Brief regering : Verwachtingen klimaatconferentie COP27

Nr. 210
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2022

Met deze brief informeer ik u over de inzet van Nederland voor de 27e Conferentie van Partijen (COP27) bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (United
Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) in Sharm-el-Sheikh, Egypte,
van 6 tot en met 18 november 2022. Ik stuur u deze brief mede namens de Minister-President,
de Minister van Financiën, de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister voor Natuur en Stikstof
en de Minister en Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

COP27 komt op een moment dat de internationale samenwerking onder druk staat vanwege
de geopolitieke spanningen als gevolg van de oorlog door Rusland in Oekraïne en de
verslechterde relatie tussen China en de Verenigde Staten. Tegelijkertijd is de urgentie
om snel afspraken te maken over meer mondiale klimaatactie nog nooit zo groot geweest.
Overal ter wereld komen extreme weersomstandigheden zoals hittegolven, bosbranden
en overstromingen steeds vaker voor en hebben landen eveneens te maken met biodiversiteitsverlies
en vervuiling. De meest recente rapporten en bevindingen van het IPCC en de WMO maken
duidelijk dat we geen tijd te verliezen hebben. Een lichtpuntje is dat het volgens
het IPCC mogelijk is om in alle sectoren de emissies met ten minste de helft terug
te brengen voor 2030. Maar dat vergt dat landen nu actie ondernemen om sneller de
transitie te maken naar een duurzame economie.

Egyptisch voorzitterschap

De onderhandelingen tijdens COP27 bouwen voort op COP26, die in 2021 in Glasgow plaatsvond.
Tijdens COP26 is het Paris Rulebook afgerond en zijn verschillende nieuwe onderhandelingsonderwerpen overeengekomen die
verder moeten worden vormgegeven. Daarbij gaat het onder meer over het mitigatiewerkprogramma,
het Glasgow – Sharm-el-Sheikh werkprogramma voor de wereldwijde adaptatiedoelstelling
en de Glasgow Dialoog voor schade en verlies als gevolg van klimaatverandering. In
Glasgow is ook afgesproken adaptatiefinanciering in 2025 te verdubbelen ten opzichte
van 2019.

Egypte is voorzitter van COP27 en zal, tijdens deze COP in Afrika, de nadruk leggen
op implementatie van bestaande klimaatafspraken en specifiek aandacht vragen voor
voortgang op de adaptatiedoelstelling, schade en verlies en financiële steun aan ontwikkelingslanden.
Dit zijn lastige onderhandelingsonderwerpen, waarop de resultaten in de afgelopen
jaren beperkt zijn geweest door tegenstellingen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden.
Een grote groep landen, waaronder de EU en haar lidstaten, willen bij COP27 ook voortgang
bereiken op de mitigatie afspraken uit Glasgow. De wensen en ambities van landen in
de onderhandelingen lopen tot nu toe sterk uiteen. Ik verwacht dat de onderhandelingen
in Sharm-El-Sheikh – mede vanwege de geopolitieke spanningen – moeizaam zullen verlopen.

Parallel aan de onderhandelingen heeft het Egyptische voorzitterschap een aantal themadagen
gekozen waar klimaatacties centraal staan. De themadagen richten zich onder andere
op innovatie en schone technologieën, financiering, de centrale rol van water en landbouw
in de klimaatcrisis, het tegengaan van biodiversiteitsverlies en het versnellen van
de energietransitie.

Nederlandse inzet in de multilaterale onderhandelingen

Het kabinet zal zich ondanks de ingewikkelde opgave die er ligt, inspannen om COP27
tot een succes te maken. Ik zal Nederland vertegenwoordigen in de politieke multilaterale
onderhandelingen. Ook zullen verschillende ministers deelnemen aan politieke dialogen
en gelijkgezinde coalities, bilaterale gesprekken voeren, kennis en ervaring delen,
en samenwerken met bedrijven en maatschappelijk middenveld om te komen tot meer klimaatactie.
Het kabinet zet in op een toegankelijke COP voor NGO’s en jongerenorganisaties en
voor de mogelijkheid tot het organiseren van demonstraties.

Tijdens de COP onderhandelt de Europese Unie (EU) als één partij en wordt er met één
mond gesproken. De inzet van de Nederlandse delegatie wordt daarom hoofdzakelijk vastgelegd
in de EU-posities die voorafgaand aan iedere COP door de lidstaten en de Europese
Commissie worden vastgesteld. De conclusies van de milieuraad van 24 oktober 2022
vormen het kader voor deze inzet. Nederland werkt ook samen met progressieve partners
buiten de EU via coalities van gelijkgezinde landen, inclusief ontwikkelingslanden,
zoals de High Ambition Coalition en de Cartagena Dialoog.

Mitigatie

Ambitieverhoging blijft noodzakelijk. In Glasgow is afgesproken dat landen hun Nationally Determined Contributions (NDC’s) opnieuw tegen het licht zullen houden om te bekijken in hoeverre ze nog in
lijn zijn met het streven om de temperatuurstijging tot 1,5°C te beperken.

Het kabinet heeft na de klimaattop in Glasgow (COP26) de nationale ambities aangescherpt
en spant zich er voor in dat andere landen dit voorbeeld volgen. Ambitieverhoging
én implementatie van mitigatiemaatregelen door de grootste uitstoters is daarvoor
cruciaal. De EU en de VS lopen voorop in de implementatie met het recente akkoord
over het Fit-for-55-pakket onder EU-lidstaten en de Inflation Reduction Act van Biden
door de senaat. Ook hebben India en Australië recent nieuwe ambitieuzere doelen voor
2030 vastgesteld. Tegenover deze positieve ontwikkelingen, is er weerstand bij sommige
opkomende economieën, waaronder Brazilië en China, tegen het aanscherpen van de eigen
doelen. Het kabinet hoopt dat meer landen, die hun ambities nog niet hebben verhoogd,
in aanloop naar de COP met updates komen.

Tijdens COP26 hebben landen in het Glasgow Climate Pact onder meer afgesproken dat op COP27 een proces wordt vormgegeven om de ambitie van
landen op het gebied van klimaatmitigatie en de implementatie van mitigatiemaatregelen
op te schalen in dit kritieke decennium. Tijdens de halfjaarlijkse onderhandelingssessie
in Bonn in juni van dit jaar bleek dat er veel verschillende visies bestaan over hoe
dit werkprogramma eruit moet komen te zien. Het mitigatiewerkprogramma is niet voor
alle landen die aan tafel zitten in Egypte een prioriteit. Met name opkomende economieën,
maar ook het Egyptisch voorzitterschap, willen hier minder aandacht aan besteden.

De Europese, en daarmee Nederlandse, inzet is om op deze COP te komen tot een volwaardig
werkprogramma dat evenveel aandacht schenkt aan het verhogen van ambitie als aan het
bespoedigen van implementatie van beleid. Veel landen buiten de EU hebben op papier
een ambitieverhoging aangekondigd, maar hebben nog niet de beleidsinstrumenten uitgewerkt
hoe daar te komen. Een sterke link met het politieke niveau, zoals de tevens op COP26
afgesproken High Level Ministerial Roundtable on pre-2030 Ambition, is hierbij van belang. Hierbij hoort ook een rol voor andere stakeholders (naast
nationale overheden) en een focus op de transitie in specifieke sectoren, zoals transport,
energie en/of de gebouwde omgeving. Het kabinet zal zich ervoor inspannen dat de mitigatieafspraken
van het Glasgow Climate Pact van COP26, waaronder ook het belang van het 1,5°-doel, tijdens COP27 overeind blijven.

Ambitiecyclus

De eerste ambitiecyclus onder de Overeenkomst van Parijs – de Global Stocktake – is gelanceerd tijdens COP26 in Glasgow. Het doel hiervan is om in 2023 collectief
de balans op te maken van de implementatie van de Overeenkomst van Parijs op het gebied
van mitigatie, adaptatie en financiering, in het licht van de laatste IPCC-rapporten.
De uitkomst dient Partijen te helpen om hun ambitie in de volgende NDC-cyclus vanaf
2025 te verhogen. Tijdens COP27 richten de dialogen zich op de collectieve voortgang
op de langetermijndoelen onder de Overeenkomst van Parijs, en het vinden van concrete
mogelijkheden om implementatie te versnellen en klimaatambities te verhogen. Tijdens
COP28 wordt de eerste Global Stocktake afgesloten met een politiek segment. Het proces herhaalt zich iedere vijf jaar.

Adaptatie

Tijdens COP26 is ook het tweejarig Glasgow-Sharm-el-Sheikh Werkprogramma gelanceerd
om de implementatie van de mondiale adaptatiedoelstelling van de Overeenkomst van
Parijs concreter te maken en te versnellen. Deze doelstelling houdt in dat landen
minder kwetsbaar en meer weerbaar voor klimaatverandering worden en dat landen, mensen
en ecosystemen beter in staat zijn zich aan te passen aan klimaatverandering. Gedurende
twee jaar worden door de UNFCCC expertworkshops over verschillende hieraan gerelateerde
deelthema’s georganiseerd om voortgang te bevorderen.

In de onderhandelingen zet Nederland zich via de EU in om via het tweejarig werkprogramma
adaptatieactie wereldwijd te versnellen. De EU heeft zelf sinds vorig jaar een nieuwe
adaptatiestrategie. In de inzet van het kabinet staat centraal dat landen een robuuste
nationale adaptatieplanningscyclus kunnen uitvoeren. Dit proces heeft als doel om
klimaatadaptatie integraal mee te nemen in nationale beleidskeuzes. Een robuuste nationale
adaptatieplanningscyclus kan bijdragen aan de ontwikkeling van Climate Resilient Pathways1. Dat zijn ontwikkelpaden waarbij duurzame ontwikkeling gepaard gaat met versterkte
weerbaarheid tegen klimaatverandering en beperking van de broeikasgasuitstoot. Ook
sluit dit aan bij het vergroten van het nationaal eigenaarschap van landen over weerbaarheid.
Nederland zet daarom in op capaciteitsopbouw en ondersteuning voor kwetsbaarheidsanalyses
en implementatie van de nationale adaptatieplannen.

Schade en verlies

Tijdens de COP zal veel aandacht worden besteed aan schade en verlies (Loss and Damage). Dat zijn de negatieve effecten van klimaatverandering waar mensen en systemen zich
niet meer aan kunnen aanpassen. Vooruitgang binnen discussies over schade en verlies
wordt door veel partijen gezien als graadmeter voor het succes van COP27. Tijdens
de COP worden twee discussies gevoerd.

Ten eerste moet tijdens COP27 een besluit vallen over de structuur van het Santiago Network on Averting, Minimizing and Addressing Loss and Damage associated
with the adverse effects of climate change. Dit netwerk is tijdens COP25 in Madrid in 2019 opgezet. Tijdens COP26 is vervolgens
besloten over de functie van het netwerk, met als doel het katalyseren van technische
assistentie, faciliteren van kennisuitwisseling en samenwerking. Nederland is, net
als de EU, voorstander van een gestroomlijnde organisatiestructuur en een snelle en
efficiënte operationalisering van het Santiago Netwerk om technische assistentie voor
schade en verlies te realiseren.

Een tweede en grotere discussie gaat over de financiering van schade en verlies in
den brede. Nederland kan een verdere discussie over financiering van schade en verlies
tijdens COP27 steunen. Tegelijkertijd vindt Nederland met de EU het belangrijk dat
de tijdens COP26 gelanceerde driejarige dialoog over financieringsmogelijkheden, noden
en tekorten voor schade en verlies binnen de UNFCCC wordt voortgezet. Terwijl die
dialoog loopt, richt Nederland zich in de discussie op het versterken van bestaande
initiatieven om schade en verlies te adresseren. Hierbij valt te denken aan verzekeringssystemen
zoals door het Duitse voorzitterschap van de G7 zijn gepresenteerd in het Global Shield of Early Warning Systems waarover Nederland in gesprek is met de initiatiefnemers. Verder kijkt het graag
met partners naar andere mogelijkheden buiten UNFCCC.

Klimaatfinanciering

Financiering van klimaatactie in ontwikkelingslanden zal ook tijdens deze COP een
centraal onderwerp zijn. Uit een recent gepubliceerd rapport van de OESO blijkt dat
de gerapporteerde internationale klimaatfinanciering in 2021 met USD 83.3 miljard
ver achterblijft bij de door ontwikkelde landen toegezegde USD 100 miljard per 2020.2 De Europese Unie en de EU-lidstaten waren in 2020 met USD 23,93 miljard de grootste
donor op het gebied van internationale klimaatfinanciering. De cijfers van 2021 zullen
voor COP27 bekend zijn.

Ook Nederland wil een betekenisvolle bijdrage blijven leveren aan de USD 100 miljarddoelstelling.
Het kabinet intensiveert het internationaal klimaatbeleid en versterkt de integratie
van klimaat binnen ontwikkelingssamenwerking. Daarmee verwacht het in 2025 ten minste
EUR 900 miljoen aan publieke klimaatfinanciering te besteden. Hiervan blijft Nederland
ten minste de helft uitgeven aan klimaatadaptatie. Ook wil het kabinet de met publieke
middelen gemobiliseerde private klimaatfinanciering vergroten. De publieke en gemobiliseerde
private klimaatfinanciering samen is in 2025 naar verwachting meer dan EUR 1,8 miljard.
Hiermee is de Nederlandse bijdrage aan de USD 100 miljard doelstelling in 2025 ruim
EUR 0,5 miljard meer dan voor deze kabinetsperiode.3

Op dit moment werken alle donoren, waaronder Nederland, onder leiding van Canada en
Duitsland, aan een update van het voorafgaand aan COP26 gepubliceerde plan waarin
staat hoe ontwikkelde landen hun toezegging op het gebied van klimaatfinanciering
nakomen.4 Als onderdeel van dit plan maakt Nederland zich sterk voor transparantie over de
nakoming van de tijdens COP26 toegezegde doelstelling om adaptatiefinanciering te
verdubbelen.

In de Overeenkomst van Parijs is afgesproken om in 2024 met een nieuw hoger doel voor
klimaatfinanciering te komen. In Egypte zullen de onderhandelingen over de vormgeving
van dit doel worden voortgezet. Inzet van de EU en Nederland is dat dit doel er anders
uitziet dan het huidige puur kwantitatieve doel met een sterke focus op het belang
van het in lijn brengen van alle financiële stromen met de doelen van de Overeenkomst
van Parijs, artikel 2.1.c. Tevens is het van belang dat financiering van klimaatactie
wordt gezien als mondiaal doel, waarbij ontwikkelde landen het voortouw nemen en er
ook een rol is voor opkomende economieën. Het doel zou gericht moeten zijn op de ondersteuning
van de meest kwetsbare ontwikkelingslanden bij de implementatie van hun nationale
klimaatplannen. In het nieuwe doel zou ruimte moeten zijn voor publieke en private
financiering van klimaatactie.

De EU deed voorafgaand aan de COP ook formeel het voorstel voor een nieuw agendaonderwerp
over artikel 2.1.c van de Overeenkomst van Parijs. Een apart agendapunt hierover moet
de samenhang tussen de verschillende discussiepunten versterken en het wederzijdse
begrip hiervan vergroten.

Tijdens deze COP zal ook verder worden gesproken over de toezegging die tijdens COP26
is gedaan om de klimaatfinanciering voor adaptatie per 2025 te verdubbelen ten opzichte
van 2019. Momenteel gaat circa 25% van de wereldwijde klimaatfinanciering naar adaptatie.
Nederland besteedt al meer dan de helft van zijn publieke klimaatfinanciering aan
adaptatie en geeft daarmee internationaal het goede voorbeeld. Ook streeft het kabinet
naar een verdubbeling van de Nederlandse publieke adaptatiefinanciering per 2025 in
lijn met de afspraak uit Glasgow. Het kabinet blijft zich inzetten voor een wereldwijde
gebalanceerde verdeling van klimaatfinanciering tussen mitigatie en adaptatie en het
verbeteren van de kwaliteit en toegankelijkheid van adaptatiefinanciering, in het
bijzonder voor de meest kwetsbare landen. Nederland is actief betrokken bij coalities
en initiatieven die zich sterk maken voor meer en betere adaptatiefinanciering waaronder
de Champions Group on Adaptation Finance.

Voedselsystemen, landbouw en natuur

Bij de onderhandelingen over landbouw zijn er de afgelopen jaren tijdens voorgaande
COPs workshops geweest over de relatie tussen landbouw en klimaat. Tijdens deze COP
onderhandelen we over de belangrijkste uitkomsten van de workshops en hoe daar opvolging
aan gegeven kan worden. Daarnaast wordt er gesproken over hoe de onderhandelingen
over landbouw en klimaat onder het VN klimaatverdrag in de toekomst vorm krijgen.
Nederland spant zich in om de onderhandelingen te verbreden naar een focus op een
voedselsysteemaanpak waar landbouw een onderdeel van is. Daarnaast is de Nederlandse
inzet dat de onderhandelingen zich niet beperken tot waardevolle discussies tussen
landen, maar dat ze leiden tot meer klimaatactie en een voedselsysteemaanpak in landen
zelf.

De onderhandelingen over natuur zijn verweven in verschillende agendapunten en gaan
met name over de rol die natuur speelt in het behalen van de klimaatdoelen en hoe
we koolstofvastlegging kunnen bevorderen via verschillende mechanismen. Met name de
rol van bossen wordt veelvuldig genoemd. Nederland blijft zich inzetten om bossen
en andere waardevolle ecosystemen wereldwijd te beschermen en herstellen en zal hier
aandacht voor vragen tijdens COP27 en de daaropvolgende VN biodiversiteitstop COP15
waar een strategisch raamwerk met doelen voor 2030 wordt vastgesteld om biodiversiteit
te beschermen en herstellen. Bij de vaststelling van het Global Biodiversity Framework aandacht voor vragen. Tijdens COP27 zal o.a. worden voortgebouwd op de Glasgow Leaders» Declaration on Forests and Land Use, die inmiddels door meer dan 140 landen is ondertekend, en zal de voortgang worden
besproken met betrekking tot de Global Forest Finance Pledge.

Nederlandse inzet voor meer klimaatactie

Het kabinet zal met verschillende bewindspersonen deelnemen aan COP27 in Sharm-el-Sheikh
om de inzet van Nederland uit te dragen. De Minister-President zal de nationale speech
uitspreken tijdens de World Leaders Summit op 7 en 8 november. De Minister voor Klimaat en Energie zal deelnemen aan de UNFCCC-onderhandelingen
waaronder de EU-coördinatie, waarin de voortgang en strategie van de EU in de onderhandelingen
tijdens COP27 wordt besproken.

Verder zullen het kabinet en de klimaatgezant via ministeriële bijeenkomsten, evenementen
en bilaterale gesprekken aandacht vragen voor de noodzaak tot meer klimaatactie en
de samenhang tussen de drie planetaire crises (klimaat, biodiversiteitsverlies en
vervuiling). De nadruk ligt daarbij op Nederlandse beleidsprioriteiten zoals uiteengezet
in de [vandaag] gepubliceerde Internationale Klimaatstrategie (IKS): de energietransitie,
duurzame mobiliteit, water, landbouw en voedselzekerheid, het tegengaan van ontbossing
en biodiversiteitsverlies, circulaire economie, financiering, jongeren en gender.
In samenwerking met de Europese Investeringsbank (EIB), Luxemburg en België zal Nederland
een paviljoen beheren voor evenementen op diverse van deze onderwerpen.

Net als bij COP26 zet Nederland bij COP27 in op het plaatsen van water in het hart
van klimaatactie en zal het bijdragen aan de waterdag. Als co-host van de VN 2023
waterconferentie in maart volgend jaar, is COP27 voor Nederland een essentiële mijlpaal
voor het beïnvloeden van de wereldwijde klimaatgemeenschap voor het versnellen en
opschalen van acties en financiering ten behoeve van watergerelateerde SDG-doelen,
waaronder SDG6, onder meer via programmering en agendering van de VN-waterconferentie
in het waterpaviljoen dat Nederland ondersteunt. Ook landbouw, voedsel en natuur staan
buiten de formele onderhandelingen hoog op de agenda van COP27 met een themadag over
landbouw en een themadag over biodiversiteit.

Daarnaast zal het kabinet zich inzetten voor opvolging van klimaatacties die tijdens
COP26 zijn afgesproken en het mobiliseren van meer steun onder landen voor de gemaakte
afspraken en coalities. Het gaat dan bijvoorbeeld om afspraken over de reductie van
methaanuitstoot, het beëindigen van internationale overheidssteun aan de energiesector
die niet in lijn is met 1,5°C, het stoppen van ontbossing en financieren van bescherming
van bossen, klimaatslimme landbouw, 100% nieuwverkoop van emissieloze bussen en vrachtwagens
in 2040, verduurzaming van de lucht- en scheepvaart en duurzame en klimaatresistente
gezondheidszorg. Het Verenigd Koninkrijk zal op COP27 de ondertekenaars van de COP26-verklaring
over internationale publieke steun voor de energietransitie weer bij elkaar brengen
om voortgang te laten zien en nieuwe ondertekenaars aan te kondigen. Uw Kamer ontving
op 7 juli 2022 een brief over de stand van zaken in de Nederlandse uitwerking van
de COP26-verklaring (Kamerstuk 31 793, nr. 209) en zal voor COP27 een vervolgbrief ontvangen waarin het beleid nader wordt uitgewerkt.
Egypte heeft aangekondigd ook een aantal nieuwe initiatieven te willen lanceren, waaronder
initiatieven op het gebied van adaptatie en water en landbouw en voedselzekerheid.
De details daarvan zijn nog niet bekend. Voordat het kabinet de voorgestelde nieuwe
initiatieven kan steunen moeten ze goed aansluiten op het Nederlands beleid en voldoende
concreet zijn. Ook moet er geen overlap zijn met al bestaande initiatieven.

Tot slot

COP27 vindt plaats op een moment dat de klimaatopgave ongekend groot is en de energie-
en voedselprijzen het welzijn onder druk zetten. Alleen met internationale samenwerking
kunnen landen een antwoord bieden op de uitdagingen waar we voor staan. Tegelijkertijd
is de multilaterale samenwerking om klimaatverandering aan te pakken broos en vergt
dit van alle landen de komende jaren forse inspanningen. Het kabinet neemt daarom
met een stevige delegatie deel aan COP27 en zal zich constructief opstellen om het
vertrouwen in de afspraken uit de Overeenkomst van Parijs overeind houden.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten