Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling herziening Barcelona-doelstellingen

Nr. 3526
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC) en een Kamerbrief
inzake BNC-fiche Verordening Natuurherstel van de Minister voor Natuur en Stikstof.

Fiche: Raadsaanbeveling herziening Barcelona-doelstellingen.

Fiche: Raadsaanbeveling toegang tot betaalbare en hoogwaardige langdurige zorg (Kamerstuk
22 112, nr. 3527).

Kamerbrief inzake BNC-fiche Verordening Natuurherstel van de Minister voor Natuur
en Stikstof (Kamerstuk 22 112, nr. 3530).

Fiche: Verordening betreffende natuurherstel (Kamerstuk 22 112, nr. 3528).

Fiche: Aanbeveling onderhandelingsmandaat voor de Europese Commissie over het AI-verdrag
van de Raad van Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 3529).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Raadsaanbeveling herziening Barcelona-doelstellingen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Raadsaanbeveling betreffende de herziening van de Barcelona-doelstellingen voor voor-
en vroegschoolse educatie en opvang

b) Datum ontvangst Commissiedocument

7 september 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022)442

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A442%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Werkgelegenheid en Sociaal Beleid, Consumentenzaken en Volksgezondheid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

Als onderdeel van de European Care Strategy1 heeft de Europese Commissie (Commissie) een herziening van de Barcelona-doelstellingen
(Barcelona Targets, BT) gepubliceerd in de vorm van een voorstel voor een Raadsaanbeveling.

De oorspronkelijke BT zijn in 2002 vastgesteld met als doel de arbeidsparticipatie
van vrouwen te verhogen middels een hogere deelname van kinderen aan kinderopvang.2 De destijds vastgestelde participatiedoelen luidden als volgt; minstens 33% van de
kinderen tot 3 jaar en 90% van de kinderen vanaf 3 jaar tot aan de leerplichtige leeftijd
zouden moeten deelnemen aan kinderopvang.

Hoewel de oorspronkelijke BT op EU-niveau gemiddeld zijn behaald, zijn de verschillen
tussen de lidstaten groot. Dit geldt met name voor kinderen in kwetsbare posities.3 De Commissie stelt nu voor om de BT te verhogen om zowel de arbeidsparticipatie van
vrouwen te vergroten als de deelname van kinderen aan kwalitatief hoogwaardige kinderopvang
te verhogen, rekening houdend met het belang van het kind en in het bijzonder voor
kinderen in een kwetsbare situatie. Naast een opwaartse bijstelling van de oorspronkelijke
BT bevat de revisie ook aanbevelingen ter intensivering van het aantal uren opvang
per week. Het verhogen van de BT kan tevens bijdragen aan het dichten van de genderzorgkloof,
loonkloof en arbeidsparticipatiekloof.

De nieuwe voorgestelde BT houden in dat in 2030 50% van de kinderen tot 3 jaar deelneemt
aan kinderopvang en 96%4 van de kinderen vanaf 3 jaar tot de leerplichtige leeftijd (in Nederland is dat vanaf
5 jaar) deelneemt aan kinderopvang. Naast het verhogen van de BT presenteert de Commissie
ook een additioneel doel dat de intensiteit van de deelname aan kinderopvang moet
stimuleren. Lidstaten wordt aanbevolen om ervoor te zorgen dat kinderen een minimaal
aantal uren naar de kinderopvang kunnen. Voor kinderen tot 3 jaar is dit minimaal
25 uren, voor kinderen vanaf 3 jaar geldt een minimum van 35 uren.

Naast de bijstellingen van de BT stelt de Commissie voor om maatregelen te nemen die
de deelname aan kinderopvang van kinderen in kwetsbare posities en kinderen met een
extra zorg- en/of ondersteuningsbehoefte faciliteert. Verder wordt lidstaten aanbevolen
ervoor te zorgen dat de kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van kinderopvang
verbetert. Lidstaten wordt aanbevolen hiertoe een wettelijk recht op kinderopvang
in te voeren. Daarnaast beveelt de Commissie lidstaten aan ervoor te zorgen dat er
ook een stelsel voor buitenschoolse opvang is voor schoolgaande kinderen.

Lidstaten wordt aanbevolen om ouders proactief te informeren over hun rechten met
betrekking tot kinderopvang en over de mogelijkheden en de voordelen van het gebruik
van kinderopvang. Voor wat betreft het pedagogisch personeel wordt voorgesteld dat
lidstaten de sociale dialoog bevorderen en aandacht hebben voor professionaliseringsmogelijkheden,
vaardigheden en werkomstandigheden. Ook wordt lidstaten aanbevolen over een actief
beleid te beschikken dat een evenwichtige betrokkenheid van beide ouders bij de verdeling
van zorgtaken stimuleert en de zorgkloof tussen genders verkleint.

Ten slotte worden de lidstaten aangemoedigd om data te verzamelen over het monitoren
en uitvoeren van de Raadsaanbeveling en hierover te rapporteren. Een jaar na de inwerkingtreding
van de Raadsaanbeveling dient de Commissie te worden geïnformeerd over de wijze waarop
met de voorgestelde maatregelen wordt omgegaan in nationaal beleid.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In 2019 ging in Nederland 66% van de kinderen tot 2 jaar naar de opvang, wat betekent
dat het voorgestelde procentuele BT doel voor 2030 destijds al is behaald.5 Gemiddeld gaan deze kinderen 21 uur per week naar de kinderopvang.6 Van de 3-jarigen gaat 89% naar een voorschoolse voorziening.7 Vanaf 4 jaar maakt 95% van de kinderen gebruik van het recht op onderwijs8 en gaat ongeveer 45% nog gemiddeld 12 uur per week naar buitenschoolse opvang.9 Vanaf 5 jaar zijn kinderen wettelijk verplicht om naar school te gaan.

Het kabinet acht het bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouders (met name moeders),
het stimuleren van de ontwikkeling van kinderen en het dichten van de genderkloven
op het gebied van loon, zorg en carrièreverloop van groot belang. Kwalitatief goede,
veilige en financieel toegankelijke kinderopvang en voorschoolse voorzieningen zijn
daarvoor noodzakelijk.

De komende jaren zal het kabinet daarom structureel € 2,3 miljard in de kinderopvang
investeren.10 Werkende ouders krijgen een inkomensonafhankelijke vergoeding van 96% van de kosten,
welke direct betaald wordt aan kinderopvangorganisaties.11 Daarnaast is in 2023 de hoogte van de kinderopvangtoeslag niet meer afhankelijk van
het aantal gewerkte uren. Dit draagt bij aan een betaalbaardere kinderopvang en een
eenvoudigere financiering, wat naar verwachting een positief effect zal hebben op
de arbeidsparticipatie van jonge ouders (en vooral moeders).

Daarnaast dragen ook recente uitbreidingen van het geboorteverlof en betaald ouderschapsverlof
bij aan een betere verdeling van zorg en arbeid tussen genders en de verbetering van
de arbeidsmarktpositie van vrouwen. Om een betere verdeling van zorg en arbeid tussen
genders te bewerkstelligen is daarnaast ook een cultuurverandering nodig.

Naast de intensivering van de kinderopvang, acht het kabinet het ook van belang dat
alle peuters vanaf 2,5 jaar de mogelijkheid krijgen om naar een voorschoolse voorziening
te gaan, inclusief peuters waarvan de ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag.12 Daarbij is extra aandacht voor peuters met een risico op een onderwijsachterstand.13 Doel hiervan is de ontwikkeling van deze peuters extra te stimuleren, in het bijzonder
op de gebieden (ontluikende) taal- en rekenvaardigheden en de motorische en sociaal-emotionele
ontwikkeling. Ook bij sociaal-medische problematiek kunnen een deel van de kosten
van kinderopvang vergoed worden. Tot slot kunnen gemeenten beleid ontwikkelen om opvang
voor kinderen met een extra zorg- en ondersteuningsbehoefte mogelijk te maken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ondersteunt het belang van betaalbare, toegankelijke en kwalitatief goede
kinderopvang. Doelstellingen op EU-niveau kunnen daaraan bijdragen en opwaartse sociaaleconomische
convergentie tussen de lidstaten bevorderen. Door kinderopvang goedkoper en toegankelijker
te maken, worden jonge ouders (en met name moeders) gestimuleerd om meer te gaan werken.
Daarmee komt de strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling overeen met het bestaande
Nederlandse beleid en de aangekondigde intensiveringsmaatregelen uit het Coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Uitgangspunt van het kabinet is om ondersteuning van ouders bij kinderopvang zo
doeltreffend en gericht mogelijk in te zetten, afhankelijk van hun arbeidsparticipatie,
de ontwikkelingsfase (leeftijd) van het kind en de sociaaleconomische positie van
het gezin.

In de onderhandelingen over de Raadsaanbeveling zal het kabinet erop inzetten dat
voldoende rekening wordt gehouden met de huidige economische arbeidsmarktomstandigheden
van lidstaten, alsmede de verschillen in culturele aspecten en de nationale context
met de daarbij behorende eigen nationale beleidskeuzes. Daarbij passen volgens het
kabinet streefdoelen en aanbevelingen, waarbij het lidstaten vrij staat gemotiveerde
eigen keuzes te maken hoe en in hoeverre hier binnen nationale kaders invulling aan
te geven. Het kabinet heeft de volgende inhoudelijke opmerkingen bij de doelstellingen
van het voorstel.

Nederland kent geen verplichting tot opvang of onderwijs tot 5 jaar en het grootste
gedeelte van de huishoudens maakt gebruik van een combinatie van formele en informele
opvang. Zeker in tijden van krapte in de formele opvang, draagt informele opvang bij
aan de arbeidsparticipatie van jonge gezinnen. Er is een toename in het aantal mensen
dat met enige regelmaat thuiswerkt en veel werkgevers bieden faciliteiten aan om hybride
werken mogelijk te maken. Hierdoor kan de afstemming tussen werk en privé worden vergemakkelijkt
(door bijvoorbeeld het wegvallen van reistijd) en kunnen mensen met zorgtaken beter
participeren op de arbeidsmarkt. Daarnaast wordt het combineren van arbeid en zorg
mede gefaciliteerd door het recentelijk uitgebreide verlofstelsel en de Wet flexibel
werken. De Commissie heeft aangegeven dat de voorgestelde urennormen14 slechts een indicatie zijn van het benodigd aantal uren kinderopvang voor een volwaardige
baan voor ouders met jonge kinderen. Vanwege deze uitleg van de Commissie en de keuze
voor een Raadsaanbeveling, is het kabinet van mening dat het lidstaten voldoende vrij
staat de voorgestelde urennormen op te volgen binnen de nationale kaders. Het kabinet
zal in de onderhandelingen inzetten op verheldering van het indicatieve karakter van
de voorgestelde urennormen.

Tegelijkertijd zet het kabinet zich ook in op een gelijke verdeling van arbeid en
zorgtaken als één van de pijlers om gendergelijkheid op de arbeidsmarkt te realiseren.
Het is daarom voor het kabinet belangrijk om barrières ten opzichte van formele opvang
weg te nemen voor jonge ouders die meer willen en kunnen werken. Hierbij speelt de
kwaliteit van de opvang een grote rol, niet alleen voor de ontwikkeling van kinderen,
maar ook voor de bereidheid van ouders om hun kinderen naar de opvang te brengen.
Toegang tot kinderopvang van een hoog niveau bevordert tevens de arbeidsparticipatie.
Juist in tijden van krapte is dit van groot belang. Bij maatregelen in de kinderopvang
ter bevordering van de arbeidsparticipatie zal het kabinet daarom altijd aandacht
hebben voor behoud van kwaliteit.

Een ander aandachtspunt betreft de personeelstekorten in de kinderopvangsector. Hoewel
de in het voorstel aangekondigde intensiveringsmaatregelen tot doel hebben om de arbeidsparticipatie
van ouders en deelname van kinderen aan opvang te bevorderen, kampt de sector met
personeelstekorten. De vraag naar meer uren kinderopvang zal toenemen en het kabinet
heeft daarom onlangs een aantal specifieke acties aangekondigd om de personeelstekorten
in de kinderopvang aan te pakken.15 De acties hebben betrekking op het aantrekken van nieuw personeel, behoud van het
huidige personeel en het stimuleren om meer uren te gaan werken.

In het voorstel wordt gesproken over het instellen van een wettelijk recht op kinderopvang.
Dit ligt in Nederland niet voor de hand. Sinds 1 januari 2005 is de kinderopvang een
vraaggestuurd stelsel, waarbij ondernemers en ouders vraag en aanbod van kinderopvang
bepalen. Nederland heeft daarnaast wel een specifiek doelgroepenbeleid om te bevorderen
dat alle peuters naar de kinderopvang kunnen gaan en maakt het op basis van een sociaal-medische
indicatie mogelijk dat kinderen tussen de 0 en 12 jaar uit kwetsbare gezinnen deel
kunnen nemen aan kinderopvang. Bovendien hebben alle kinderen vanaf 5 jaar wettelijk
recht op onderwijs.16 Het kabinet zet daarom in op een minder dwingende formulering van het instellen van
een wettelijk recht op kinderopvang in de Raadsaanbeveling.

Het kabinet omarmt de overige voorgestelde maatregelen die in het voorstel zijn opgenomen
over onder meer inclusie, het streven naar gendergelijkheid op het gebied van arbeid,
inkomen en de verdeling van de zorg, buitenschoolse opvang, de kwaliteit, toegankelijkheid
en betaalbaarheid van opvang, het bewust maken van ouders van de voordelen van voorschoolse
voorzieningen, de werkomstandigheden en vaardigheden van pedagogische medewerkers
en monitoring en evaluatie. In algemene zin constateert het kabinet dat de tekst van
de Raadsaanbeveling zich voornamelijk richt op traditionele gezinsvormen bestaande
uit één vader en één moeder of uit één ouder. Het kabinet zet zich ervoor in de teksten
inclusiever te formuleren met het oog op diversiteit (gender, LHBTIQ+) in gezinssamenstellingen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Binnen de Raad is er naar verwachting brede steun voor de aanbeveling. Verschillende
lidstaten hebben wel aangegeven dat ambitie ook gepaard moet gaan met realisme. Meerdere
lidstaten hebben de oorspronkelijke BT nog niet behaald.

Het Europees Parlement heeft in een resolutie van 5 juli jl. opgeroepen tot een inclusieve
en ambitieuze Europese zorgstrategie en verwelkomt het voornemen van de Commissie
om de BT te herzien.17

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid voor de Raadsaanbeveling. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU), op grond waarvan de Raad aanbevelingen kan aannemen op voorstel van de
Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is, in samenhang met artikel 153, lid
1 sub i, VWEU. Op grond van artikel 153, lid 1 sub i, VWEU kan de Europese Unie het
optreden van de lidstaten ondersteunen en aanvullen op het gebied van gendergelijkheid
voor wat betreft hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk. Het
kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag. Op het terrein van het sociaal beleid
heeft de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten, voor de in het Verdrag genoemde
aspecten (artikel 4, lid 2, sub b, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De aanbeveling heeft
tot doel het bevorderen van gendergelijkheid en het verbeteren van de positie van
vrouwen op de arbeidsmarkt. Het kabinet ziet meerwaarde in optreden op EU-niveau voor
het bereiken van deze doelstelling, omdat dit optreden gendergelijkheid en de positie
van vrouwen op de arbeidsmarkt binnen de gehele EU bevordert en dus zorgt voor het
op grotere schaal realiseren van de doelstelling. Daarbij kan de Raadsaanbeveling
bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische convergentie tussen de lidstaten van de
Unie, hetgeen de concurrentiekracht van de Unie kan versterken. Om die redenen is
optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het kabinet steunt
de keuze van de Commissie voor een Raadsaanbeveling, een juridische niet-bindende
handeling. Het voorstel is geschikt om de doelstelling van het optreden te bereiken,
omdat het de lidstaten stimuleert maatregelen te nemen die meer ouders (en met name
moeders) in staat stellen te werken en meer kinderen in staat stellen om deel te nemen
aan kinderopvang en voorschoolse voorzieningen. Het voorstel gaat bovendien niet verder
dan noodzakelijk, omdat het de lidstaten voldoende ruimte geeft om op een wijze die
past binnen de nationale kaders invulling te geven aan de streefdoelen en aanbevelingen.

d) Financiële gevolgen

Er zijn geen directe gevolgen voor de EU-begroting. Voor zover deze er wel blijken
te zijn, is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het Meerjarig Financieel
Kader 2021-2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

In de Raadsaanbeveling wordt aangegeven hoe de lidstaten deelname aan voorschoolse
voorzieningen kunnen stimuleren. Zo kan de arbeidsparticipatie van ouders, en met
name moeders, worden verhoogd en kan de sociale en cognitieve ontwikkeling van jonge
kinderen worden bevorderd. Het is uiteindelijk aan de lidstaten zelf om hier invulling
aan te geven.

(Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline. Het ontwikkelen van nieuwe
en het verder verbeteren van bestaande indicatoren kan extra uitvoeringskosten met
zich meebrengen.

e) Gevolgen voor regeldruk concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Voor Nederland zijn op dit moment op basis van de Raadsaanbeveling geen aanvullende
beleidsmaatregelen voorzien. De strekking van de voorgestelde Raadsaanbeveling strookt
grotendeels met het bestaande Nederlandse beleid en de geplande maatregelen op het
gebied van kinderopvang en laat ook ruimte om binnen de beleidscontext eigen keuzes
te maken. De verwachting is dat het Nederlandse beleid dan ook niet verder zal moeten
worden aangepast en er geen gevolgen zullen zijn voor de regeldruk en administratieve
lasten. Tevens kan de Raadsaanbeveling bijdragen aan opwaartse sociaaleconomische
convergentie tussen de lidstaten van de Unie, hetgeen de concurrentiekracht van de
Unie kan versterken.