99
1,86
1,82
Rentabiliteit %
0,75
1,04
2,04
– 0,18
5,41
– 0,78
– 1,83
– 1,15
Per 1 augustus 2022 stonden 11 vo besturen onder verscherpt financieel toezicht van
de inspectie.
Baten
Het totaal aan baten van het vo steeg in 2021 ten opzichte van 2020 met ruim € 964
mln. (10,7%). De baten van het vo in 2021 bestonden voor 94,9% uit rijksbijdragen,
voor 1,4% uit overige overheidsbijdragen, voor 0,1% uit «college-, cursus-, les- en
examengelden» en 3,5% zijn overige baten.
De stijging van de totale baten is bijna volledig te danken aan de stijging van de
rijksbijdragen met ruim € 1.021 mln. (11,3%). De vo-besturen ontvingen in 2021 in
totaal € 9,51 mld. aan rijksbijdragen, waarvan € 1.267 mln. is ontvangen via de samenwerkingsverbanden.
Een groot deel van de stijging van de rijksbijdrage 2021 is het gevolgd van het NP
Onderwijs. Daarnaast betreft de stijging loon- en prijsbijstellingen, die in de lumpsum
zijn verwerkt, en die onder meer samenhangen met cao- en prijsontwikkelingen.
Lasten
Ook in het vo loopt de besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen
achter, door onder meer het lerarentekort en de coronamaatregelen. Daardoor stegen
de lasten minder hard, met € 460 mln. (5,1%).
Personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten van het vo, namelijk
€ 7.621 mln. (80,5%). Het overige deel van de lasten bestaat uit huisvestingslasten
€ 565 mln. (6,–%), afschrijvingen € 307 mln. (3,2%) en overige lasten € 965 mln. (10,2%).
Personeelslasten minder hard gestegen
In 2021 gaven de vo-besturen € 353 mln. (4,86%) meer uit aan personeelslasten, in
vergelijking met 2020. De stijging is onder het niveau van de prijs- en loonbijstelling,
in verband met de cao-afspraken voor 2021. Dat komt doordat ook in het vo sprake was
van € 150 mln. voor het personeel dat in 2019 is verstrekt aan besturen en pas in
2020 is uitgegeven.
De omvang van personeelsbestand steeg met 2,9%.13
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s
In het kader van de kwaliteitsafspraken met de onderwijssectoren zijn voor de sector
vo de volgende beleidsthema’s genoemd voor de verantwoording 2021:
– strategisch personeelsbeleid
– passend onderwijs
– allocatie van middelen
– werkdruk
– toetsing en examinering.
Tevens moesten alle onderwijsbesturen in het jaarverslag 2021 een paragraaf opnemen
waarin de inzet voor het NP Onderwijs wordt verantwoord.
Op basis van de jaarverslagen van de vo-besturen 0ver 2021 zijn we nagegaan in hoeverre
de vereiste verantwoording over de genoemde beleidsthema’s en de NP onderwijs aanwezig
is. Daaruit blijkt het volgende:
Beleidsthema
Verantwoording aanwezig
Verantwoording niet aangetroffen
Strategisch personeelsbeleid
269
24
Passend onderwijs
292
1
Allocatie van middelen
105
188
Convenantsmiddelen
192
101
Toetsing en examinering
232
61
NP Onderwijs
270
23
Naast de geplande voortgangs- en evaluatieonderzoeken naar de uitvoering van het NP
Onderwijs hebben we een onafhankelijk bureau gevraagd onderzoek te doen naar de inhoud
en de kwaliteit van de verantwoordingen van de vo-besturen over de maatschappelijke
beleidsthema’s. Zodra de rapportages beschikbaar komen, informeren we u erover.
1.2.3 Samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs
De samenwerkingsverbanden in het po en het vo boekten een negatief resultaat. Bij
de samenwerkingsverbanden in het po is het resultaat negatief € 12,4 mln. en in het
vo negatief € 13,5 mln. Voor het po geldt dat er nu 3 jaar op rij sprake is van een
negatief resultaat.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
€ 1
€ 32
€ 31
2018
– € 19
€ 20
€ 38
2019
– € 37
– € 1
€ 36
2020
– € 48
– € 23
€ 26
2021
– € 56
– € 26
€ 30
Het aantal samenwerkingsverbanden met een (mogelijk) bovenmatige reserve daalde van
129 in 2020 naar 123 in 2021. Het totale bedrag van (mogelijk) bovenmatige reserves
daalde eveneens: van € 160 mln. naar € 122 mln. Ook in de komende 3 jaar verwachten
de samenwerkingsverbanden een negatief resultaat van in totaal € 110 mln.
Per 1 augustus 2022 stonden er geen samenwerkingsverbanden onder verscherpt financieel
toezicht van de inspectie.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen samenwerkingsverbanden po
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,74
0,73
0,74
0,70
0,66
0,63
0,56
0,54
Liquiditeit
3,86
3,61
3,74
3,25
2,90
2,60
2,17
2,09
Rentabiliteit %
1,29
0,75
– 0,37
– 1,33
– 1,34
– 3,22
– 1,71
– 0,23
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen samenwerkingsverbanden vo
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,79
0,79
0,78
0,75
0,76
0,71
0,65
0,59
Liquiditeit
4,61
4,61
4,46
3,91
3,93
3,31
2,70
2,30
Rentabiliteit %
1,69
0,98
0,16
– 0,76
– 1,01
– 2,09
– 1,65
– 1,02
Baten
De baten van de samenwerkingsverbanden stegen in 2021 met ruim € 42 mln. (1,8%). De
baten bestonden voor 98% uit rijksbijdragen, voor 0,7% uit overige overheidsbijdragen
en 1,3% zijn overige baten.
Lasten
De lasten van de samenwerkingsverbanden stegen iets meer dan de baten. De doorbetalingen
aan de schoolbesturen vormt het grootste deel van de totale lasten van de samenwerkingsverbanden,
namelijk € 2.047 mln. (86,9%) in 2021. Het overige deel van de lasten zijn personeelslasten
€ 198 mln. (8,4%), huisvestingslasten € 7,8 mln. (0,3%), afschrijvingen € 2,4 mln.
(0,1%) en overige lasten € 101 mln. (4,3%).
1.3 Middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
2021 is het vierde opeenvolgende jaar waarin het mbo een positief resultaat boekt:
€ 243 mln. Dit resultaat is veel hoger dan begroot, en ook hoger dan in 2020. Toen
was er een resultaat van € 81 mln.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
– € 39
€ 7
€ 45
2018
€ 2
€ 95
€ 93
2019
– € 11
€ 52
€ 63
2020
– € 167
€ 81
€ 249
2021
– € 59
€ 243
€ 302
Het hoogste resultaat is € 19,7 mln. bij één mbo-instelling. Slechts 4 van de 58 mbo-instellingen
hebben een negatief resultaat over 2021. Het grootste negatieve resultaat is € 1,5
mln. In alle gevallen lijkt dat niet te leiden tot een (acute) zorgen over de financiële
positie.
In het bovenstaande figuur staan de resultaten van de mbo-instellingen ingedeeld in
drie categorieën, namelijk groen onderwijs, Regionale opleidingscentrum (ROC) en vakinstelling.
Met een aselecte steekproef onder de jaarverslagen van mbo-besturen met een hoog resultaat
hebben we gezocht naar mogelijke oorzaken van de grote afwijking tussen de realisatie
en begroting 2021. Volgens de onderzochte jaarverslagen zijn de oorzaken van de grote
afwijkingen: lagere personeelslasten door problemen met werving en dat bepaalde activiteiten
die niet zijn uitgevoerd door de pandemie. Daarnaast geven de mbo-besturen aan dat
er hogere inkomsten zijn door stijging van de rijksbijdrage, waar geen rekening mee
is gehouden bij het opstellen van de begroting 2021. De besteding van de in 2021 beschikbaar
gestelde extra middelen liep ook achter door het lerarentekort en de coronamaatregelen.
Op de belangrijke verschillen tussen de gerealiseerde en de begrote baten- en lastenposten
geven de mbo-besturen toelichtingen in de vorm van cijfervergelijkingen. Maar het
is niet duidelijk waarom die verschillen er zijn en waarom de extra middelen niet
zijn uitgegeven in 2021.
Uit de onderzochte jaarverslagen mbo blijkt dat het deel van het geld uit het NP Onderwijs
dat niet in 2021 is besteed, vaker niet als een afzonderlijke post (bestemmingsreserve
NP Onderwijs) is opgenomen op de jaarrekening 2021. Slechts bij 19 van de 58 mbo-besturen
is een bestemmingsreserve NP Onderwijs in de jaarrekening 2021 opgenomen, met een
totaal bedrag van € 36 mln. De besturen mogen het geld alsnog besteden tot en met
2024.
Het totale bedrag aan (mogelijk) bovenmatige reserves steeg van € 64 mln. naar € 66
mln., een toename van € 2 mln. Van de € 66 mln. is € 43,3 mln. de (mogelijk) bovenmatige
reserve van 1 vakinstelling. Het aantal mbo-besturen met een (mgelijk) bovenmatige
reserve daalde echter van 6 in 2020 naar 5 in 2021. Dat is gevolg van de fusie van
1 mbo-instelling met een (mogelijk) bovenmatige reserve met 2 andere mbo-instellingen
met reserves onder de signaleringswaarde. Het gezamenlijke publieke eigen vermogen
van de nieuwe instelling ligt onder de signaleringswaarde.
Het resultaat over 2021 heeft geleid tot stijging van de solvabiliteit en liquiditeit
eind 2021. Uit de continuïteitsparagrafen blijkt dat de mbo-besturen de komende 3
jaar een resultaat begroten van in totaal circa negatief € 88 mln. Daardoor is de
verwachting dat de solvabiliteit en liquiditeit zullen dalen en de reserves afnemen.
Per 1 augustus 2022 stonden geen mbo-besturen onder verscherpt financieel toezicht
van de inspectie.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen mbo
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,59
0,61
0,62
0,62
0,64
0,61
0,61
0,61
Liquiditeit
1,24
1,33
1,33
1,39
1,59
1,28
1,26
1,16
Rentabiliteit %
0,13
1,76
0,94
1,47
4,05
– 1,71
– 0,04
0,06
In de volgende figuren staan de solvabiliteit en liquiditeit van de mbo-instellingen
eind 2021. De inspectie bestudeert de jaarrekeningen van de instellingen die onder
de signaleringswaarden14 scoren nader over de oorzaak daarvan en waar nodig aanvullende maatregelen neemt.
Baten
Het totaal aan baten van het mbo steeg met ruim € 489 mln. (8,9%). De baten van het
mbo bestonden voor 92,6% uit rijksbijdragen, voor 1,5% uit overige overheidsbijdragen,
voor 0,9% uit college-, cursus-, les- en examengelden, 2,2% uit baten werk in opdracht
van derden en 2,8% zijn overige baten.
De stijging van de totale baten is volledig te danken aan de stijging van de rijksbijdragen
met ruim € 504 mln. (10,–%). De mbo-besturen ontvingen in 2021 in totaal € 5,57 mld.
aan rijksbijdragen. Een groot deel van de stijging van de rijksbijdrage 2021 komt
uit het NP Onderwijs. Daarnaast betreft de stijging loon- en prijsbijstellingen, die
in de lumpsum zijn verwerkt en onder meer samenhangen met cao- en prijsontwikkelingen.
Lasten
Ook in het mbo liep de besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen
achter door onder meer het lerarentekort en de coronamaatregelen. Daardoor steeg het
totaal aan lasten van het mbo minder hard, met € 338 mln. (6,3%).
De personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten van het mbo, namelijk
€ 4,39 mld. (76,6%) in 2021. Het overige deel van de lasten zijn huisvestingslasten
€ 368 mln. (6,4%), afschrijvingen € 333 mln. (5,8%) en overige lasten € 643 mln. (11,2%).
Personeelslasten gestegen en omvang van personeelsbestand
In 2021 gaven de mbo-besturen € 271 mln. (6,6%) meer uit aan personeelslasten. De
stijging betreft vooral de prijs- en loonbijstelling in verband met de cao-afspraken
voor 2021.
De grotere stijging van de uitgaven aan personeelslasten bij het mbo kan ook deels
te maken hebben met de kwaliteitsafspraken.
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s
In het kader van de kwaliteitsafspraken met de onderwijssectoren zijn voor het mbo
de volgende beleidsthema’s genoemd voor de verantwoording 2021:
– Jongeren en (jong)volwassenen in een kwetsbare positie;
– Gelijke kansen in het onderwijs;
– Onderwijs dat voorbereidt op de arbeidsmarkt van de toekomst.
Tevens moesten alle onderwijsbesturen in het jaarverslag 2021 een paragraaf opnemen,
waarin de inzet voor het NP Onderwijs wordt verantwoord.
Op basis van de jaarverslagen van de mbo-besturen 2021 zijn we nagegaan in hoeverre
de vereiste verantwoording over de genoemde beleidsthema’s en de NP onderwijs aanwezig
is. Daaruit blijkt het volgende:
Beleidsthema
Verantwoording aanwezig
Verantwoording niet aangetroffen
Jongeren en (jong)volwassenen in een kwetsbare positie
49
4
Gelijke kansen in het onderwijs
49
4
Onderwijs dat voorbereidt op de arbeidsmarkt van de toekomst
51
2
NP Onderwijs
53
0
Naast de geplande voortgangs- en evaluatieonderzoeken in het kader van de uitvoering
van de NP Onderwijs hebben we een onafhankelijk bureau gevraagd onderzoek te doen
naar de inhoud en de kwaliteit van de verantwoordingen van de mbo-besturen over de
maatschappelijke beleidsthema’s 2021. Zodra de rapportages van deze evaluatieonderzoeken
beschikbaar komen, informeren we u erover.
1.4 Hoger onderwijs
Het hoger beroepsonderwijs (hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo) boekten een
hoog positief resultaat in 2021. Een eerste analyse toont aan dat 4 van de 35 hogescholen
en 5 van de 18 universiteiten over 2021 een negatief resultaat boekten. In geen enkel
geval lijkt dat te leiden tot zorgen over de financiële positie.
1.4.1 Hoger beroepsonderwijs (hbo)
Het hbo heeft een positief resultaat van € 275 mln. in 2021. Dit resultaat is veel
hoger dan het begrote resultaat voor 2021, en het resultaat over 2020, toen er een
resultaat van € 18 mln. was.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
– € 95
– € 11
€ 84
2018
– € 22
€ 113
€ 135
2019
– € 51
€ 3
€ 54
2020
– € 73
€ 18
€ 91
2021
– € 71
€ 275
€ 346
In de onderstaande figuur staan de resultaten van de hbo-instellingen ingedeeld in
drie categorieën, namelijk groen onderwijs, kunstinstellingen, PABO-instellingen en
hogescholen.
Met een aselecte steekproef onder hbo-besturen met een hoog resultaat hebben we gezocht
naar oorzaken van de grote afwijking tussen de realisatie en begroting 2021. Volgens
de onderzochte jaarverslagen zijn de oorzaken van de grote afwijkingen: lagere personeelslasten
door problemen met werving en dat activiteiten niet doorgingen vanwege de pandemie.
Daarnaast geven de hbo-besturen aan dat er meer inkomsten zijn door de stijging van
studentenaantallen, waar geen rekening mee is gehouden bij het opstellen van de begroting
2021. De besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen liep achter
door onder meer het lerarentekort en de coronamaatregelen.
Op de belangrijke verschillen tussen de gerealiseerde- en begrote baten- en lastenposten
geven de hbo-besturen toelichtingen in de vorm van cijfervergelijkingen. Maar het
is niet duidelijk waarom de verschillen er zijn en waarom de extra middelen niet zijn
uitgegeven in 2021.
Uit de onderzochte jaarverslagen hbo blijkt dat het deel van het geld uit het NP Onderwijs
dat niet in 2021 is besteed, vaker niet als een afzonderlijke verplichting «vooruit
ontvangen bedragen» is opgenomen op de jaarrekening 2021. Waarschijnlijk komt dit
doordat de omvang van de post niet materieel is geweest voor de (controle van de)
jaarrekening. Wel hebben 4 van de 35 hogescholen een bestemmingsreserve NP Onderwijs
in de jaarrekening 2021 opgenomen van in totaal € 36,5 mln. Hogescholen mogen het
geld uit het NP Onderwijs tot en met 2024 inzetten.
Het aantal hogescholen met een (mogelijk) bovenmatige reserve steeg van 2 in 2020
naar 3 in 2021. Het totale (mogelijk) bovenmatig eigen vermogen is iets gestegen:
van € 4,5 mln. naar € 4,6 mln.
Het resultaat over 2021 heeft geleid tot stijging van de solvabiliteit en liquiditeit
eind 2021. Uit de continuïteitsparagrafen blijkt dat de hbo-besturen de komende 3
jaar een resultaat begroten van in totaal circa negatief € 108 mln. De hbo-besturen
verwachten daarnaast veel te investeren, onder andere voor het Klimaatakkoord. Daardoor
is de verwachting dat de solvabiliteit en liquiditeit dalen en de reserves afnemen.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen hbo
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,51
0,52
0,53
0,53
0,57
0,54
0,54
0,53
Liquiditeit
1,07
1,19
1,09
1,12
1,27
1,05
0,93
0,89
Rentabiliteit %
– 0,26
2,54
0,05
0,39
5,23
– 1,14
– 0,57
– 0,27
In de volgende figuren staan de solvabiliteit en liquiditeit van de hbo-instellingen
eind 2021. Ook voor het hbo geldt dat de inspectie de jaarrekeningen van de instellingen
die onder de signaleringswaarden scoren nader bestudeert over de oorzaak daarvan en
waar nodig aanvullende maatregelen neemt.
Per 1 augustus 2021 stond 1 hogeschool onder verscherpt financieel toezicht van de
inspectie.
Baten
De totale baten van het hbo stegen in 2021 ten opzichte van 2020 met ruim € 594 mln.
(12,7%). De baten van het hbo in 2021 bestonden voor 77,2% uit rijksbijdragen, voor
1,7% uit overige overheidsbijdragen, voor 14,7 uit college-, cursus-, les- en examengelden,
4,1% uit baten werk in opdracht van derden en 2,2% zijn overige baten.
De stijging van de totale baten is volledig toe te schrijven aan de stijging van de
rijksbijdragen met ruim € 662 mln. (19,5%). De hbo-besturen ontvingen in 2021 € 4,06
mld. aan rijksbijdragen. Een groot deel van de stijging van de rijksbijdrage 2021
komt uit het NP Onderwijs en de toenemende studentenaantallen. Daarnaast betreft de
stijging loon- en prijsbijstellingen, die in de lumpsum zijn verwerkt, en die samenhangen
met cao- en prijsontwikkelingen.
Lasten
Ook in het hbo liep de besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen
achter, door moeilijk vervulbare vacatures en de coronamaatregelen. Daardoor stegen
de lasten van het hbo minder hard: met € 342 mln. (7,4%) in vergelijking met die van
2020.
De personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten van het hbo, namelijk
€ 3,92 mld. (79,–%) in 2021. Het overige deel van de lasten zijn huisvestingslasten
€ 256 mln. (5,1%), afschrijvingen € 244 mln. (4,9%) en overige lasten € 546 mln. (11,–%).
Personeelslasten hard gestegen en omvang van personeelsbestand
In 2021 gaven de hbo-besturen € 285 mln. (7,8%) meer uit aan personeelslasten, in
vergelijking met 2020. De stijging betreft voornamelijk de prijs- en loonbijstelling
in verband met de cao-afspraken voor 2021. Voor het hbo kan de grotere stijging van
de uitgaven aan personeelslasten deels te maken hebben met de kwaliteitsafspraken.
Het aantal fte’s bij hbo’s en universiteiten steeg met 7,5% per 1 oktober 2021 (41.343)
in vergelijking met per 1 oktober 2020 (38.467)15. Circa 60% (1.640 van de 2.876) van deze stijging betreft medewerkers met een arbeidsovereenkomst
voor bepaalde tijd.
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s
In het kader van de kwaliteitsafspraken met de onderwijssectoren zijn voor het hbo
de volgende beleidsthema’s genoemd voor de verantwoording 2021:
– medezeggenschap studievoorschotmiddelen
– onderwijsdifferentiatie
– passende en goede onderwijsfaciliteiten
– studiesucces
– onderwijsintensiteit
– begeleiding van studenten.
Tevens moesten alle onderwijsbesturen in het jaarverslag 2021 een paragraaf opnemen
waarin de inzet voor het NP Onderwijs wordt verantwoord.
Op basis van de jaarverslagen van de hbo-besturen over 2021 zijn we nagegaan in hoeverre
de vereiste verantwoording over de genoemde beleidsthema’s en de NP onderwijs aanwezig
is. Daaruit blijkt het volgende:
Beleidsthema
Verantwoording aanwezig
Verantwoording niet aangetroffen
Medezeggenschap studievoorschotmiddelen
34
0
Onderwijsdifferentiatie1
5
29
Passende en goede onderwijsfaciliteiten
4
30
Docentenkwaliteit
34
0
Studiesucces
34
0
Onderwijsintensiteit
4
30
Begeleiding van studenten
29
5
NP Onderwijs
34
0
X Noot
1
Veel van de hogescholen en universiteit hadden nog geen plan van aanpak opgesteld
voor de thema’s. Onderwijsdifferentiatie, Passende en goede onderwijsfaciliteiten
en Onderwijsintensiteit. Daarom is het aantal aanwezige verantwoordingen laag over
deze 3 thema’s.
Naast de geplande voortgangs- en evaluatieonderzoeken naar de uitvoering van de NP
Onderwijs hebben we een onafhankelijk bureau gevraagd onderzoek te doen naar inhoud
en kwaliteit van de verantwoordingen van de hbo-besturen over de maatschappelijke
beleidsthema’s 202116. Zodra de rapportages van deze evaluatieonderzoeken beschikbaar komen, informeren
we u erover.
1.4.2 Wetenschappelijk onderwijs (wo)
Het wo heeft een positief resultaat van € 210 mln. in 2021. Dit resultaat is veel
hoger dan de begroting 2021, en ook hoger dan in 2020, toen er een resultaat van € 49
mln. was.
Jaar
Begroting
Resultaat
Verschil
2017
– € 69
€ 74
€ 141
2018
– € 51
€ 67
€ 118
2019
– € 58
€ 121
€ 189
2020
– € 72
€ 49
€ 121
2021
– € 153
€ 210
€ 363
In de onderstaande figuur staan de resultaten van de universiteiten ingedeeld in drie
categorieën, namelijk algemene, technische en levensbeschouwelijke.
Met een aselecte steekproef onder de universiteiten met een hoog resultaat hebben
we gezocht naar oorzaken van de grote afwijking tussen de realisatie en de begroting
2021. Volgens de onderzochte jaarverslagen zijn de oorzaken van de grote afwijkingen
lagere personeelslasten door problemen met werving en dat bepaalde activiteiten en
investeringen niet doorgingen door de pandemie.
Daarnaast geven de universiteiten aan dat er meer inkomsten zijn door de stijging
van studentenaantallen en de NP onderwijsmiddelen, waar geen rekening mee is gehouden
in de begroting voor 2021. De besteding van de in 2021 beschikbaar gestelde extra
middelen liep achter door onder meer het lerarentekort en de coronamaatregelen.
Op de belangrijke verschillen tussen de gerealiseerde en begrote baten- en lastenposten
geven de universiteiten toelichtingen in de vorm van cijfervergelijkingen. Maar het
is niet duidelijk waarom er verschillen zijn en waarom de extra middelen niet zijn
uitgegeven in 2021.
Ook voor de universiteit geldt dat het deel van het geld uit het NP Onderwijs dat
niet in 2021 is besteed, vaker niet als een afzonderlijke verplichting «vooruit ontvangen
bedragen» is opgenomen op de jaarrekening 2021. Waarschijnlijk komt dit doordat de
omvang van de post niet materieel is geweest voor de (controle van de) jaarrekening.
Het aantal universiteiten met (mogelijk) bovenmatige reserves is gelijk gebleven in
2021, met 1 kleine levensbeschouwelijke universiteit. Het bedrag van de (mogelijk)
bovenmatige reserve is gelijk gebleven: € 0,5 mln.
Het hoge positieve resultaat 2021 heeft geleid tot stijging van de solvabiliteit en
liquiditeit van het wo eind 2021. Uit de continuïteitsparagrafen blijkt dat ook de
universiteiten de komende 3 jaar een resultaat begroten van in totaal circa negatief
€ 201 mln. De universiteiten verwachten ook grote investeringen te doen, onder andere
om de afspraken uit het Klimaatakkoord te realiseren. Daardoor is de verwachting dat
de solvabiliteit en liquiditeit zullen dalen en de reserves afnemen.
(Verwachte) ontwikkeling primaire kengetallen wo
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solvabiliteit II
0,55
0,55
0,54
0,53
0,54
0,53
0,51
0,50
Liquiditeit
1,01
1,03
1,02
0,97
0,95
0,68
0,55
0,50
Rentabiliteit %
1,06
0,92
1,57
0,62
2,53
– 1,50
– 0,71
– 0,51
In de volgende figuren staan de solvabiliteit en liquiditeit17 van de universiteiten eind 2021. De inspectie bestudeert de jaarrekeningen van de
universiteiten die onder de signaleringswaarden scoren nader over de oorzaak daarvan
en waar nodig aanvullende maatregelen neemt.
Per 1 augustus 2021 stonden geen universiteiten onder aangepast financieel toezicht
van de inspectie.
Baten
De totale baten van de universiteiten stegen in 2021 ten opzichte van 2020 met ruim
€ 715 mln. (9,1%). De baten van de universiteiten in 2021 bestonden voor 60,4% uit
rijksbijdragen, voor 0,2% uit overige overheidsbijdragen, voor 8,6% uit college-,
cursus-, les- en examengelden, 24,5% uit baten werk in opdracht van derden en 6,3%
zijn overige baten.
De totale baten stegen vooral gevolg door toename van de rijksbijdragen met ruim € 563
mln. (12,2%) en de baten van werk in opdracht van derden met € 166 mln. (8,5%). De
universiteiten ontvingen in totaal € 5,19 mld. aan rijksbijdragen. Een groot deel
van de stijging van de rijksbijdrage 2021 is in verband met het NP Onderwijs. Er waren
ook hogere inkomsten door de stijging van studentenaantallen. Daarnaast waren er loon-
en prijsbijstellingen, die in de lumpsum zijn verwerkt, en die onder meer samenhangen
met cao- en prijsontwikkelingen.
Lasten
De besteding door de universiteiten van de in 2021 beschikbaar gestelde extra middelen
liep iets achter door het lerarentekort en de coronamaatregelen. Daardoor steeg het
totaal aan lasten van de universiteiten minder hard, met € 551 mln. (7,1%).
De personeelslasten vormen het grootste deel van de totale lasten van de universiteiten,
namelijk € 5,99 mld. (71,6%) in 2021. Het overige deel van de lasten zijn huisvestingslasten
€ 521 mln. (6,4%), afschrijvingen € 478 mln. (5,7%) en overige lasten € 1.341 mln.
(16%).
Personeelslasten en omvang van personeelsbestand gestegen
In 2021 gaven de besturen van de universiteiten € 442 mln. (8,–%) meer uit aan personeelslasten.
De stijging betreft onder meer de prijs- en loonbijstelling in verband met de cao-
afspraken. Ook voor het wo geldt dat de grotere stijging van de uitgaven aan personeelslasten
deels te maken kan hebben met de kwaliteitsafspraken.
Het aantal fte’s bij universiteiten steeg met 5,8% per 31 december 2020 (49.437) in
vergelijking met per 31 december 2019 (46.729).18
Verantwoording over (maatschappelijke) thema’s
Voor de kwaliteitsafspraken met de onderwijssectoren zijn voor het wo de volgende
beleidsthema’s genoemd voor de verantwoording 2021:
– medezeggenschap studievoorschotmiddelen
– onderwijsdifferentiatie
– passende en goede onderwijsfaciliteiten
– docentenkwaliteit
– studiesucces
– onderwijsintensiteit
– begeleiding van studenten.
Verder moesten alle onderwijsbesturen in het jaarverslag 2021 een paragraaf opnemen
waarin zij de inzet voor het NP Onderwijs verantwoorden.
Op basis van de jaarverslagen over 2021 zijn we nagegaan in hoeverre de vereiste verantwoording
over de genoemde beleidsthema’s en het NP Onderwijs aanwezig is. Daaruit blijkt het
volgende:
Beleidsthema
Verantwoording aanwezig
Verantwoording niet aangetroffen
Medezeggenschap studievoorschotmiddelen
15
0
Onderwijsdifferentiatie
4
11
Passende en goede onderwijsfaciliteiten
6
9
Docentenkwaliteit
15
0
Studiesucces
15
0
Onderwijsintensiteit
4
11
Begeleiding van studenten
13
2
NP Onderwijs
15
0
Naast de geplande voortgangs- en evaluatieonderzoeken voor het NP Onderwijs hebben
we een onafhankelijk bureau gevraagd onderzoek te doen naar de inhoud en de kwaliteit
van de verantwoordingen van de besturen van de universiteiten over de maatschappelijke
beleidsthema’s 2021. Zodra de rapporten beschikbaar komen, informeren we u erover.
Bijlage 2: Bovenmatige reserves19 per sector
2.1. Inleiding en samenvatting
In 2020 heeft de inspectie een signaleringswaarde ontwikkeld voor bovenmatige reserves.20 Met onze brief over de financiële positie van onderwijsbesturen in 201921 en de Kamerbrief FPO 202022 hebben we u geïnformeerd over de (mogelijk) bovenmatige reserve per sector.
In de afgelopen twee jaar hebben we met de inspectie onderwijsbesturen gestimuleerd
om (mogelijk) bovenmatige reserves verantwoord en doelmatig te besteden aan onderwijs
en niet meer geld dan nodig op te potten. Zo doet de inspectie jaarlijks onderzoek
onder de rijkste besturen.
Vanaf verslagjaar 2020 zijn besturen met een eigen vermogen boven de signaleringswaarde
verplicht zich erover in het jaarverslag te verantwoorden. In het reguliere toezicht
en in vervolgonderzoek blijft de inspectie aandacht besteden aan de reserves.23
In de onderstaande tabel staan de resultaten van het toepassen van de signaleringswaarde
voor verslagjaar 2021. Voor de vergelijking zijn de cijfers sinds 2018 opgenomen.
We constateren dat het aantal besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen is gestegen:
van 759 in 2020 naar 840 in 2021. Dat is een toename van 10,6%. Ook het (mogelijk)
bovenmatige eigen vermogen is gestegen: van € 1,14 mld. naar € 1,46 mld. (28,1%).
Tabel 1: (Mogelijk) bovenmatig reserve per sector (in mln.).
2018
2019
2020
2021
Po
Aantal besturen met bovenmatig reserve
582
590
501
560
Bovenmatig reserve
€ 851
€ 906
€ 677
€ 902
Vo
Aantal besturen met bovenmatig reserve
132
145
120
148
Bovenmatig reserve
€ 244
€ 288
€ 236
€ 363
swv
Aantal besturen met bovenmatig reserve
133
137
129
123
Bovenmatig reserve
€ 179
€ 184
€ 160
€ 122
Mbo
Aantal besturen met bovenmatig reserve
7
6
6
5
Bovenmatig reserve
€ 60
€ 64
€ 64
€ 66
Hbo
Aantal besturen met bovenmatig reserve
3
3
2
3
Bovenmatig reserve
€ 10
€ 9
€ 4,5
€ 4,5
wo
Aantal besturen met bovenmatig reserve
2
2
1
1
Bovenmatig reserve
€ 3
€ 3
€ 1
€ 0,5
Vooral in het funderend onderwijs steeg het aantal besturen met (mogelijk) bovenmatige
reserves. Ook het totale bedrag van de (mogelijk) bovenmatige reserves steeg.
2.2 Signaleringbeeld per sector
2.2.1 Primair en voortgezet onderwijs
Tabel 2: Besturen met (mogelijk) bovenmatige reserve in het po
Jaar
Totaal aantal besturen
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV1 in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
996
619
€ 3.122
€ 912
29%
2018
965
582
€ 3.124
€ 851
27%
2019
939
590
€ 3.313
€ 906
27%
2020
906
501
€ 3.098
€ 677
22%
2021
895
560
€ 3.529
€ 902
26%
X Noot
1
EV= totaal eigen vermogen
De (mogelijk) bovenmatige reserve is gestegen in 2021 in vergelijking met dat van
2020: van € 677 mln. naar € 902 mln. Dit speelt bij 560 po besturen.
Tabel 3: Besturen met (mogelijk) bovenmatige reserve in het vo
Jaar
Totaal aantal besturen
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
286
129
€ 2.116
€ 232
11%
2018
284
132
€ 2.204
€ 244
11%
2019
282
145
€ 2.408
€ 288
12%
2020
277
120
€ 2.369
€ 236
10%
2021
270
148
€ 2.908
€ 363
12%
De (mogelijk) bovenmatige reserve steeg van € 236 mln. in 2020 naar € 363 mln. in
2021. Dit speelt bij 148 vo-besturen.
2.2.2 Samenwerkingsverbanden
Tabel 4: Samenwerkingsverbanden met (mogelijk) bovenmatige reserve
Jaar
Totaal aantal swv
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
152
129
€ 238
€ 163
68%
2018
152
133
€ 260
€ 179
69%
2019
152
137
€ 259
€ 184
71%
2020
151
129
€ 236
€ 160
68%
2021
151
123
€ 209
€ 122
58%
De (mogelijk) bovenmatige reserve is gedaald in 2021 in vergelijking met dat van 2020:
van € 160 mln. naar € 122 mln. Dit speelt bij 123 samenwerkingsverbanden.
2.2.3 Middelbaar beroepsonderwijs
Tabel 5: Besturen met (mogelijk) bovenmatige reserve in het mbo
Jaar
Totaal aantal besturen
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
62
10
€ 2.583
€ 53
2,1%
2018
60
7
€ 2.677
€ 60
2,2%
2019
61
6
€ 2.772
€ 64
2,3%
2020
60
6
€ 2.856
€ 64
1,8%
2021
58
5
€ 3.081
€ 66
2,1%
De (mogelijk) bovenmatige reserve is gestegen in 2021, in vergelijking met dat in
20201: van € 63 mln. naar € 66 mln. Dit speelt bij 5 mbo-instellingen. 1 van die 5
mbo-instelling heeft een (mogelijk) bovenmatige reserve van € 43 mln. eind 2021.
2.2.4 Hoger onderwijs
Tabel 6: Besturen met (mogelijk) bovenmatige reserve in het hbo
Jaar
Totaal aantal besturen
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
36
5
€ 1.623
€ 8,1
0,50%
2018
35
3
€ 1.745
€ 10,2
0,58%
2019
34
3
€ 1.653
€ 8,8
0,53%
2020
34
2
€ 1.795
€ 4,5
0,25%
2021
34
3
€ 2.075
€ 4,6
0,22%
De (mogelijk) bovenmatige reserve is gestegen in 2021 in vergelijking met dat van
2020: van € 4,5 mln. naar € 4,6 mln. Dit speelt bij 3 hogescholen.
Tabel 7: Besturen met (mogelijk) bovenmatige reserve in het wo
Jaar
Totaal aantal besturen
Aantal besturen met bovenmatige reserve
Totaal EV in de sector (in mln.)
Bovenmatige reserve (in mln.)
Percentage bovenmatige reserve t.o.v. totaal EV
2017
18
2
€ 3.702
€ 3,6
0,10%
2018
18
2
€ 3.761
€ 3,1
0,08%
2019
18
2
€ 3.790
€ 2,5
0,07%
2020
18
1
€ 3.850
€ 0,8
0,00%
2021
18
1
€ 4.035
€ 0,5
0,00%
De (mogelijk) bovenmatige reserve is gedaald in 2021, in vergelijking met dat in 20201:
van € 0,78 mln. naar € 0,51 mln. Dit speelt bij 1 levensbeschouwelijke universiteit.
Bijlage 3: balans en staat van baten & lasten – onderwijsveld en per sector
De cijfers uit de jaarrekeningen 2017–2021 staan op de DUO-website:
DUO – Open onderwijsdata
Bijlage 4: Onderwijsbesturen onder verscherpt financieel toezicht
Lijst met de instellingen onder verscherpt financieel toezicht van de inspectie24, peildatum 1 augustus 2022.
Bestuursnummer
Bestuursnaam
Sectoren bij bestuur
40740
Stichting Vooruitstrevend Alg. Hindoe Onderwijs Nederl.
PO
95863
Stichting Het Poortje Jeugdinrichtingen
SO
41635”
Stichting LSG-Rentray Onderwijs
SO
78457
Stg. Joodse Kindergem. Cheider
PO-VO
42779
SvPo Hengelo-Mezquita
VO
42770
Stichting Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen
VO
42748
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrecht
VO
41870
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Kapelle
VO
42752
Stichting Islamitisch Onderwijs
VO
42780
SvPo Hoorn-Ida Gerhardt Academie
VO
42781
SvPo Deventer Ida Gerhardt Academie
VO
42749
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Amsterdam
VO
42639
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Hurdegaryp
VO
42718
Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Geldermalsen
VO
21342
Saba Educational Foundation
VO
98229
VSO ZMOK de Sprengen Scholing & Training
VO
29615
Stichting G. Rietveld Academie
HO
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.H. Dijkgraaf, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap -
Mede ondertekenaar
A.D. Wiersma, minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs