Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de publicatie TNO 'Een weg uit de stikstofproblematiek'

Nr. 201
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2022

Op dinsdag 13 september jl. verscheen de TNO-notitie «Een weg uit de stikstofproblematiek.»
Op 14 september heeft de vaste commissie van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid
het kabinet verzocht deze voor de Algemene Politieke Beschouwingen van een reactie
te voorzien. Met deze brief geef ik invulling aan dit verzoek.

Allereerst wil ik markeren dat het waardevol is dat onderzoeksinstituten zoals TNO
met voorstellen komen hoe vervolgstappen in de stikstofaanpak nader vorm te geven.
Dit vraagstuk is gebaat bij de inzet van alle partijen en een open discussie over
oplossingsrichtingen. De inzichten uit de notitie kunnen onder andere bijdragen aan
de verdere uitwerking van de integrale aanpak van het kabinet en de verdere invulling
en vormgeving van de gebiedsprocessen. Bovendien zijn de diverse aspecten uit het
voorstel actueel en herken ik diverse punten die de afgelopen periode onderwerp van
gesprek zijn geweest, bijvoorbeeld in de gesprekken met de heer Remkes. Daarbij gaat
het zoal om het belang van kunnen sturen op emissies, de mogelijkheden voor (technische)
innovatie en het verbeteren van het meet- en monitoringsinstrumentarium.

Sturen op emissies en emissiebudgetten

TNO benadrukt in haar voorstel het belang om op emissies te kunnen sturen om onzekerheden
in de aanpak te verminderen en doet daartoe het voorstel om regionale emissiebudgetten
vast te stellen, waarbij wordt gemarkeerd dat deze zodanig moeten worden vastgesteld
dat de depositiedoelstelling (74 procent onder KDW) behaald moet worden. TNO geeft
aan dat de vertaling naar emissies nodig is omdat praktisch niet mogelijk is om direct
te sturen op depositie.

Ik deel met TNO het belang om te komen tot een systematiek die werkbaar is en zie
daarin belangrijke parallellen met de aanpak van het kabinet. Ook het kabinet erkent
het nut en noodzaak van de doorvertaling van depositie naar emissies. In de startnota
van het Nationaal Programma Landelijk Gebied zijn daarom indicatieve emissiereductiedoelstellingen
per gebied meegegeven, waardoor er voor provincies en regio’s een beeld ontstaat over
de omvang van de opgave. Deze indicatieve doorvertaling naar regionale emissiereductiedoelstellingen
dient er toe om provincies en betrokkenen te helpen sturen en handvatten te geven
voor te nemen maatregelen. Wel geldt dat het TNO-voorstel meer de nadruk legt op de
resterende emissieruimte: het zogeheten emissiebudget. Deze resterende emissieruimte
is direct gerelateerd aan de emissiereductie die noodzakelijk is om de stikstofdoelen
te halen. Tevens geldt dat ook in het voorstel van TNO de reductie van stikstofemissies
nog steeds is verbonden aan de noodzakelijke reductie van depositie: uiteindelijk
is namelijk de mate van belasting van stikstofgevoelige natuur een van de belangrijke
drukfactoren voor natuurkwaliteit, net als voor de mogelijkheid om nieuwe vergunningen
te verlenen.

Richtingen voor invulling van de aanpak

TNO reikt in het voorstel een aantal bouwstenen aan voor nadere invulling van de aanpak,
waarbij zij onderscheid maakt tussen maatregelen voor gebieden nabij N2000-gebieden
en gebieden die daar verder vanaf liggen. Daarnaast wordt een onderscheid gemaakt
in hetgeen mogelijk is op korte termijn en de inzet voor de middellange termijn.

TNO spreekt over de noodzaak om randgebieden rondom N2000-gebieden te herinrichten
omdat hier slechts zeer beperkt ruimte is voor activiteiten die stikstof uitstoten.
Voor deze gebieden zijn in het voorstel (zeer) lage emissiebudgetten beschikbaar in
een ring van één tot twee kilometer. De noodzaak tot (vergaande) reductie in randgebieden
is ook in de aanpak van het kabinet onderkend omdat dit een effectieve manier is om
de overbelasting van natuur te verminderen daar waar het de meeste impact heeft. TNO
stelt voor om emissiebronnen in deze gebieden in kaart te brengen om op basis daarvan
maatregelen te nemen. Dit kan een nuttige stap zijn, zeker als onderdeel van de gebiedsprocessen
van de provincies.

Met het oog op het belang van bewezen effectiviteit van te nemen maatregelen maakt
TNO onderscheid tussen maatregelen voor de korte en middellange termijn. Op (zeer)
korte termijn zal volgens TNO vooral inzet op extensivering nodig zijn, evenals het
ontmoedigen van import van krachtvoer en kunstmest, en het versneld vernieuwen van
vaar- en voertuigen. Op de middellange termijn liggen er meer kansen voor technologische
innovaties en managementoplossingen.

Ik deel met TNO het belang van de inzet van bewezen effectieve instrumenten, temeer
duidelijkheid en zekerheid omtrent maatregelen voor betrokken partijen noodzakelijk
is. Robuustheid en bewezen effectiviteit van technieken is hiervoor van een onmiskenbaar
belang. In de kabinetsaanpak is ruimte voor inzet van diverse maatregelen zoals extensivering,
maar ook naar vrijwillige beëindiging, managementmaatregelen, omschakeling en inzet
van innovaties. Voor andere sectoren dan de agrarische sector wordt onder andere ook
ingezet op verschoning van het vaar- en voertuigenpark.

Het voorstel van TNO onderstreept echter ook hoe belangrijk het is dat er volop wordt
ingezet op doorontwikkeling van robuuste innovatieve technologieën die in de diverse
sectoren ingezet kunnen worden. Voor de doorontwikkeling van emissiearme technieken
en management heeft het kabinet een subsidieregeling voor de ontwikkeling en investering
in emissiearme stallen (Subsidiemodules brongerichte stal en managementmaatregelen:
SBV), een innovatieprogramma voor de ontwikkeling van emissiearme mestaanwendingstechnieken
en een demonstratieprogramma om het effect van voermaatregelen in de praktijk te demonstreren.
Daarbij geldt wel dat het kabinet de diverse oplossingen voor het stikstofvraagstuk
integraal weegt met het oog op onder andere de klimaat- en wateropgave. Een te eenzijdige
focus zou immers kunnen leiden tot kostbare lock-ins en op den duur juist de onzekerheid
en onduidelijkheid voor betrokkenen kunnen vergroten.

Onderscheid tussen ammoniak en stikstofoxiden

Vanwege de verschillende eigenschappen van ammoniak (NH3) en stikstofoxiden (NOx) pleit TNO ervoor om de aanpak van beide stoffen te splitsen. In het voorstel geldt
dit zowel voor de emissiebudgetten alsook met betrekking tot saldering voor vergunningverlening.
TNO geeft onder meer als reden aan dat de certificering en emissiebepalingen van de
twee gassen op dit moment nog niet dezelfde robuustheid kent.

Het kabinet houdt in zijn aanpak rekening met de verschillen in de eigenschappen van
ammoniak en stikstofoxiden. Zo is de reductie van ammoniak passender vorm te geven
door met name gebiedsgericht te werken en wordt de uitstoot van stikstofoxiden hoofdzakelijk
via generiek, landelijk beleid aangepakt. Om een nader onderscheid aan te brengen
zoals TNO voorstelt, is het eerst nodig om de consequenties hiervan voor de stikstofaanpak
nader in beeld brengen. Tevens vraagt het administratief scheiden van ammoniak en
stikstofoxiden om het ontwikkelen van een wetenschappelijke onderbouwde en robuuste
methode, ook in relatie tot de kritische depositiewaarde als best beschikbare maatstaf
voor de drukfactor stikstof. Indien wetenschappelijke publicaties nieuwe en aanvullende
inzichten in bieden, zal dit uiteraard in de verdere aanpak en uitwerking betrokken
worden.

Certificeren, meten en monitoren

TNO stelt voor om voor de langere termijn de tijd te gebruiken voor verbeteringen
in (innovatieve) technieken en management (in de veehouderij). Ook kan de tijd worden
gebruikt om een systeem op te zetten om de emissie beter te bepalen, waarbij TNO spreekt
over een certificeringssysteem voor de verschillende stikstofbronnen. Tot slot stelt
TNO voor om een verbeterslag te maken op het monitoringsinstrumentarium.

Het kabinet is eveneens voorstander van meer meten en sturen op emissie en ziet het
als een belangrijk element in de praktische uitvoerbaarheid van de stikstofaanpak.
Het stelt de ondernemer in staat om op bedrijfsniveau zo concreet mogelijk grip te
hebben op zijn emissiebijdrage. Dit geeft feedback hoe hij/zij het management op het
bedrijf kan verbeteren, wat kan bijdragen aan de reductie van uitstoot. Via het Nationaal
Kennisprogramma Stikstof (NKS) ben ik een programma aan het opzetten om samen met
de provincies en de agrarische sector de toepassing van bedrijfsspecifiek meten verder
te verkennen, en concreter te maken wat er bij meer doelsturing allemaal komt kijken
op de korte en lange termijn, zowel op juridische als technisch vlak. De aanbevelingen
van TNO kunnen hier mogelijk aan bijdragen.

In het Nationaal Kennisprogramma Stikstof (NKS) wordt gewerkt aan een continue verbetering
van het monitoringsinstrumentarium, modelvernieuwing (waaronder gebruik satellietdata)
en het opzetten van bedrijfsspecifieke emissiemetingen. Over de ammoniakemissies van
zee wordt onderzoek gedaan door RIVM.

Het kabinet heeft met interesse naar de aanbevelingen van TNO gekeken. Deze brief
dient als eerste reactie op de notitie. Voor het vervolg zal ik bekijken hoe ik –
ook met TNO – deze inzichten zo goed mogelijk kan benutten in de kabinetsaanpak. Daarbij
is ook van belang te bezien hoe de voorstellen bijdragen kunnen aan realisatie van
de bredere opgaven voor natuur, klimaat, waterkwaliteit en de transitie van het landelijk
gebied.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink