Brief regering : Terugkoppeling Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF)-vergadering 6 en 7 oktober

Nr. 300
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 november 2022

Op 6 en 7 oktober 2022 heeft in Parijs een vergadering plaatsgevonden van het Inclusive
Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF)1 georganiseerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)/G20
(IF-vergadering).

De nadruk van de vergadering lag op het werk ten aanzien van de herziening van het
internationale belastingsysteem.2 Deze herziening bestaat uit Pijler 1 en Pijler 2. Tijdens de IF-vergadering van 8 oktober
2021 is met 137 landen, waaronder alle OESO-landen, G20-landen en veel ontwikkelingslanden,
een akkoord op hoofdlijnen bereikt voor deze herziening.3 Het afgelopen jaar is verder gewerkt aan de uitwerking van dit akkoord. Ik heb toegezegd
uw Kamer op de hoogte te houden van de vorderingen die worden gemaakt met betrekking
tot de herziening van het internationale belastingsysteem. Dat doe ik in deze brief
(paragraaf 1 voor Pijler 1 en paragraaf 2 voor Pijler 2).

Naast het werk aan de herziening van het internationale belastingsysteem is recentelijk
het Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches (IFCMA) door de OESO gelanceerd en heeft het IF tijdens de vergadering stil gestaan
bij de voortgang op het gebied van fiscale transparantie en het belang van belastingen
voor ontwikkeling. In paragraaf 3 van deze brief zal ik ingaan op het IFCMA. In paragraaf 4
zal ik ingaan op enkele overige onderwerpen die tijdens de IF-vergadering zijn besproken.

1. Pijler 1

1.1 Achtergrond

De winst van multinationale ondernemingen wordt tezamen met de daaruit voortvloeiende
heffingsrechten op basis van internationale afspraken verdeeld tussen landen. Veel
landen hebben de vraag opgeworpen of het bestaande systeem in de huidige geglobaliseerde
en gedigitaliseerde economie nog wel passend is. De ontwikkeling van Pijler 1 is het
gevolg van deze discussie. Pijler 1 bestaat uit twee onderdelen: «Bedrag A» en «Bedrag
B».

Bedrag A zal gelden voor de grootste en meest winstgevende multinationals wereldwijd, zijnde groepen met een omzet van meer dan EUR 20 miljard en een winstmarge
(winst ten opzichte van de omzet) van meer dan 10%. Landen waar bedrijven veel afnemers
of gebruikers hebben, krijgen op basis van Bedrag A extra heffingsrechten toebedeeld.
Andere landen zullen heffingsrechten moeten inleveren om te voorkomen dat de herverdeelde
winsten dubbel worden belast. Beoogd is dat dit de landen zullen zijn waar onder de
huidige regels veel winst valt.

Bedrag B bevat een vereenvoudiging van de regels rondom het bepalen van de winstverdeling
voor bepaalde marketing- en verkoopactiviteiten.4 Bedrag B zal gelden voor alle (multinationale) bedrijven en is dus niet afhankelijk
van de hiervoor genoemde omzet- en winstmargegrenzen van Bedrag A.

In bijlage 1 ga ik verder in op de werking van Pijler 1.

1.2 Herzien tijdpad en ontwikkelingen sinds oktober 2021

In oktober 2021 was afgesproken om Pijler 1 in 2023 in werking te laten treden. Deze
doelstelling is gezien de complexiteit van Pijler 1 niet haalbaar gebleken. Op 14 september
jl. heeft de Minister van Financiën de Tweede Kamer daarom geïnformeerd over het herziene
tijdpad dat is afgesproken voor Pijler 1.5 Op basis van dit nieuwe tijdpad is de ambitie om Pijler 1 in 2024 in werking te laten
treden. Voor de inwerkingtreding van Bedrag A wordt een multilateraal verdrag («multilateral convention» of MLC) opgesteld waarvan het de bedoeling is dat deze uiterlijk halverwege 2023 door
landen ondertekend kan worden.

Ondanks dat ondertekening van het multilateraal verdrag halverwege 2022 te ambitieus
is gebleken, zijn het afgelopen jaar belangrijke stappen gezet. Met alle deelnemende
landen is overeenstemming bereikt over een groot deel van de concept-modelwetgeving
voor Bedrag A. Afgelopen zomer is deze modelwetgeving openbaar gemaakt in het kader
van een publieke consultatie.6 De publieke consultatie bood een kans om direct input te krijgen van verschillende
belanghebbenden. In paragraaf 1.3 ga ik in op de reacties die zijn ontvangen in het
kader van deze consultatie.

Voor twee onderwerpen van Bedrag A die niet zijn meegelopen in de consultatie van
afgelopen zomer, is op dit moment een publieke consultatie gaande.7 Dat betreft allereerst het onderwerp administratie, waarbij onder andere aan bod
komt hoe en waar bedrijven aangifte moeten doen. Het tweede onderwerp betreft de geschilbeslechting
die voorziet in zowel een proces voor het verkrijgen van zekerheid vooraf als in een
proces om geschillen achteraf op te lossen.

Tijdens de IF-vergadering is het tijdpad en de voortgang besproken. De leden van het
IF hebben hun waardering uitgesproken over de geboekte voortgang en nogmaals het doel
benadrukt om Pijler 1 in 2024 in werking te laten treden.

Ondanks het uitstel van één jaar, ben ik verheugd dat er een concreet tijdpad is voorzien
voor de inwerkingtreding van Bedrag A. Nederland zal doen wat mogelijk is om bij te
dragen aan het behalen van dit doel.

1.3 Reacties op de publieke consultatie

Op de publieke consultatie van afgelopen zomer zijn veel reacties binnengekomen (72 in
totaal).8 De reacties zijn afkomstig van onder andere het bedrijfsleven, advieskantoren, belangengroepen
en samenwerkingsverbanden. Het merendeel daarvan benadrukt en staat achter de doelstellingen
van Pijler 1.

De ontvangen reacties geven echter ook aan dat elementen van het voorgestelde systeem
ingewikkeld en moeilijk werkbaar zijn. Sommige reacties merken op dat Bedrag A slechts
een geringe toename van de te belasten winsten in marktlanden zou opleveren, terwijl
de administratieve lasten wel toenemen.

Bedrag B maakte geen onderdeel uit van de publieke consultatie. Desondanks benadrukten
commentatoren tijdens de publieke consultatie ook het belang van Bedrag B.

Uit de publieke consultatie is ook naar voren gekomen dat op enkele belangrijke onderwerpen
nog tegengestelde belangen kunnen spelen. Een voorbeeld is de behandeling van bronbelastingen
(belastingen op betalingen voor geleverde diensten of op royalty’s) binnen het systeem
van Bedrag A. Specifiek gaat dit over de vraag of bronbelastingen beperkt kunnen worden
door toepassing van Bedrag A. In bijlage 1 licht ik dit dilemma nader toe. Sommige
reacties uit de publieke consultatie pleiten expliciet voor het beperken van bronbelastingen,
omdat bronbelastingen hetzelfde doel dienen als Bedrag A. Zowel via Bedrag A als via
het heffen van bronbelastingen worden namelijk extra heffingsrechten aan landen toebedeeld.
Andere reacties, waaronder die van de G249 hebben zich hier tegengesteld over uitgesproken.10 Ook in de IF-vergadering heeft een aantal landen nadrukkelijk uitgesproken dat naar
hun mening bronbelastingen niet beperkt zouden mogen worden onder Bedrag A. Volgens
deze landen staan bronbelastingen volledig los van Bedrag A, omdat Bedrag A bovenop
al bestaande regelingen komt. Deze discussie zal de komende periode verder worden
gevoerd.

1.4 Vooruitblik

Nederland heeft zich steeds voorstander getoond van afspraken in een zo groot mogelijk
internationaal verband en heeft zich hier actief voor ingezet. Ik ben dan ook verheugd
dat sinds het akkoord op hoofdlijnen zo voortvarend is gewerkt aan de verdere uitwerking
van de technische details van Pijler 1.

Zoals aangegeven, is tijdens de IF-vergadering de ambitie uitgesproken om Bedrag A
in 2024 inwerking te laten treden. Dit houdt in dat de komende zes maanden zal worden
gewerkt aan de invulling van de bepalingen in het multilateraal verdrag en het opstellen
van de modelwetgeving. Omdat bedrag A een herverdeling betreft waarbij heffingsrechten
van bepaalde landen naar andere landen overgaan, is het gewenst dat landen Bedrag
A zoveel mogelijk gelijktijdig en eenduidig invoeren. Daar is voor vereist dat voldoende
landen het multilateraal verdrag hebben ondertekend en geratificeerd.

Er zal verder worden gewerkt aan de invulling van de afspraak dat alle deelnemende
landen hun huidige digitale dienstenbelastingen en andere vergelijkbare maatregelen
voor alle bedrijven moeten intrekken én dergelijke belastingen in de toekomst niet
meer mogen invoeren. Ook over de invulling van Bedrag B wordt nog verder besproken.
Het ligt in de lijn der verwachting dat over een aantal onderwerpen nog publieke consultaties
zullen plaatsvinden.

Na ondertekening en ratificatie van het multilateraal verdrag kunnen landen de regels
nationaal implementeren.De Europese Commissie heeft aangegeven met een richtlijnvoorstel
te komen voor de implementatie van Pijler 1 in de nationale wetgeving van de lidstaten
van de Europese Unie (EU). Op deze wijze wordt verzekerd dat de implementatie voldoet
aan het EU-recht in den brede (waaronder de EU-verdragsvrijheden).

Voor de ondertekening van het multilaterale verdrag zal ik uw Kamer informeren over
de inhoud van het uiteindelijke akkoord en de mogelijkheid om het verdrag te ondertekenen.

1.5 Nederlandse inzet

Bij de verdere uitwerking van het multilateraal verdrag zal Nederland zich constructief
blijven opstellen. Op een aantal onderdelen lopen de inzet en de belangen van alle
deelnemende landen uiteen en zullen compromissen gesloten moeten worden.

De complexiteit en uitvoerbaarheid blijven een aandachtspunt bij Bedrag A. Nederland
zal daarom het belang van eenvoud en uitvoerbaarheid van de regels blijven benadrukken.
Vanwege deze complexiteit en het grote aantal landen dat erbij betrokken is, hecht
Nederland er waarde aan dat bedrijven op voorhand duidelijkheid krijgen over hoeveel
belasting ze in ieder land moeten afdragen voor Bedrag A. Ook zet Nederland zich in
om de uitzonderingen zo beperkt mogelijk te houden.11 Daarnaast zal Nederland oog blijven houden voor de belangen van ontwikkelingslanden.
Ten slotte zal Nederland zich inzetten voor het zo goed mogelijk waarborgen van een
gelijk speelveld tussen bedrijven die binnen en buiten de reikwijdte van Bedrag A
vallen (bijvoorbeeld door dubbele belasting zo veel mogelijk te beperken via bindende
zekerheid vooraf en een effectieve manier van geschilbeslechting).

Met betrekking tot Bedrag B, zal Nederland blijven benadrukken voorstander te zijn
van de vereenvoudiging van de huidige regels. Nederland is van mening dat Bedrag B
het beste tot zijn recht komt als zo veel mogelijk belastingplichtigen hiervan gebruik
kunnen maken. Bedrag B komt vooral landen ten goede die beperktere capaciteit hebben,
omdat het voor deze landen lastig kan zijn om voldoende informatie te verkrijgen die
nodig is om de winstverdeling vast te stellen. Dit betreft voornamelijk ontwikkelingslanden.
Ook de G24 heeft aangegeven voorstander te zijn van Bedrag B.12

2. Pijler 2

Pijler 2 bevat afspraken over een wereldwijd effectief minimumniveau van belastingheffing
bij multinationals. Pijler 2 is in een verder gevorderd stadium dan Pijler 1. Tijdens
de IF-vergadering is de voortgang op de verschillende onderdelen van Pijler 2 besproken
en is vooruitgeblikt op de toekomstige werkzaamheden.

Tijdens deze IF-vergadering informeerde een aantal landen over de implementatie in
hun land. Deze landen verklaarden dat ze op schema zijn voor implementatie per 1 januari
2024. Enkele andere landen uitten hun zorgen of alle landen klaar zijn voor implementatie
per 1 januari 2024.

2.1 Publicatie OESO-modelteksten inclusief nader toelichtend commentaar en het richtlijnvoorstel
Pijler 2

Op 20 december 2021 heeft het IF de modelteksten gepubliceerd waarmee de deelnemende
landen Pijler 2 in hun nationale wetgeving kunnen omzetten.13 Op 14 maart 2022 heeft het IF het nader toelichtend commentaar bij deze modelteksten
gepubliceerd.14 Om ervoor te zorgen dat de Pijler 2-maatregelen binnen de EU op dezelfde wijze in
nationale wetgeving worden omgezet (het creëren van een gelijk speelveld) en om de
verenigbaarheid met Europees recht te verzekeren, heeft de Europese Commissie op 22 december
2021 een richtlijnvoorstel gepubliceerd tot waarborging van een (mondiaal) minimumniveau
van belastingheffing van multinationale groepen en omvangrijke binnenlandse groepen
in de EU.15 Het richtlijnvoorstel Pijler 2 bevat de modelteksten voor de EU-lidstaten.

In lijn met diverse moties16 en het BNC-fiche van 28 januari 202217 heeft Nederland zich maximaal ingezet om de onderhandelingen op Pijler 2 succesvol
te laten verlopen. Op diverse momenten dit jaar, zoals tijdens de Commissiedebatten
Eurogroep/Ecofin en in de verslagen verstuurd na de Eurogroep/Ecofin, heb ik u geïnformeerd
over de stand van zaken van de richtlijnonderhandeling. Helaas is er op dit moment
binnen de EU nog geen akkoord bereikt op het richtlijnvoorstel Pijler 2, omdat één
lidstaat niet kon instemmen met het compromisvoorstel.

Nederland vindt het belangrijk om op de korte termijn een akkoord te bereiken in de
EU, zodat verdere voortgang kan worden geboekt met de nationale implementatie van
het richtlijnvoorstel. Op 24 oktober 2022 is de internetconsultatie van het conceptwetsvoorstel
Pijler 2 gestart (de zogenoemde Wet minimumbelasting 2024).18 Dit conceptwetsvoorstel strekt tot implementatie van het richtlijnvoorstel Pijler
2 op basis van de compromistekst van 16 juni 2022.19

Op het moment van de start van de internetconsultatie is er op EU-niveau nog geen
overeenstemming bereikt over deze compromistekst van het richtlijnvoorstel. Wel heeft
Nederland op 9 september 2022 met de EU-lidstaten Frankrijk, Duitsland, Italië en
Spanje een gezamenlijke verklaring uitgebracht.20 Deze verklaring benadrukt de wens om een akkoord te bereiken binnen de EU en onderstreept
daarmee de inzet van Nederland om de richtlijn tijdig te implementeren. Het conceptwetsvoorstel
dat in consultatie is gebracht, kan als basis dienen voor het definitieve wetsvoorstel.
Het is de verwachting dat het definitieve wetsvoorstel in het voorjaar van 2023 aan
uw Kamer wordt aangeboden. De ontwikkelingen in EU-verband zullen daarbij nauwgezet
worden gevolgd en zullen voorwaardelijk zijn voor een voortgang zoals thans voorzien.

2.2 OESO Implementatie Raamwerk

Op dit moment wordt in OESO-verband gewerkt aan het Implementatie Raamwerk. Dit is
gericht op het bevorderen van een samenhangende en gecoördineerde implementatie van
de Pijler 2-modelregelgeving. Het raamwerk wordt uiteindelijk binnen het IF vastgesteld
en buigt zich onder andere over de volgende onderwerpen:

• Geschilbeslechting indien landen de regels verschillend toepassen.

• Administratieve richtsnoeren ter verdere verduidelijking van de regels en het commentaar
van maart 2022, mogelijk leidend tot wijziging van het commentaar.

• De veiligehavenregel. Deze regel houdt in dat de bijheffing voor een groep in een
jurisdictie wordt gesteld op nihil als de groep daarvoor kiest en als relatief eenvoudig
kan worden bepaald dat de effectieve belastingdruk voor de groep in die jurisdictie
boven de 15% ligt. De veiligehavenregel is een belangrijke maatregel voor het bedrijfsleven,
omdat die de administratieve lasten aanzienlijk zou kunnen verminderen. Nederland
heeft het belang van de veiligehavenregel in de vergadering benadrukt.

• Een modelinformatie-aangifte en de vraag welke gegevens landen moeten uitwisselen.

• Technische assistentie bij de invoering van Pijler 2. Nederland zal ontwikkelingslanden
blijven ondersteunen bij de implementatie van Pijler 2, onder andere via het Platform for Collaboration on Tax (PCT) en de OESO.

Diverse landen gaven tijdens de IF-vergadering aan waarde te hechten aan bepaalde
elementen van het raamwerk.

Een ander openstaand onderdeel van Pijler 2 betreft de zogenoemde Subject to Tax rule
(STTR). Deze maatregel moet ervoor zorgen dat bij de toepassing van belastingverdragen
meer heffingsrechten aan ontwikkelingslanden worden toegekend indien het andere verdragsland
onvoldoende belasting heft. Tijdens de IF-vergadering werd door ontwikkelingslanden
het belang van deze maatregel benadrukt en opgeroepen om hier voortgang op te maken.

3. Klimaat

Tijdens de IF-vergadering is daarnaast gesproken over de rol van belastingbeleid in
het adresseren van klimaatverandering en de mondiale energiecrisis.

Tijdens de OESO Ministeriële bijeenkomst van 10 juni jl. heeft de OESO het IFCMA gelanceerd.
Nederland is positief over dit initiatief. De opzet van het initiatief is om de verschillende
opties voor klimaatbeleid (CO2-beprijzing, regulering, overige maatregelen) beter in kaart te brengen en om de CO2-impact van deze verschillende maatregelen beter te kunnen vergelijken.21 Het is hierbij de bedoeling om ook niet-OESO landen (met name de grote CO2-uitstoters) te laten deelnemen. Nederland hecht belang aan het IFCMA, mede omdat
het de volgende drie doelen kan dienen:

• verbeteren van het nationale klimaatbeleid door te leren van buitenlandse ervaringen;

• betere coördinatie van klimaatbeleid van verschillende landen door het faciliteren
van een multilaterale dialoog op basis van technische en objectieve analyses van klimaatbeleid;
en

• verder ontwikkelen van methoden om de CO2-impact van beleid te ramen (bijvoorbeeld ten behoeve van de begroting).

Het IFCMA zal nauw samenwerken met andere internationale fora zoals het IMF, de Wereldbank
en de «Coalition of Finance Ministers for Climate Action» (CFMCA). Het CFMCA is een in 2019 opgericht platform dat zich richt op het delen
van informatie en ervaringen over klimaatbeleid door Ministeries van Financiën. En
marge van de jaarvergadering van de Wereldbank en het IMF heeft de coalitie bekend
gemaakt dat Minister Kaag samen met de Minister van Financiën van Indonesië per 1 april
co-voorzitter wordt van deze coalitie.22 Nederland is zeer verheugd met het aanstaande co-voorzitterschap. Nederland zet
erop in de aankomende twee jaar de CFMCA nog meer impact te geven en andere landen
te betrekken bij het werk van het platform.

4. Overige onderwerpen

4.1 Transparante fiscale gegevensuitwisseling

Tijdens de IF-vergadering is daarnaast gesproken over de voortgang op de zogenaamde
Common Reporting Standards. Dit betreffen afspraken over de automatische uitwisseling van financiële gegevens
van personen en organisaties. De leden van het IF verwelkomden het recent gefinaliseerde
raamwerk ten aanzien van transparantie over crypto-valuta zoals op OESO-niveau besproken.
Naar verwachting publiceert de Europese Commissie nog dit jaar een richtlijnvoorstel
(Directive on Administrative Cooperation, DAC8) voor de uitwerking hiervan in EU-verband.

4.2 Belastingen en ontwikkelingssamenwerking

Ruim een derde van de bij het IF aangesloten landen is een ontwikkelingsland. In dit
kader werkten de G20 en de OESO aan een «Roadmap for Developing Countries and International Tax».23 Tijdens de IF-vergadering werd een presentatie gegeven over de uitkomsten van het
rapport. Vervolgens is het rapport op 12 en 13 oktober aan de G20 Ministers van Financiën
en Presidenten van Centrale Banken gepresenteerd. Zoals eerder aangegeven, heeft Nederland
zich in de onderhandelingen over de herziening van het internationale belastingsysteem
ingezet voor een uitkomst die rekening houdt met de belangen van ontwikkelingslanden.24 In lijn met de roadmap zal Nederland dat blijven doen bij de verdere uitwerking en de implementatie. Nederland
hecht belang aan eenvoudige en uitvoerbare maatregelen. Zo is Nederland bijvoorbeeld
voorstander van een bredere reikwijdte van Bedrag B, die onder andere ten goede komt
aan vereenvoudiging van de regelgeving. In de roadmap wordt het belang benadrukt van technische assistentie voor ontwikkelingslanden bij
het participeren en implementeren van internationale fiscale ontwikkelingen. Nederland
onderschrijft dit en blijft via bilaterale (Belastingdienst) en multilaterale partners
(onder andere de OESO en de Wereldbank) ontwikkelingslanden bij de implementatie van
beide pijlers met technische assistentie ondersteunen. Daarnaast steunt Nederland
conform de roadmap een evenwichtige representatie van ontwikkelingslanden in het IF.

In dit kader is ook stilgestaan bij het werk van het Global Forum in het kader van het capaciteitsopbouwprogramma waar mede met steun van Nederland
ontwikkelingslanden ondersteund worden op het gebied van gegevensuitwisseling en transparantie.
Ten slotte werd aandacht besteed aan de rol van Tax Inspectors Without Borders (TIWB) waarbij de expertise van nationale belastingdiensten aan vragen van belastingdiensten
van andere landen wordt gekoppeld. Het TIWB is onderdeel van de Nederlandse inzet
om belastingdiensten in ontwikkelingslanden te helpen meer belastingen te innen.

5. Afsluiting

Zoals in deze brief aangegeven is er het afgelopen jaar veel progressie geboekt op
de nadere uitwerking van het in oktober 2021 gesloten akkoord over de herziening van
het internationale belastingsysteem. Tegelijkertijd ligt er ook nog werk in het verschiet.
De komende periode is er een aantal belangrijke stappen te nemen en zal moeten blijken
of het mogelijk is om op deze onderdelen compromissen te bereiken. Ik zal uw Kamer
op de hoogte houden van de vorderingen die worden geboekt op Pijler 1 en Pijler 2,
waaronder over de inhoud van het uiteindelijke akkoord van Bedrag A en de mogelijkheid
tot ondertekening van het multilaterale verdrag.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij