Brief regering : Onderzoeksrapport Financiële eisen energieleveranciers & positie consument bij faillissement van een energieleverancier

Nr. 347
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2022

In 2021 werden consumenten geraakt door het faillissement van verschillende energieleveranciers.
Consumenten ondervinden financieel nadeel bij een faillissement van hun energieleverancier,
omdat de kans groot is dat zij dan hun uitstaande tegoeden zoals teveel betaalde voorschotten
niet terugkrijgen.

Daarnaast moeten consumenten een nieuw contract afsluiten bij een andere energieleverancier,
waarbij zij in de huidige marktsituatie met stijgende energieprijzen vrijwel zeker
met hogere tarieven te maken krijgen.

Ik vind dat we daarom zoveel mogelijk moeten voorkomen dat consumenten het kind van
de rekening worden, hoewel faillissementen nooit volledig kunnen worden uitgesloten.
Voor verreweg het grootste deel van deze faillissementen waren de stijgende energieprijzen
een belangrijke reden. Niet alle leveranciers waren daar in hun bedrijfsvoering op
voorbereid.

Hierbij informeer ik uw Kamer over het recent door Sira Consulting en Ecorys opgeleverde
onderzoeksrapport «Financiële eisen aan energieleveranciers en de positie van de consument
in geval van faillissement van een energieleverancier». Het onderzoek maakt duidelijk
dat het beperken van de kans op een faillissement door scherpere eisen aan leveranciers
te stellen, consumenten meer helpt dan achteraf bepaalde effecten van een faillissement
tegen te gaan.

Ik ben daarom blij dat uit het onderzoek verschillende aanscherpingen naar voren komen
die in onze wet- en regelgeving kunnen worden opgenomen en die in de toezichtspraktijk
van de toezichthouder Autoriteit Consument & Markt (ACM) al op korte termijn hun beslag
krijgen, om zo de bescherming voor consumenten te verbeteren.

Aanleiding

In december 2021 is in de beantwoording van Kamervragen over problematiek rondom de
faillissementen door de toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat
toegezegd dat zij zal laten onderzoeken «of het wenselijk en mogelijk is om aan het
specifieke wettelijke kader voor toezicht op energieleveranciers nadere eisen te stellen
en zo ja, welke eisen het doel het beste bereiken en goed uitvoerbaar zijn voor zowel
energieleveranciers als de ACM (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nrs. 1104 t/m 1107 en nr. 1111). Daarbij moet ook onderzocht worden wat de gevolgen zouden kunnen zijn op de prijsvorming
en op de mogelijkheid voor nieuwe leveranciers om tot de markt toe te treden.» De
Staatssecretaris heeft destijds aangegeven bij dit onderzoek ook de mogelijkheden
te onderzoeken om de positie van consumenten bij faillissementen van energieleveranciers
te verbeteren. In deze brief licht ik toe welke inzichten het onderzoeksrapport biedt
en schets ik de vervolgstappen om de aanbevelingen uit het onderzoek uit te werken.
Voor het volledige onderzoeksrapport verwijs ik u naar de bijlage.

Over het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode april tot en met augustus 2022 door Sira
Consulting en Ecorys. De onderzoekers hebben input opgehaald bij deskundigen uit de
energiesector, curatoren, verschillende ministeries, de toezichthouder ACM, een consumentenorganisatie
en energieleveranciers. Om inzicht te krijgen in de mogelijke nieuwe maatregelen voor
de energiesector hebben de onderzoekers zich verdiept in mogelijke relevante maatregelen
die gelden in twee andere sectoren (levensverzekeringen en woningcorporaties) en twee
andere landen (Verenigd Koninkrijk en Duitsland). De inzichten hieruit zijn meegenomen
in de uitwerking van de voorgestelde maatregelen in het onderzoeksrapport.

Het rapport beschrijft enerzijds maatregelen die gericht zijn op het financieel robuuster
maken van energieleveranciers en anderzijds maatregelen die gericht zijn op de verbetering
van de positie van de consument bij een faillissement. De onderzoekers hebben een
lijst van in totaal achttien mogelijke maatregelen opgesteld. Elke maatregel is qua
wenselijkheid beoordeeld op basis van zes criteria: effectiviteit, juridische gevolgen,
financiële gevolgen, marktwerking, uitvoerbaarheid en mate van draagvlak onder betrokken
stakeholders. Met behulp van deze beoordelingen zijn de onderzoekers tot een rangschikking
gekomen.

Aanbevelingen

Uit het onderzoek is gebleken dat maatregelen die energieleveranciers financieel robuuster
maken effectiever zijn in het beschermen van consumenten, dan maatregelen die direct gericht zijn op (het versterken van) de positie van de consument in geval van een
faillissement. De onderzoekers geven aan dat beter inzicht in de financiële situatie
en risico’s bij zowel de energieleveranciers als bij de toezichthouder ACM sneller
tot ingrijpen zal leiden. Hierdoor kan het risico op een faillissement beter beheerst
worden, waarmee de risico’s op nadelige gevolgen voor de consument verkleind worden
en daarmee ook de positie van de consument verbeterd wordt. Van vier van de zeven
maatregelen gericht op versterking van de financiële positie van de leverancier, wordt
aanbevolen deze in te voeren (zie hierna).

De onderzochte maatregelen die direct gericht zijn op versterking van de positie van
de consument na een faillissement blijken veelal nadelen te kennen die niet op lijken
te wegen tegen de voordelen. Het is gebleken dat deze potentiële maatregelen (elf
in totaal), die bijvoorbeeld uitstaande tegoeden van consumenten bij hun energieleverancier
beperken en/of helpen terug te krijgen bij faillissement, ook nadelige effecten kunnen
hebben die doorwerken naar alle consumenten, door bijvoorbeeld een verhoging van de
tarieven.

Voorgenomen maatregelen

Uit het onderzoek zijn vier maatregelen duidelijk naar voren gekomen waarvan de onderzoekers
adviseren om ze in te voeren. Deze maatregelen hebben betrekking op de financiële
toezichtseisen ten aanzien van leveranciers. De onderzoekers geven aan dat hiermee
snel een belangrijke basis kan worden gelegd om problemen te beperken. Het invoeren
van de vier maatregelen levert naar verwachting eerder en beter inzicht op in mogelijke
risico’s op faillissementen. Daardoor kan eerder worden ingegrepen door de leverancier
en de ACM. Daarnaast wordt door strengere eisen aan energieleveranciers te stellen
de kans op faillissement beperkt. Dit zorgt voor een betere bescherming van de consument,
omdat de consument minder snel geraakt zal worden door de financiële gevolgen van
een faillissement. Het huidige systeem (Elektriciteitswet 1998 en Gaswet) biedt de
mogelijkheid om de vier maatregelen in te voeren. In de lagere regelgeving van de
nieuwe Energiewet kunnen de vier maatregelen juridisch verankerd worden. Elk najaar
stuurt de ACM informatieverzoeken uit naar energieleveranciers in het kader van haar
toezichtstaak. Om dit najaar al een grondslag te kunnen hebben voor het toezicht op
de maatregelen stelt de ACM een beleidsregel op (zie de alinea onder de vier maatregelen).
Daarin kan de ACM de energieleveranciers verzoeken om informatie aan te leveren (en
kan de ACM waar nodig ingrijpen) voor wat betreft de verzwaarde eisen aan de kwaliteit
van de bedrijfsvoering (maatregel 1), de Risk Exposure (maatregel 3) en de uitkomsten
van de stress test (maatregel 4).

De volgende maatregelen ben ik voornemens uit te gaan voeren:

1. Eisen aan de kwaliteit van de bedrijfsvoering

Deze maatregel stelt zwaardere eisen aan de kwaliteiten van de bedrijfsvoering die
een energieleverancier moet kunnen aantonen om energie te mogen leveren aan kleinverbruikers.
Dit kan door het toetsingskader aan te scherpen voor het verlenen van de vergunning
die benodigd is om energieleverancier te worden, om zo de eisen aan de bedrijfsvoering
beter te kunnen toetsen. Deze aangescherpte eisen gelden niet alleen bij het beoordelen
van de aanvraag van de vergunning, maar ook nadat de vergunning is verleend. Op deze
manier wordt voorkomen dat er energieleveranciers op de markt komen die onvoldoende
toegerust zijn op hun taken. Het risico op een faillissement wordt zo verkleind.

2. Toezicht op governance en integriteit

Deze maatregel zorgt er voor dat de ACM bij de vergunningverlening en bij het houden
van toezicht let op de governance en integriteit van individuele energieleveranciers.
Hierdoor kan de kans op financiële problemen als gevolg van wanbestuur beperkt worden.
Voorbeelden van aspecten waar de ACM volgens de onderzoekers naar zou kunnen kijken
zijn: de kwaliteit van het bestuur, de kwaliteit van intern toezicht, gedrag en cultuur
en of integer wordt gehandeld door het bestuur en medewerkers.

3. Beheersen van Risk Exposure

De risico’s van de bedrijfsvoering van een energieleverancier zijn met name gelegen
in het verschil tussen de inkoopprijs en verkoopprijs. Wanneer energieleveranciers
energie tegen een hogere prijs moeten inkopen dan de prijs waarvoor ze het kunnen
verkopen op basis van de lopende contracten met hun afnemers, ontstaat er een hoog
risico op faillissement. De maatregel is erop gericht dat leveranciers moeten aantonen
dat hun risk exposure in een verantwoorde verhouding staat tot hun instrumenten en
expertise op het gebied van risicomanagement en hun financiële reserves. Belangrijk
is dat de ACM dit kan inzien en kan beoordelen of risico’s voldoende beheerst worden.

4. Periodieke stress test

Deze maatregel houdt in dat periodiek, bijvoorbeeld jaarlijks, een stress test uitgevoerd
moet worden door de energieleveranciers om aan te tonen dat zij voor de komende periode
in staat zijn om financiële problemen het hoofd te bieden. In de stress test zullen
verschillende scenario’s doorlopen kunnen worden, zoals extreme prijsstijgingen, zeer
koude winters en een hoog percentage aan wanbetalers. Op die manier kan tijdig ingegrepen
worden bij mogelijke problemen. Onderzoekers wijzen erop dat dit een getrapte test
zou kunnen zijn waarbij de uitkomst van een eerste set vragen bepaalt of de leverancier
aan een volgend stadium van een test moet worden onderworpen.

In het bestaande systeem voor de vergunningverlening worden al eisen gesteld aan de
energieleveranciers ten aanzien van hun organisatorische, financiële en technische
kwaliteiten. In het conceptwetsvoorstel van de Energiewet zijn hierop aanvullingen
voorzien, die tevens in lagere regelgeving zullen worden uitgewerkt (zie vervolgstappen).
Gelet op het rapport vind ik het van belang dat ook op korte termijn extra toezicht
op energieleveranciers kan worden ingezet. De ACM scherpt het toezicht op de energieleveranciers
nog dit najaar aan. Dit doet de ACM door (binnen de kaders van de huidige wet- en
regelgeving) middels een beleidsregel extra eisen te stellen aan energieleveranciers.1 De beleidsregel is gericht op het waarborgen van de betrouwbare levering door energieleveranciers
weerbaarder te maken tegen (financiële) risico’s op de energiemarkt. Hiermee wordt
beoogd de kans op het faillissement van een energieleveranciers te verkleinen en daarmee
ook de kans op consumentenschade. Op basis van de voorgenomen beleidsregel moeten
energieleveranciers hun financiële continuïteit en risicomanagement versterken. Doordat
de ACM beter inzicht krijgt in de mate van financiële weerbaarheid van de leveranciers
kan, indien nodig, tijdig ingegrepen worden door leveranciers herstelmaatregelen te
laten nemen.

Om deze aangescherpte eisen ook reeds te kunnen stellen bij het verlenen van de leveringsvergunning
(en gedurende de looptijd van de vergunning), zal ik een nieuwe beleidsregel opstellen
in het kader van de aan de ACM gemandateerde bevoegdheid voor vergunningverlening
die ook in het najaar, tegelijkertijd met de beleidsregel van de ACM van kracht wordt.
Deze beleidsregel zal gericht zijn op de toetsing van financiële eisen aan de energieleverancier
bij vergunningverlening

De aangescherpte eisen liggen in lijn met drie van de vier aanbevelingen uit het onderzoek
en mijn voornemen om de bovengenoemde maatregelen in te voeren. Specifiek gaat het
dan om de maatregelen gericht op «risk exposure», de periodieke stress test en kwaliteit
van bedrijfsvoering. De nieuwe Energiewet bevat extra eisen gericht op integriteit
(zie hieronder), en komt hiermee tegemoet aan de maatregel die ziet op toezicht op
governance en integriteit. Er zal worden bezien of in het kader van deze maatregel
nog extra eisen nodig zijn.

De overige onderzochte maatregelen kennen nadelen die zwaarder wegen dan de voordelen.
Deze maatregelen krijgen op dit moment geen directe navolging. Er is onder andere
onderzocht of een garantie- of waarborgfonds effectieve bescherming zou kunnen bieden.
Daarbij krijgen consumenten bij een faillissement hun uitstaande tegoeden terug uit
een algemeen fonds dat (al dan niet vooraf) is gevuld met geld, ingelegd door alle
energieleveranciers. Het inrichten van een garantie- of waarborgfonds is door de onderzoekers
beoordeeld met een lage score. Bij de beoordeling van deze maatregel is namelijk gebleken
dat de kosten voor het inrichten en onderhouden van een fonds aanzienlijk zijn. Bovendien
is er volgens de onderzoekers geen zekerheid dat bij een (groot) faillissement alle
kosten op tijd gedekt kunnen worden en kan niet voorkomen worden dat de lasten doorberekend
zullen worden aan alle consumenten.

Vervolgstappen

Het wetsvoorstel voor de Energiewet is onlangs voor advies naar de Raad van State
gestuurd. In dit wetsvoorstel (en voorgenomen lagere regelgeving) wordt het onder
andere mogelijk gemaakt om extra maatregelen te nemen in het kader van de integriteit,
betrouwbaarheid en deskundigheid van energieleveranciers, doordat de ACM bij vergunningsaanvragen
mag toetsen aan de wet BIBOB. De extra maatregelen gelden ook voor de periode na vergunningverlening
en versterken daarmee ook het doorlopende toezicht. De Energiewet bevat hiertoe diverse
bepalingen die waar nodig uitgewerkt zullen worden in lagere regelgeving. Hiertoe
behoren ook de bepalingen over de eisen die aan leveranciers gesteld worden om te
kunnen (blijven) voldoen aan de eisen voor vergunningverlening. De komende maanden
zal ik, in afstemming met de ACM en andere stakeholders zoals leveranciers, verder
onderzoeken op welke manier de maatregelen het beste juridisch verankerd kunnen worden.

De invoering van de voorgestelde maatregelen kan leiden tot een mogelijke lastenverzwaring
en hogere toetredingsdrempels voor energieleveranciers op de markt. Deze gevolgen
lijken op dit moment echter beperkt en hoeven invoering ervan niet in de weg te staan.
De mogelijke drempels voor nieuwe toetreders kunnen voorkomen dat bedrijven op de
markt komen met een hoger risico op faillissement. Ik vind het daarom vanuit het belang
van de consument gerechtvaardigd om het toezicht aan te scherpen. Daarbij zal ik uiteraard
wel zorg dragen om extra regeldruk te beperken. Zo kan conform de aanbevelingen van
het onderzoek bij de toepassing van de nieuwe eisen rekening worden gehouden met het
risicoprofiel van de betreffende leverancier. Organisaties die weinig risico nemen,
hoeven dan aan minder (complexe) eisen te voldoen dan organisaties die meer risico
nemen. Dit voorkomt mogelijk ook een onnodige lastenverzwaring in de uitvoering bij
de ACM en leveranciers. Bij het opnemen van maatregelen in de lagere regelgeving bij
de Energiewet zal hiermee rekening worden gehouden.

De maatregelen zullen een verzwaring zijn in een tijd waar bepaalde energieleveranciers
ook zelf problemen ervaren. Ik acht het desalniettemin van belang ze door te zetten
hoewel faillissementen niet altijd te voorkomen zijn, voorkomen beter is dan genezen
en juist ook in deze tijd consumenten moeten kunnen vertrouwen op hun leverancier.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten