Brief regering : Verzoeken om ambtshalve vermindering niet-bezwaarmakers box 3

Nr. 141
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2022

In de Kamerbrief van 20 september jl. heb ik het kabinetsbesluit over niet-bezwaarmakers1 in box 3 bekendgemaakt.2 Tijdens de integrale besluitvorming over de begroting heeft het kabinet besloten
om geen op rechtsherstel gerichte compensatie te bieden aan de niet-bezwaarmakers.
Het kabinet is tot dit besluit gekomen, nadat door de Hoge Raad in het arrest van
20 mei jl. is geoordeeld dat op grond van wet- en regelgeving aan niet-bezwaarmakers
geen op rechtsherstel gerichte compensatie hoeft te worden verleend.3 Dit besluit leidt tot zeer veel reacties van niet-bezwaarmakers bij de Belastingdienst.
De afgelopen periode heb ik overleg gevoerd met de Bond voor Belastingbetalers, de
koepelorganisaties voor belastingadviseurs4 en de Consumentenbond om procesafspraken te maken over juridische procedures door
of namens de niet-bezwaarmakers. Dit met als doel om er voor te zorgen dat deze procedures
zo min mogelijk belastend zijn voor belastingplichtigen, gemachtigden, de rechtspraak
en de Belastingdienst. In het wetgevingsoverleg over het pakket Belastingplan 2023
van 31 oktober heb ik toegezegd uw Kamer op korte termijn te informeren over de uitkomsten.

Naar aanleiding van de overleggen stelt het kabinet voor om een procedure «massaal
bezwaar plus» in te richten. Daarnaast zeg ik via deze kamerbrief toe dat alle niet-bezwaarmakers
met box 3 inkomen over de jaren 2017-2020 aanspraak kunnen maken op een nadere uitspraak
van de Hoge Raad, mocht de Hoge Raad de belastingplichtigen in een nieuwe zaak in
het gelijk stellen. Dat verwachten wij overigens niet. Die procedure ziet dan op de
vraag of niet-bezwaarmakers net zoals de bezwaarmakers in aanmerking komen voor rechtsherstel.
Hiervoor hoeven de niet-bezwaarmakers nu geen verzoek in te dienen. Ik licht dit hieronder
toe.

Achtergrond en overleg met belangenorganisaties

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 20 mei jl. uitspraak gedaan over de vraag of
ook een op rechtsherstel gerichte compensatie moet worden verleend aan niet-bezwaarmakers.
Dat is niet het geval. De kans dat de Hoge Raad in een nieuwe procedure op de recente
en duidelijke uitspraak van 20 mei jl. terugkomt acht ik klein. In het arrest van
20 mei jl. geeft de Hoge Raad aan dat de onjuistheid van de aan de belastingplichtige
opgelegde aanslagen over de jaren 2017 en 2018 uit het Kerstarrest van 24 december
2021 voortvloeit. Op die datum stonden die aanslagen al onherroepelijk vast. Uit de
wet- en regelgeving volgt dat een aanslag niet ambtshalve wordt verminderd als de
onjuistheid voortvloeit uit «nieuwe jurisprudentie»: jurisprudentie die is gewezen
nadat de aanslag onherroepelijk is vast komen te staan. Er bestaat daarom geen recht
op vermindering van die aanslagen. De Hoge Raad onderstreept met zijn arrest het beginsel
van de formele rechtskracht van besluiten. Formele rechtskracht houdt kort gezegd
in dat besluiten van een bestuursorgaan, zoals een belastingaanslag van de Belastingdienst,
die onherroepelijk vaststaan daarna niet meer kunnen worden aangetast. Ook volgt uit
voornoemd arrest van de Hoge Raad dat de mogelijkheid van ambtshalve vermindering
(inclusief de mogelijkheid van bezwaar tegen de afwijzing van een verzoek daartoe5) niet afdoet aan de onherroepelijkheid van de belastingaanslag. Voorts volgt uit
dit arrest dat (via lagere regelgeving) voorwaarden bij ambtshalve vermindering6 kunnen worden gesteld.

Hoewel daartoe geen juridische verplichting bestaat, heeft het kabinet de mogelijkheid
om ook niet-bezwaarmakers voor de jaren 2017-2020 een op rechtsherstel gerichte compensatie
te bieden serieus onderzocht. Over de verschillende scenario’s heb ik op 8 juli jl.
een kamerbrief gestuurd.7 Het kabinet heeft de budgettaire gevolgen, de juridische houdbaarheid en de uitvoeringsgevolgen
van verschillende scenario’s voor rechtsherstel gewogen. Volledige compensatie – in
lijn met de bezwaarmakers – kost € 4,1 miljard, waarvan meer dan de helft terecht
zou komen bij belastingplichtigen met een vermogen in box 3 van meer dan € 200.000.
Voor het kabinet ligt de prioriteit bij de bestaanszekerheid van mensen die nu al
moeite hebben de rekeningen te betalen en er is daarom gekozen voor een omvangrijk
koopkrachtpakket. Uiteindelijk heeft het kabinet, zoals toegelicht in mijn brief van
20 september jl., de moeilijke keuze gemaakt om de beperkt beschikbare budgettaire
middelen in te zetten voor het ondersteunen van de koopkracht van burgers, met name
gericht op de meest kwetsbare huishoudens. De besluitvorming over eventueel onverplicht
rechtsherstel aan niet-bezwaarmakers binnen het kabinet is tijdens de augustsbesluitvorming
afgerond. Het kabinet staat nog steeds achter deze keuze.

Niet-bezwaarmakers hebben niet meer de mogelijkheid om tijdig bezwaar in te dienen.
Hun aanslag staat al onherroepelijk vast. Wel kunnen niet-bezwaarmakers een verzoek
tot ambtshalve vermindering bij de Belastingdienst indienen. Vervolgens staat formeelrechtelijk
voor hen tegen een afwijzing van dat verzoek de mogelijkheid van bezwaar en beroep
open.

Naar aanleiding van dit kabinetsbesluit zijn zeer veel verzoeken tot ambtshalve vermindering
door niet-bezwaarmakers ingediend. Uit de gesprekken met belangenorganisaties komt
naar voren dat het eerdergenoemde kabinetsbesluit door veel niet-bezwaarmakers als
onrechtvaardig wordt ervaren. Bovendien geldt voor de verzoeken om ambtshalve vermindering
een termijn van 5 jaar na afloop van het belastingjaar. Voor belastingjaar 2017 loopt
deze termijn op 31 december 2022 af. Belastingplichtigen ervaren daardoor een tijdsdruk
om snel een verzoek tot ambtshalve vermindering in te dienen. De belangenorganisaties
geven aan dat zij – ondanks het arrest van 20 mei jl. – willen procederen over de
rechtsvraag of niet toch aan alle belastingplichtigen rechtsherstel moet worden geboden.
Hiervoor zien zij nieuwe argumenten die niet (expliciet) aan de orde zijn geweest
in het arrest van 20 mei jl. De belangenorganisaties hebben aan mij het verzoek gedaan
om toe te zeggen dat niet alle niet-bezwaarmakers individueel een verzoek hoeven te
doen, maar dat alle niet-bezwaarmakers aanspraak kunnen maken op een oordeel van de
rechter. Ook als zij nu geen verzoek indienen. Daarnaast bestaat de wens om het proces
voor verzoeken die toch worden ingediend zoveel mogelijk te stroomlijnen.

De belangenorganisaties en de Belastingdienst hebben een gezamenlijk belang om ten
aanzien van procesafspraken gezamenlijk op te trekken. Het indienen van de verzoeken
levert veel werk op voor belastingplichtigen, belastingadviseurs en de Belastingdienst.
Als de huidige instroom van verzoeken doorzet, heeft de Belastingdienst te weinig
capaciteit om de verzoeken te behandelen evenals het vervolgens behandelen van bezwaren.
Dit maakt reguliere afdoening van deze verzoeken onuitvoerbaar voor de Belastingdienst.

«Massaal bezwaar plus» en toezegging

Vanwege de uitzonderlijke hoeveelheid verzoeken zijn maatregelen nodig om ernstig
verstorende effecten op de uitvoering door de Belastingdienst te voorkomen. Tegelijkertijd
hebben alle niet-bezwaarmakers op hoofdlijnen dezelfde vraag die zij aan de rechter
willen voorleggen: kan de niet-bezwaarmaker aanspraak maken op rechtsherstel. Tegen
deze achtergrond wil het kabinet voorkomen dat alle niet-bezwaarmakers zich genoodzaakt
voelen om individueel een verzoek tot ambtshalve vermindering te doen, tegen de afwijzing
van dat verzoek bezwaar te maken en tegen de uitspraak op bezwaar bij de rechter te
procederen. Dit zou voor alle partijen onnodig belastend zijn. Zonder een oplossing
betreft het hier potentieel honderdduizenden individuele (gerechtelijke) procedures,
wat zal leiden tot onnodige kosten voor de betrokken partijen en een onnodige overbelasting
van overheidsinstanties inclusief de gevolgen voor andere lopende procedures.

De wet kent al de mogelijkheid om een procedure massaal bezwaar aan te wijzen wanneer
dezelfde rechtsvraag van belang is voor de beslissing op een groot aantal bezwaarschriften.
Met het oog op beantwoording van de rechtsvraag wordt een zaak (of een aantal zaken)
geselecteerd en aan de belastingrechter voorgelegd. De rest van de bezwaarschriften
wordt aangehouden en na afloop van de procedure met een collectieve uitspraak op bezwaar
afgehandeld. Achtergrond van de massaalbezwaarregeling is dat rechtsvragen zo snel,
efficiënt en effectief mogelijk beantwoord worden. Zowel voor de Belastingdienst als
voor belastingplichtigen. Dit voorkomt dat iedere belastingplichtige individueel de
bezwaarprocedure moet doorlopen of zelf de gang naar de rechter moet maken. De niet-bezwaarmakers
hebben echter nu in eerste instantie alleen de mogelijkheid om een verzoek tot ambtshalve
vermindering in te dienen. Het is nu niet mogelijk om een procedure massaal bezwaar
aan te wijzen voor verzoeken tot ambtshalve vermindering. Hierdoor zou de inspecteur
op basis van de huidige stand van het recht, in het bijzonder het arrest van de HR
van 20 mei jl., eerst alle verzoeken tot ambtshalve vermindering individueel moeten
afwijzen. Vervolgens kan de belastingplichtige in bezwaar tegen die afwijzing. Pas
bij dat bezwaar kan een procedure massaal bezwaar worden aangewezen.

Aangezien de belangenorganisaties hebben aangegeven door te willen procederen, is
de verwachting dat een groot gedeelte van de niet-bezwaarmakers tegen de afwijzing
van hun verzoek tot ambtshalve vermindering bezwaar zullen aantekenen. Deze stap van
het afwijzen van verzoeken levert daarmee alleen een extra administratieve belasting
van belastingplichtigen en de Belastingdienst op, zonder dat het voor partijen een
toegevoegde waarde heeft.

Het ontbreken van een massale procedure bij een groot aantal verzoeken om ambtshalve
vermindering inkomstenbelasting inzake dezelfde rechtsvraag kan om die reden worden
gezien als een lacune binnen de huidige procedurele mogelijkheden. Daarom stelt het
kabinet voor om de mogelijkheid van een procedure «massaal bezwaar plus» in te richten.
Het wordt daarmee mogelijk om een procedure massaal bezwaar aan te wijzen wanneer
dezelfde rechtsvraag van belang is voor de beslissing op een groot aantal verzoeken
tot ambtshalve vermindering. Ook wordt het mogelijk ook verzoeken om ambtshalve vermindering
onder een reguliere procedure massaal bezwaar te brengen. Net zoals bij de huidige
procedure massaal bezwaar wordt een zaak (of een aantal zaken) geselecteerd en aan
de belastingrechter voorgelegd. De rest van de verzoeken wordt aangehouden en na afloop
van de procedure met één collectieve beslissing afgedaan.

Het kabinet benadrukt dat de Hoge Raad in zijn arrest van 20 mei jl. duidelijk heeft
aangegeven dat voor niet-bezwaarmakers geen recht bestaat op een op rechtsherstel
gerichte box 3-compensatie. Het kabinet verwacht daarom niet dat nieuwe procedures
voor niet-bezwaarmakers een grote kans op rechtsherstel opleveren. De voorgestelde
aanpassing van de procedure massaal bezwaar is er uitsluitend op gericht om de procedurele
afhandeling van verzoeken tot ambtshalve vermindering die desalniettemin binnenkomen
te vereenvoudigen.

Om de procedure «massaal bezwaar plus» mogelijk te maken is een wetswijziging nodig.
Hiertoe zal ik een nota van wijziging indienen op het Belastingplanpakket. Vanuit
wetgevingsperspectief is sprake van beperkte aanpassingen omdat in grote mate kan
worden aangesloten bij de huidige massaalbezwaarregeling. De wetswijziging maakt het
mogelijk om een procedure «massaal bezwaar plus» aan te wijzen. Voor de daadwerkelijke
aanwijzing is van belang dat een rechtsvraag (of rechtsvragen) wordt geformuleerd
die aan de belastingrechter wordt voorgelegd. Hierover zal ik de komende periode het
overleg met de belangenorganisaties voortzetten. Op basis van de eerste gedachtewisselingen
over de rechtsvraag, komt deze neer op de vraag of niet-bezwaarmakers in aanmerking
moeten komen voor rechtsherstel op gronden die niet (expliciet) aan de orde zijn geweest
in het arrest van 20 mei jl.

Als de Hoge Raad – in tegenspraak met zijn arrest van 20 mei jl. – inderdaad bij de
procedure «massaal bezwaar plus» zou oordelen dat niet-bezwaarmakers in aanmerking
komen voor rechtsherstel, dan ligt het voor de hand dat dat oordeel voor alle niet-bezwaarmakers
geldt. De Hoge Raad zou in dat geval namelijk niet vasthouden aan de lijn dat geen
verplichting bestaat om de aanslagen van niet-bezwaarmakers te verminderen omdat de
onjuistheid van de aanslagen voortvloeit uit «nieuwe jurisprudentie».

Om te voorkomen dat alle niet-bezwaarmakers toch een verzoek moeten indienen zeg ik
toe dat alle niet-bezwaarmakers voor de jaren 2017 tot en met 2020 aanspraak kunnen
maken op een uitspraak van de Hoge Raad naar aanleiding van de procedure «massaal
bezwaar plus», over de vraag of niet-bezwaarmakers net zoals de bezwaarmakers in aanmerking
komen voor rechtsherstel. Belastingplichtigen hoeven dus nu geen verzoek in te dienen.
Met de nota van wijziging wordt per 1 januari 2023 een wettelijke basis gecreëerd
voor de procedure «massaal bezwaar plus». Vervolgens zal ik begin 2023 de aanwijzing
voor de procedure «massaal bezwaar plus» doen. Ik zal in samenwerking met de belangenorganisaties
de voorbereidingen voor de aanwijzing (zoals het formuleren van de rechtsvraag en
het selecteren van een zaak of zaken) al in gang zetten zodat de aanwijzing zo snel
mogelijk kan plaatsvinden. Het is voor alle partijen van belang dat zo snel mogelijk
duidelijkheid kan worden verkregen.

Door deze voorstellen kan op een gestructureerde manier een antwoord van de rechter
worden gezocht op de rechtsvragen die nog bij veel niet-bezwaarmakers leven. Individuele
niet-bezwaarmakers hoeven nu geen actie te ondernemen. Hiermee wordt zowel het doenvermogen
van burgers als de uitvoering door de Belastingdienst zo veel mogelijk ontlast. De
voorstellen in deze brief zijn tot stand gekomen naar aanleiding van constructieve
gesprekken met de belangenorganisaties. Zij hebben aangegeven gezamenlijk verder te
willen werken aan het vormgeven van de procedure. Ik ga graag met uw Kamer in gesprek
over deze voorstellen tijdens de plenaire behandeling van het Belastingplanpakket.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij