Brief regering : Wet collectieve warmtevoorziening, besluit infrastructuur in publieke handen

Nr. 800
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 oktober 2022

In 2050 zal de gebouwde omgeving volledig emissievrij moeten zijn. Meer dan 90% van
de woningen wordt nu met aardgas of andere fossiele energie verwarmd. We moeten dus
veel minder energie gaan verbruiken en aardgas gaan vervangen door duurzame alternatieven.
In veel wijken kan een collectieve warmtevoorziening een doelmatig alternatief voor
aardgas zijn, blijkt uit de eerste Transitievisies Warmte van gemeenten. Collectieve
warmtevoorzieningen zijn daarmee een essentieel onderdeel van de aanpak in de gebouwde
omgeving. In het onlangs door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
aan de Kamer gezonden programma Versnelling verduurzaming Gebouwde Omgeving1 is de doelstelling geformuleerd om in 2030 500.000 nieuwe warmtenet-aansluitingen
in de bestaande bouw gerealiseerd te hebben. Dit aantal zal groeien naar circa 2,6 miljoen
nieuwe aansluitingen in 2050. De ontwikkeling van collectieve warmtevoorzieningen
met duurzame bronnen is echter niet eenvoudig en vergt tijd. Met de Wet collectieve
warmtevoorziening (Wcw) beoog ik gemeenten voldoende sturingsmogelijkheden en bevoegdheden
te geven ten aanzien van realisatie van collectieve warmtevoorzieningen. Bovendien
wil ik met dit wetsvoorstel zeker stellen dat een collectieve warmtevoorziening voor
iedereen in de wijk een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam alternatief is voor aardgas.
Bewoners, gebouweigenaren, gemeenten en bedrijven hebben behoefte aan duidelijkheid.

Met deze brief informeer ik u over mijn definitieve besluit ten aanzien van de marktordening
van collectieve warmte, de onderliggende overwegingen en onderzoeken, en wat dit betekent
voor het wetsvoorstel (paragraaf 1). Daarnaast benoem ik de gevolgen voor de planning
van het wetgevingstraject tot aan de datum van inwerkingtreding (paragraaf 2). Het
blijft mijn voornemen om de Wcw per 1 juli 2024 in werking te laten treden en op 1 januari
2025 de nieuwe tariefregulering te introduceren. Tevens maak ik van de gelegenheid
gebruik om een onderzoek naar de duurzaamheidnormen in de Wcw aan te bieden (paragraaf 3).

Met mijn brief van 15 juli 2022 (Kamerstuk 30 196, nr. 795) heb ik u geïnformeerd over de voortgang van de Wet collectieve warmtevoorziening
(Wcw). In die brief heb ik aangegeven dat ik nieuwe keuzes in het kader van de Wcw
wenselijk acht om de verduurzaming van de gebouwde omgeving te ondersteunen. Draagvlak
en vertrouwen in de warmtetransitie zijn van groot belang. Publieke regie is daarvoor
noodzakelijk. Ik hecht ook aan een wetsvoorstel dat wordt gedragen door de gemeenten,
die in de wet worden aangewezen als primair sturende partij om de lokale warmtetransitie
te realiseren. Tegelijkertijd moeten publieke en private partijen met elkaar samenwerken
om de warmtetransitie te laten slagen. Op basis van deze overwegingen heb ik in overleg
met betrokken partijen gekeken of en hoe via publieke deelname de sturing op de publieke
belangen en doelen beter verzekerd kan worden, in aanvulling op de al voorziene regulering
in de Wcw. In mijn brief van 15 juli 2022 heb ik gemeld dat ik in dat kader onderzoeken
naar de publieke realisatiekracht heb laten uitvoeren en daarnaast een aantal zogenaamde
botsproeven heb georganiseerd waarin is bezien wat de effecten van het wetsvoorstel
op bestaande initiatieven zijn. De resultaten van deze onderzoeken bied ik u bij deze
aan.

De discussie over de vormgeving van de Wcw spitst zich toe op het onderdeel marktordening,
in het bijzonder op de rol en positie van publieke partijen bij de realisatie en exploitatie
van collectieve warmtesystemen. In mijn bovengenoemde brief heb ik de standpunten
van gemeenten, provincies, warmtebedrijven en netwerkbedrijven ten aanzien van deze
discussie uiteengezet. Uit diverse gesprekken met deze betrokkenen deze zomer is mij
gebleken dat de resultaten van de onderzoeken naar de publieke realisatiekracht en
de uitgevoerde botsproeven niet tot fundamentele wijziging van deze standpunten heeft
geleid.

De gemeenten hebben in aanvulling hun steun uitgesproken voor het in de Wcw verplichten
van publiek eigenaarschap van de infrastructuur, mede omdat dit bijdraagt aan het
draagvlak bij de burger voor de overstap naar collectieve warmte. De provincies onderschrijven
deze voorkeur. De publieke netwerkbedrijven sluiten zich aan, waarbij het zij essentieel
achten dat belangrijke randvoorwaarden, zoals voldoende financiering en passende wet-
en regelgeving, worden geadresseerd. De warmtebedrijven vinden dat de stap naar publiek
eigenaarschap van de infrastructuur verder gaan dan nodig voor de publieke doelen
en achten het aannemelijk dat private investeringen zullen terugvallen. Om de patstelling
als gevolg van de verschillende standpunten te doorbreken en het wetstraject voort
te kunnen zetten is een politieke keuze noodzakelijk.

1. Besluit: infrastructuur in publieke handen, met een ingroeiperiode

Alles afwegende heb ik besloten om in het wetsvoorstel Wcw te bepalen dat gemeenten
alleen warmtebedrijven voor een nieuw warmtekavel kunnen aanwijzen waarbij de infrastructuur
in handen is van een of meerdere publieke partijen of waarbij een of meerdere publieke
partijen door een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf doorslaggevende zeggenschap
hebben over de infrastructuur. Een warmtebedrijf krijgt met de aanwijzing de exclusieve
bevoegdheid – maar ook de wettelijke taak – een collectieve warmtevoorziening in een
warmtekavel aan te leggen en te exploiteren als de gemeente hiertoe besluit. Ik ben
voornemens in de Wcw te bepalen dat bovengenoemde hoofdregel direct na de inwerkingtreding
van de Wcw zal gelden. In het vervolg van deze brief wordt met «infrastructuur in
publieke handen» telkens bedoeld dat alleen warmtebedrijven aangewezen kunnen worden
voor een nieuw warmtekavel die aan deze vereisten voldoen.

Ingroeiperiode

Uit de resultaten van de uitgevoerde onderzoeken, waarop ik later meer in detail zal
ingaan, blijkt dat het tijd zal kosten om de benodigde publieke realisatiekracht op
te bouwen. Daarom kies ik ervoor om in de Wcw een ingroeiperiode van 7 jaar op te
nemen. Gedurende deze ingroeiperiode (juli 2024–juli 2031) kunnen gemeenten nog warmtebedrijven
aanwijzen die niet voldoen aan de vereisten van infrastructuur in publieke handen.
In de Wcw zal worden bepaald dat dit alleen mogelijk is als er geen voldoende gekwalificeerd
warmtebedrijf met infrastructuur in publieke handen beschikbaar is om aangewezen te
worden. Verder zal in de Wcw worden bepaald dat het hier om een tijdelijke uitzondering
gaat die uitsluitend geldt gedurende de ingroeiperiode van 7 jaar. Tijdens deze ingroeiperiode
zal de publieke realisatiekracht (organisatorisch en financieel) versterkt en vergroot
moeten worden, zodat na de ingroeiperiode de benodigde publieke realisatiekracht beschikbaar
is. Ik zal mij hier in overleg met andere betrokken partijen voor inzetten (zie hierna).
Genoemde tijdelijke uitzondering vervalt na de ingroeiperiode van 7 jaar. In de Wcw
wordt tevens een evaluatiebepaling opgenomen waarin wordt bepaald dat de Wcw voorafgaand
aan het einde van de ingroeiperiode zal worden geëvalueerd. In die evaluatie zal ook
worden bezien of er na afloop van de ingroeiperiode naar verwachting voldoende publieke
realisatiekracht beschikbaar is.

Overgangsrecht

Op het moment dat de Wcw in werking treedt zal er net als nu het geval is sprake zijn
van een aantal reeds bestaande en actieve warmtebedrijven waarbij de infrastructuur
niet in publieke handen is (onder andere private warmtebedrijven). Voor die bestaande
warmtebedrijven zal worden uitgegaan van overgangsrecht met zogenoemde uitgestelde
werking. Hierdoor zal deze infrastructuur niet direct, maar pas na afloop van de aanwijzing
verkregen op grond van het overgangsrecht in publieke handen komen. De uitgestelde
werking in het overgangsrecht is vooral ingegeven door het argument dat de bestaande
warmtebedrijven voldoende tijd en ruimte moeten hebben om hun investering terug te
verdienen, waarmee tot compensatie- of schadeplicht leidende onteigening voorkomen
wordt. Ook de tijdens de ingroeiperiode aangewezen warmtebedrijven waarbij de infrastructuur
niet in publiek handen ligt zullen onder het overgangsrecht vallen en de gelegenheid
krijgen hun investeringen terug te verdienen. Bestaande warmtebedrijven zullen ook
uitbreidingsmogelijkheden binnen en buiten warmtekavels kunnen krijgen. Ook na de
ingroeiperiode zijn er kortom mogelijkheden voor private warmtebedrijven om op de
warmtemarkt actief te zijn. Met deze mogelijkheden beoog ik investeren in warmte aantrekkelijk
te houden en lopende initiatieven doorgang te laten vinden waardoor het tempo van
de warmtetransitie behouden blijft.

Motivering

Met de keuze voor infrastructuur in publieke handen verwacht ik dat de publieke regie
op de warmtetransitie wordt versterkt en de publieke belangen beter kunnen worden
geborgd, ook op de lange termijn. Mijn keuze past ook bij het toenemende vitale karakter
van collectieve warmtesystemen. Collectieve warmte zal een essentiële en daarmee vitale
rol gaan spelen in de warmtevoorziening in Nederland. Om de verduurzaming in met name
de gebouwde omgeving te realiseren zijn alle duurzame warmte-opties nodig. In met
name stedelijk gebied zal dit in veel situaties de aanleg van een collectief warmtenet
in veel situaties een doelmatige oplossing zijn. Een steeds grotere groep afnemers
zal daarmee afhankelijk worden van collectieve warmte. Warmte-infrastructuur zal daarmee
steeds meer van vitaal belang worden. In toenemende mate zal gaan gelden dat er niet
of nauwelijks substituten beschikbaar zijn op het moment dat er in een wijk of buurt
een warmtenet ligt. Het Europees recht biedt ook ruimte om in geval van infrastructuur
met een natuurlijk monopolie, publiek eigendom voor te schrijven om de publieke belangen
te borgen. Publiek eigendom van de warmte-infrastructuur sluit tevens aan bij het
Nederlandse beleid ten aanzien van andere vitale infrastructuren zoals gas, elektriciteit,
drinkwater en spoor.

Vanwege het monopolistische karakter van de warmtemarkt en de daarmee samenhangende
noodzakelijk regulering zijn warmtebedrijven in hoge mate afhankelijk van publiek
vormgegeven beleid. Ook om die reden is het goed dat de overheid via publieke bedrijven
deelneemt in de ontwikkeling van collectieve warmte, zodat zij ook meedeelt in de
risico’s en voordelen hiervan.

Een laatste belangrijke overweging voor mijn keuze is dat hiermee tegemoet wordt gekomen
aan de nadrukkelijke en breed gedragen wens van de gemeenten en provincies. Het is
voor mij essentieel dat er bij deze overheden draagvlak is voor het wetsvoorstel gelet
op het uitganspunt van de Wcw dat zij in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor
de invulling van de publieke regie en het met inwoners vorm geven en uitvoeren van
de warmtetransitie.

Met de ingroeiperiode en het overgangsrecht (voor collectieve warmtevoorzieningen
van bestaande warmtebedrijven) beoog ik mogelijke vertraging van de energietransitie
als gevolg van mijn keuze voor infrastructuur in publieke handen te beperken en het
voor private warmtebedrijven voldoende aantrekkelijk te laten zijn om actief te blijven
in het domein van collectieve warmte.

Hieronder zal ik achtereenvolgens nader in gaan op

a. de wijze waarop ik infrastructuur in publieke handen in de Wcw wil verankeren;

b. de onderbouwing voor de ingroeiperiode van 7 jaar;

c. het versterken van de publieke realisatiekracht tijdens de ingroeiperiode;

d. de onderzoeken naar de realisatiekracht en de uitgevoerde botsproeven;

e. het overgangsrecht voor bestaande situaties en voorgenomen initiatieven;

f. de mogelijkheden van private warmtebedrijven op de warmtemarkt;

a. Infrastructuur verplicht in publieke handen in de Wcw

De verplichting infrastructuur in publieke handen betekent dat in de Wcw zal worden
bepaald dat een gemeente alleen een warmtebedrijf voor een nieuw warmtekavel kan aanwijzen
waarbij de infrastructuur in handen is van een of meerdere publieke partijen of waarbij
een of meerdere publieke partijen door een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf
doorslaggevende zeggenschap hebben over de infrastructuur. Dit kan een warmtebedrijf
zijn dat voor meer dan 50% van de aandelen in eigendom is van een of meerdere publieke
partijen. Het kan ook om een joint-venture gaan van een warmteleveringsbedrijf met
een warmtenetbedrijf, waarbij geldt dat het warmtenetbedrijf voor meer dan 50% in
publieke handen is.

Onder een publieke partij wordt verstaan een partij waarbij de aandelen direct of
indirect berusten bij de staat, een provincie, gemeente of een ander openbaar lichaam.
Onder indirect berusten wordt verstaan dat de aandelen in een onderneming berusten
bij één of meer rechtspersonen waarvan alle aandelen worden gehouden door de staat,
een provincie, gemeente of ander openbaar lichaam of bij een rechtspersoon die een
volledige dochtermaatschappij is van één of meer rechtspersonen waarvan alle aandelen
worden gehouden door de staat, een provincie, gemeente of een ander openbaar lichaam.
Vanzelfsprekend blijft voor deze warmtebedrijven gelden dat ze voldoende kwaliteit
en (financiële) capaciteit moeten hebben. Om dit te borgen blijft de Wcw voorzien
in een verplichte voorafgaande toetsing door de ACM.

Verder blijf ik, in overeenstemming met de visie van gemeenten, provincies en warmtebedrijven,
vasthouden aan een ander centraal uitgangspunt in de Wcw: de integrale (eind)verantwoordelijkheid
van een aangewezen warmtebedrijf voor zowel aanleg en beheer van de infrastructuur
als voor de warmtelevering en productie of inkoop van warmte. Ik sta met andere woorden
geen zogenaamd «gesplitst model» voor, waarbij de verantwoordelijkheid voor de productie
en levering van warmte en voor de infrastructuur bij twee aparte bedrijven belegd
zijn.

b. Ingroeiperiode van 7 jaar

Ik ben mij ervan bewust dat de introductie van infrastructuur in publieke handen vertragende
effecten kan hebben op de voortgang van de warmtetransitie, zeker op de korte en middellange
termijn. Dat wordt bevestigd door de resultaten van de onderzoeken naar de publieke
realisatiekracht en de effecten van verplicht publieke infrastructuur (zie verder
onder punt d). Ik wil en kan dit risico op vertraging niet negeren en daarom kies
ik voor een ingroeiperiode van 7 jaar (juli 2024–juli 2031) langs de navolgende lijn.
Direct na de inwerkingtreding van de Wcw geldt de hoofdregel dat een gemeente uitsluitend
een warmtebedrijf mag aanwijzen waarvoor geldt dat de infrastructuur in publieke handen
ligt. Gedurende de ingroeiperiode is hierop echter een tijdelijke uitzondering mogelijk
als er geen warmtebedrijf beschikbaar is dat aan deze kwalificatie voldoet. Zeker
gelet op het feit dat er tijd nodig is om de benodigde publieke financiële middelen
beschikbaar te krijgen en het benodigde publieke organisatievermogen tot stand te
brengen zullen zich in de eerste jaren situaties voordoen dat er in onvoldoende mate
gekwalificeerde warmtebedrijven beschikbaar zijn die aan genoemde voorwaarde voldoen.
Voor die situaties wordt in de Wcw genoemde tijdelijke uitzondering opgenomen. Dit
maakt het mogelijk dat indien deze situatie zich voordoet gedurende de ingroeiperiode
ook volledig of in meerderheid private warmtebedrijven kunnen worden aangewezen.

Om voldoende tijd te hebben om de benodigde publieke realisatiekracht beschikbaar
te krijgen kies ik voor een ingroeiperiode van 7 jaar. Na deze periode zal de uitzondering
komen te vervallen en zullen alle nieuw aan te wijzen warmtebedrijven moeten voldoen
aan de eis van infrastructuur in publieke handen. De tijdens de ingroeiperiode aangewezen
warmtebedrijven zullen onder het overgangsrecht vallen en gedurende 20 tot 30 jaar
de gelegenheid krijgen hun investeringen terug te verdienen. Daarmee wordt beoogd
om warmtebedrijven die gedurende de ingroeiperiode worden aangewezen voldoende zekerheden
te bieden en dat is weer nodig om het voor warmtebedrijven voldoende aantrekkelijk
te maken om te blijven investeren in warmte. In de Wcw wordt tot slot een evaluatiebepaling
opgenomen waarin wordt geregeld dat de Wcw twee jaar voorafgaand aan het einde van
de ingroeiperiode geëvalueerd zal zijn. In de evaluatie zal ook worden bezien of er
na afloop van de ingroeiperiode naar verwachting voldoende publieke realisatiekracht
beschikbaar is.

c. Versterking publieke realisatiekracht tijdens de ingroeiperiode

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat het belangrijk is dat de ingroeiperiode benut
wordt om de benodigde publieke realisatiekracht in voldoende mate uit te bouwen. Ik
zal mij hier samen met de Minister voor VRO in overleg met andere betrokken partijen
voor inzetten. Uit de onderzoeken naar publieke realisatiekracht (zie verder onder d)
komt naar voren dat:

1. het publieke organisatievermogen (bestuurlijk bij overheden en operationeel bij publieke
bedrijven) aanzienlijk zal moeten worden versterkt;

2. extra publieke middelen beschikbaar moeten komen om de investeringsopgave tot 2030
te dekken.

In dat kader zal ik in overleg treden met onder meer medeoverheden, de warmtesector
en de financiële sector met als doel om tot afspraken te komen over het gezamenlijk
werken aan de opbouw van publieke realisatiekracht. Hierbij zal ik voor wat betreft
de organisatorische uitvoeringskracht aansluiten op het Programma Verduurzaming Gebouwde
Omgeving en het interbestuurlijk Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie. Zodra
hier een meer uitgewerkt beeld van is zal ik uw Kamer hierover informeren, in ieder
geval voor de wetsbehandeling in uw Kamer. Tevens zal ik de mogelijkheden bezien om
de wettelijke beperkingen voor publieke netwerkbedrijven om actief te zijn in de warmtemarkt
te verkleinen.

De verplichting infrastructuur in publieke handen heeft ook financiële consequenties
voor overheden, zowel in termen van kosten als van baten. De omvang van de benodigde
publieke kapitaal is afhankelijk van de mate van publiek eigendom die wordt nagestreefd,
en welk deel gedragen kan worden door private partijen. Vervolgens wordt het benodigd
publiek kapitaal bepaald door het aan te houden eigen vermogen van het publiek warmtebedrijf,
waarbij het resterende deel geleend kan worden. Uiteraard is het van belang dat warmtenetten
allereerst aangelegd worden in de wijken waar warmtenetten een robuuste en doelmatige
keuze zijn. Gemeenten geven hier in hun Transitievisies Warmte reeds uitwerking aan
door per wijk te bekijken welke verduurzamingsstrategie (warmte, elektrisch, groen
gas) het meest passend is.

Hierdoor ontstaat tot 2030 een vraag naar publieke investeringskracht in de bandbreedte
van grofweg 700 miljoen tot 2 miljard euro, waarbij de ondergrens uitgaat van een
minimaal publiek meerderheidsbelang in een zeer kosteneffectieve uitrol van warmtenetten
en de bovengrens van volledig publiek eigendom in een uitrol van warmtenetten in een
gemiddeld scenario.2 Omdat warmtenetten onder de huidige regulering onrendabel zijn heeft het kabinet
reeds een nationale subsidieregeling aangekondigd, die in 2023 opengesteld wordt.
Deze regeling zal vanzelfsprekend ook de benodigde investeringen drukken, aangezien
bij de genoemde bedragen nog geen onderscheid gemaakt wordt tussen een rendabel en
een onrendabel deel van de publieke investering.

Tegenover kosten kunnen ook baten staan: onder de beoogde kostengebaseerde tariefregulering
is collectieve warmte in beginsel een renderende investering, die afhankelijk van
de eigendomsstructuur bij één of meerdere overheden kunnen neerslaan. Om deze reden
verken ik ook financieringsmogelijkheden met publieke financiers als Invest-NL en
BNG.

d. Onderzoeken naar de publieke realisatiekracht en botsproeven

In onderzoeken door Greenvis en PwC heb ik in kaart laten brengen wat een keuze voor
infrastructuur in publieke handen zou betekenen voor de benodigde realisatiekracht
en het doelbereik voor 2030. De rapporten van Greenvis (een hoofdrapport en een verdieping)3 geven een beeld bij de omvang van de investeringsopgave behorend bij de doelen voor
warmtenetten in de gebouwde omgeving in 2030 en de opgave vanaf dat moment tot het
eindbeeld in 2050. Het rapport van PwC 4bouwt daarop voort en richt zich vooral op de effecten van de verplichting infrastructuur
in publiek handen op de haalbaarheid van met name de doelstelling van 500.000 nieuwe
aansluitingen in 2030.

Greenvis concludeert dat de investeringsopgave voor het realiseren van 500.000 nieuwe
aansluitingen in de bestaande bouw in 2030 exclusief de benodigde investeringen voor
hulpketels en afleversets minimaal 4,8 miljard euro bedraagt. Inclusief laatstgenoemde
investeringen gaat het voor het realiseren van 500.000 nieuwe aansluitingen in 2030
om een totale investeringsopgave van 5,6 miljard euro. Om in 2050 2,6 miljoen nieuwe
aansluitingen te kunnen realiseren bedraagt de investeringsopgave exclusief de kosten
van hulpketels en afleversets minimaal 35,5 miljard euro. Inclusief hulpketels en
afleversets zal het dan gaan om minimaal rond de 40 miljard euro.

PwC gaat er in haar analyse vanuit dat de minimale investeringsopgave van 5,6 miljard
euro voor 2030 voor 70% met vreemd vermogen gefinancierd zal kunnen worden. PwC gaat
er vanuit dat de resterende minimale investeringsopgave voor 2030 van minimaal 1,7 miljard
euro (30%) met publiek eigen vermogen gefinancierd zal moeten worden in geval van
volledig publiek eigendom. Als we verder doorkijken naar 2050 is in totaal minimaal
12 miljard euro publiek eigen vermogen nodig (30% van de minimale investeringsopgave
van 40 miljard euro bij volledig publiek eigendom). PwC concludeert dat deze benodigde
additionele middelen voor het publieke eigen vermogen naar verwachting voor een aanzienlijk
deel door het Rijk zal moeten worden ingebracht. Gemeenten en provincies zouden hier
ook een rol kunnen spelen, maar hebben aangegeven daar beperkt ruimte voor te zien.
Ook de bestaande publieke ondernemingen kunnen volgens PwC een dergelijke grote aanvullende
investeringsopgave niet dekken, omdat zij dan niet meer kunnen voldoen aan de eisen
ten aanzien van hun kredietwaardigheid. PwC gaat er verder vanuit dat de verplichting
infrastructuur in publieke handen er toe zal leiden dat er in aanzienlijk mindere
mate een beroep zal kunnen worden gedaan op private warmtebedrijven.

PWC constateert dat publieke partijen hun rol bij het realiseren van collectieve warmtesystemen
ook op organisatorisch gebied aanzienlijk zullen moeten uitbreiden. Het gaat dan zowel
om het organisatorisch vermogen van overheden (met name gemeenten) als het organisatorisch
vermogen van bestaande en mogelijk nieuw op te richten publieke bedrijven. Op basis
van deze uitkomsten concludeert PwC dat de verplichting van publiek eigendom van de
infrastructuur de komende jaren het uitroltempo van warmtenetten sterk zal vertragen,
vooral als gevolg van het negatieve effect op private investeringen en het tijdrovende
transitieproces naar een publiek gedreven ontwikkelmodel.

Deze conclusie wordt bevestigd door de inbreng van private warmtebedrijven in de discussie.
Zij hebben aangegeven dat zij in een besluit om de warmte-infrastructuur in meerderheid
bij een publieke partij te beleggen aanleiding zien om zich terug te trekken uit de
markt voor collectieve warmte. Eenzelfde beeld komt uit de botsproeven die dit voorjaar
zijn uitgevoerd. In deze botsproeven is onderzocht of de keuze voor infrastructuur
in publieke handen en het overgangsrecht in de Wcw passen op bestaande situaties of
voorgenomen warmteprojecten.

Zoals eerder aangegeven onderken ik deze risico’s en vormen deze voor mij de voornaamste
reden om de introductie van de verplichting infrastructuur in publieke handen te combineren
met een ingroeiperiode van 7 jaar gedurende welke gemeenten gebruik kunnen maken van
een uitzonderingsbepaling waarmee gemeenten de mogelijkheid krijgen om warmtebedrijven
die niet aan dat vereiste voldoen aan te wijzen voor een nieuw warmtekavel.

e. Overgangsrecht voor bestaande situaties en voorgenomen initiatieven

Ik ben voornemens in het wetsvoorstel voor te stellen om voor bestaande situaties
uit te gaan van overgangsrecht met zo genoemde uitgestelde werking. Door uit te gaan
van uitgestelde werking zal de aanwijzing en daarmee de infrastructuur van bestaande
warmtebedrijven die niet voldoen aan de vereisten van infrastructuur in publieke handen
pas na afloop van de aanwijzing in handen komen van een warmtebedrijf dat wel aan
die vereisten voldoet. Daarmee wordt bereikt dat de investeringen in bestaande warmtenetten
kunnen worden terugverdiend en wordt tot compensatie- of schadeplicht leidende onteigening
voorkomen. Bestaande warmtebedrijven zullen voor het overige met onmiddellijke werking
onder de Wcw komen te vallen, zodat de leveringsverplichtingen, duurzaamheidseisen
en op kosten gebaseerde tariefregulering ook voor hen zal gelden. Warmtebedrijven
die niet voldoen aan de vereisten van infrastructuur in publieke handen en die aangewezen
worden tijdens de ingroeiperiode zullen ook onder het overgangsrecht komen te vallen.
Ook zij zullen hun investeringen kunnen terugverdienen gedurende 20 of 30 jaar.

f. Mogelijkheden van private warmtebedrijven op de warmtemarkt

Na de ingroeiperiode zal mijn besluit er toe leiden dat private warmtebedrijven niet
langer als integraal verantwoordelijk warmtebedrijf aangewezen kunnen worden voor
nieuwe warmtekavels. Private warmtebedrijven kunnen wel als warmteleveringsbedrijf
actief zijn in een warmte joint-venture met een warmtenetbedrijf dat in publieke handen
is. Ook kunnen private warmtebedrijven als minderheidsaandeelhouders deelnemen aan
een warmtebedrijf. Verder kunnen private partijen ook actief blijven als warmteproducent
en kunnen zij werkzaamheden uitvoeren voor een door de gemeente aan te wijzen warmtebedrijf.
Bovendien wordt in het wetsvoorstel opgenomen dat voor de infrastructuur van kleine
collectieve warmtesystemen met minder dan 1500 aansluitingen niet de eis geldt dat
de infrastructuur in handen van een publieke partij moet komen te liggen. Hierdoor
is het voor private warmtebedrijven wel mogelijk om kleine collectieve warmtesystemen
aan te leggen en te exploiteren.

Verder geldt dat bestaande private warmtebedrijven en ook andere warmtebedrijven die
niet voldoen aan de vereisten van infrastructuur in publiek handen gedurende de looptijd
van hun aanwijzing uitbreidingsmogelijkheden blijven houden binnen het warmtekavel
waarvoor zij op grond van het overgangsrecht zijn aangewezen. Ook ben ik voornemens
uitbreidingsmogelijkheden buiten het warmtekavel mogelijk te maken voor bestaande
warmtebedrijven. Gemeenten kunnen onder voorwaarden besluiten om een warmtekavel van
een bestaand warmtebedrijf te vergroten als dat in het belang is van de energietransitie.
Hiermee beoog ik, samen met de hierboven beschreven ingroeiperiode, het ook voor private
warmtebedrijven aantrekkelijk te houden om te investeren in de collectieve warmte.
Blijvende inzet van alle partijen is nodig om de doelstellingen ten aanzien van de
warmtetransitie binnen bereik te houden.

2. Financiële gevolgen van het besluit

Deze keuze voor publieke route betekent ook dat van gemeenten en provincies een forse
investeringsbijdrage mag worden verwacht. De bijdrage van gemeenten en provincies
zal verder worden onderzocht en met hen besproken. In het coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is 5,6 miljard euro gereserveerd t/m 2030 voor de uitvoeringskosten van medeoverheden
en planbureaus voor de uitvoering van het klimaatakkoord. Hierover is inmiddels een
bestuursakkoord gesloten met VNG en IPO (bronmelding in de tekst). In overleg met
de medeoverheden wordt bezien hoe deze middelen kunnen worden ingezet om de lokale
publieke realisatiekracht te versterken. Momenteel wordt bekeken, o.a. met bestaande
publieke financiers zoals BNG, welke financiële oplossingen mogelijk zijn om de opbouw
van collectieve warmte de komende jaren te kunnen accommoderen. Voor een eventueel
resterende dekkingsopgave zal specifieke dekking worden gevonden conform de geldende
begrotingsregels. De komende maanden werk ik de financiële aspecten nader uit, en
ik zal hier uw Kamer begin 2023 over informeren. Het is belangrijk om op te merken
dat de keuze voor infrastructuur in publieke handen mogelijk vertraging zal opleveren
in het behalen van de klimaatdoelen in de gebouwde omgeving voor 2030.

3. Gevolgen voor planning

In mijn brief van 15 juli 2022 werd nog uitgegaan van aanbieding van het wetsvoorstel
aan de Raad van State in dit najaar en toezending aan de Tweede Kamer in mei 2023.
De tijd die het overleg over en het uitwerken van mijn hierboven toegelichte besluit
en de aanvullende aanpassingen vergt meer tijd. Ik ben voornemens het wetsvoorstel
in Q1 van 2023 aan de Raad van State en direct na het zomerreces van 2023 aan de Tweede
Kamer aan te bieden. Van belang is dat dit geen gevolgen heeft voor de in mijn brief
van 15 juli 2022 genoemde planning ten aanzien van de inwerkingtreding van de wet.
Het blijft nog steeds mogelijk om de Wcw 1 juli 2024 in werking te laten treden en
op 1 januari 2025 de nieuwe tariefregulering te introduceren.

4. Onderzoek naar de in de Wcw op te nemen duurzaamheidsnormen

In opdracht van mijn ministerie heeft De Warmte Transitiemakers (DWTM) een onderzoek
uitgevoerd naar de duurzaamheidsnormen voor collectieve warmte die in de Wcw zijn
opgenomen. Er is onderzocht of de normen ten aanzien van de maximale CO2-uitstoot voldoende zijn om de reductiedoelstellingen van het kabinet te halen. DTWM
concludeert dat dit het geval is. Ze geven wel aan dat deze haalbaarheid afhangt van
de rekenmethode5 die wordt gehanteerd en het type warmtebron dat wordt gebruikt als alternatief voor
houtige biomassa6. Vanzelfsprekend zal ik de ontwikkelingen rondom rekenmethode en de verwachtingen
omtrent de in de praktijk in te zetten warmtebronnen blijven volgen en indien nodig
betrekken bij de nadere invulling van de duurzaamheidsnormen voor collectieve warmte.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten