Brief regering : Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen tot interventies in de elektriciteitssector

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 346
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2022

Parallel aan deze brief zult u tevens een brief ontvangen van de Minister van Financiën
waarin zij, mede namens andere ministeries, voorstellen presenteert om de problematiek
omtrent koopkracht te kunnen adresseren. De voorstellen in deze brief en die van de
Minister van Financiën vertonen gelijkenissen en grijpen ook veelal in op dezelfde
problematiek. Het is belangrijk te vermelden dat in deze brief door het Kabinet een
appreciatie van de Europese voorstellen wordt gegeven door, terwijl in de brief van
de Minister van Financiën nationale maatregelen worden aangekondigd om de koopkracht
van de bevolking te verbeteren. In deze brief probeer ik, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën (Fiscaliteit en Belastingdienst), zoveel mogelijk in te gaan op de verhouding
tussen de nationale maatregelen en de voorstellen van de Europese Commissie.

Op 14 september jl. heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel
voor een verordening gepresenteerd met daarin een pakket aan noodmaatregelen om de
hoge energieprijzen in de EU aan te pakken. De maatregelen die de Commissie voorstelt
zien ten eerste op de elektriciteitsmarkt en betreffen energiebesparing, een price cap op opbrengsten van elektriciteitsproducenten met infra-marginale technologieën (technologieën
die door lagere marginale kosten relatief veel meer winst maken) en het adresseren
van koopkrachtproblemen bij huishoudens. Daarnaast stelt de Commissie voor bedrijven
in de fossiele energiesector een solidariteitsbijdrage te laten betalen die ten goede
moet komen van huishoudens.

Het voorstel van de Commissie bestaat uit een pakket aan noodmaatregelen, dat als
rechtsbasis artikel 122 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU) heeft. Vanwege de nijpende situatie op de Europese energiemarkt en de sterk
gestegen energieprijzen heeft de Commissie besloten een versnelde procedure voor invoering
te hanteren. Dat houdt in dat de Commissie heeft gekozen voor een versnelde procedure,
waarin geen formele afstemming met het Europees Parlement is voorzien. Dat betekent
ook dat voor wat betreft de fiscale maatregelen met gekwalificeerde meerderheid in
plaats van unanimiteit in de Raad wordt besloten. De voorstellen zullen volgens planning
van het Tsjechisch voorzitterschap al op 30 september a.s. ter besluitvorming tijdens
een ingelaste Energieraad voorliggen en bij goedkeuring per direct van kracht zijn,
zodat de lidstaten meteen aan de uitvoering ervan kunnen beginnen. Hieronder volgt
per voorgestelde maatregel een korte beschrijving en een kabinetsappreciatie. Deze
brief vervangt het reguliere BNC-fiche vanwege de zeer korte tijdlijn waarbinnen overeenstemming
over het pakket wordt beoogd. Deze brief kan tevens beschouwd worden als geannoteerde
agenda voor de hierboven beschreven ingelaste Energieraad van 30 september.

Nederland steunt de EU-coördinatie en het voorgestelde pakket op hoofdlijnen en vindt
het zeer belangrijk om de energieprijzen te beteugelen, huishoudens te beschermen,
overwinsten aan te pakken en energie te besparen en op deze wijze onafhankelijk van
Rusland te worden. Het Kabinet erkent nadrukkelijk de ernst van de situatie van de
hoge gas/elektriciteitsprijzen, in het bijzonder voor kwetsbare huishoudens, en wil
constructief kijken welke maatregelen op EU-niveau in de verschillende landen nationaal
geplande en genomen maatregelen kunnen complementeren. Door de uitzonderlijk hoge
inflatie, kiest het Kabinet voor een historisch groot pakket van bijna 16 miljard
euro in 2023, waarvan bijna 7 miljard gericht is op de energierekening (zie ook de
Koopkrachtbrief). Daarbij richt het zich vooral op ondersteuning van de meest kwetsbare
huishoudens door onder andere een eenmalige energietoeslag via gemeenten. Voor de
uitvoerbaarheid en ter voorkoming van vertraging bij het implementeren van deze broodnodige
maatregelen is het wenselijk dat Nederland maximale ruimte krijgt bij de implementatie
van de maatregelen. Het zou behulpzaam zijn als het Europese pakket hierbij ondersteunend
is en geen ongewenste beperkingen oplegt in de wijze waarop maatregelen budgettair
of beleidsmatig vorm moeten krijgen.

Het Kabinet is in algemene zin tevreden met het voorgestelde maatregelenpakket en
onderschrijft dan ook de doelen hiervan. Het pakket kiest voor een goede balans tussen
enerzijds het versneld verminderen van de ernstige gevolgen van deze crisis voor de
Europese bevolking, zonder daarbij te scherp in te grijpen in de werking van de energiemarkt
(zoals het instellen van een price cap op de elektriciteit groothandelsmarkt). Het Commissievoorstel sluit aan bij reeds
door het Kabinet uitgevoerd en aangekondigd beleid voor energiebesparing en koopkrachtherstel,
waaronder de verhoging van de cijns in de Mijnbouwwet.

Het Kabinet steunt tevens de gekozen route van artikel 122 VWEU die lidstaten in staat
stelt gemeenschappelijk en snel over te gaan tot actie.

Het Kabinet bestudeert momenteel de wijze waarop het voorstel in Nederland kan worden
uitgevoerd. Het Kabinet zet er in op een voor Nederland werkbare invulling van de
voorgestelde maatregelen met maximale nationale ruimte, waarbij bijvoorbeeld de solidariteitsbijdrage
ingevuld kan worden via de Nederlandse mijnbouwheffing. De Minister van Financiën
zal op Prinsjesdag een brief sturen met andere concrete voorstellen ter verbetering
van de koopkracht en die de gevolgen van de crisis voor de bevolking aanzienlijk moeten
mitigeren. In de uitvoering zal het Kabinet tevens de gevolgen voor medeoverheden
meewegen.

Voorstel 1: Vraagreductie elektriciteit

Met deze maatregel stelt de Commissie twee vraagreductiedoelen voor. Het eerste doel
is een inspanningsverplichting voor lidstaten om maatregelen te nemen die het maandelijks
elektriciteitsverbruik met 10% reduceren ten opzichte van het gemiddelde verbruik
van de afgelopen 5 jaar. Het tweede doel is een resultaatsverplichting om per lidstaat
het aantal piekuren, waarin elektriciteit het duurst is, met 5% te reduceren. Ook
bij deze maatregel geldt dat de reductie wordt gemeten over het gemiddelde in die
uren tijdens de referentieperiode van de afgelopen 5 jaar.

De lidstaten zijn daarbij vrij te kiezen welke maatregelen zij treffen om het eerste
besparingsdoel te realiseren. De gekozen maatregelen dienen bij voorkeur kostenefficiënt
te zijn. Zo suggereert de Commissie bijvoorbeeld het gebruik van publiekscampagnes,
maar ook de inzet van aanbestedingen voor energiebesparing behoren tot de mogelijkheden.

Appreciatie

In principe steunt het Kabinet reductie van de elektriciteitsconsumptie, omdat dit
kan leiden tot vermindering van gasgebruik en een verlaging van de elektriciteitsprijs.
Dit positieve effect wordt idealiter structureel. Het Kabinet steunt derhalve de keuze
voor een inspanningsverplichting om maatregelen te nemen om de elektriciteitsconsumptie
met 10% te reduceren. Dit laat ruimte voor een nationale aanpak, waarbij de publiekscampagne
een rol kan spelen.

Het Kabinet bestudeert de praktische uitvoerbaarheid van de maatregel om tijdens piekuren
de consumptie met 5% terug te brengen met behulp van de door de Commissie voorgestelde
inzet van besparingsaanbestedingen, die kostbaar zijn en het risico kunnen meebrengen
dat partijen strategisch gaan bieden (bijvoorbeeld via biedingen op de day ahead markt om voor subsidies in aanmerking te komen). De meerwaarde van de voorgestelde
maatregel is onzeker, omdat de uren met de hoogste prijs niet noodzakelijkerwijs de
uren zijn waarin de grootste reductie van de elektriciteitsprijs kan worden bereikt.
Zo kan bijvoorbeeld een technologie met hoge kosten, zoals bijvoorbeeld gas, worden
gebruikt voor elektriciteitsgebruik en dan de elektriciteitsprijs op de groothandelsmarkt
voor alle consumptie bepalen, terwijl deze elektriciteit niet in de referentie-uren
wordt gebruikt en niet optimale besparing te weeg brengt.

Het Kabinet wil daarom de Nederlandse inzet richten op het maximaliseren van de nationale
ruimte bij implementatie, zodat per lidstaat kan worden gekozen voor een passende
aanpak. Het Kabinet zal daarnaast meer nationale ruimte bepleiten voor de TSO’s (Transmissienetbeheerders),
om TSO’s te kunnen laten bepalen op welke uren het beste bespaard kan worden, zodat
de beschikbaarheid en prijs van productiemiddelen kunnen worden meegewogen om voor
een doeltreffender uitvoering van de maatregel te zorgen.

Ten slotte overweegt het Kabinet, indien mogelijk, te pleiten voor additionele gasbesparing
in een lidstaat boven de 5% mee te laten tellen voor het verplichte elektriciteitsreductiedoel.
Een van de achterliggende doelen van de maatregelen is immers gasreductie en door
reductie in de vraag naar gas wordt bovendien de prijs van gas en daarmee die van
elektriciteit lager.

Voorstel 2: Price cap op opbrengsten van elektriciteitsproducenten met infra-marginale
technologieën

De tweede voorgestelde maatregel van de Commissie verplicht lidstaten om vanaf 1 december
2022 gedurende vier maanden de marktopbrengsten voor (duurzame) producenten van elektriciteit,
geproduceerd door middel van infra-marginale technologieën1, te maximeren op € 180 p/MWh. Doordat de elektriciteitsprijs als gevolg van de hoge
gasprijs regelmatig boven dit bedrag ligt, zou volgens de Commissie budget beschikbaar
komen dat gebruikt kan worden om huishoudens te ontlasten. De cap is op een niveau gezet dat ervoor moet zorgen dat het aantrekkelijk blijft in infra-marginale
technologieën te investeren.

Appreciatie

Het Kabinet staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om de infra-marginale
opbrengsten af te romen die ontstaan doordat de inkomsten van bepaalde elektriciteitsproducenten
sterk gestegen zijn door de hoge elektriciteitsprijzen, terwijl daar voor hen geen
hogere productiekosten tegenover staan.

Het Kabinet is zich ervan bewust dat de Commissie er in haar voorstel voor heeft gekozen
een infra-marginale price cap voor te stellen, die minder ver gaat dan een volledige price cap op de groothandelsmarkt. Een dergelijke price cap op de gehele EU energie groothandelsmarkt zou voor Nederland, door de grote marktverstoring
die dat veroorzaakt, niet aanvaardbaar zou zijn. Sommige lidstaten steunen deze algehele
price cap wel. In vergelijking daarmee verstoort de voorgestelde maatregel de EU interne elektriciteitsmarkt
minimaal en houdt tevens beperkte risico’s in voor de leveringszekerheid.

We bestuderen de wijze waarop nationale uitvoering aan de doelen van het voorstel
vorm kan worden gegeven. Dit doet het Kabinet ook door te kijken naar alternatieve
maatregelen die hetzelfde doel dienen. Het Kabinet zal samen met andere lidstaten
en de Commissie naar een passende oplossing zoeken. Hierbij kijkt het Kabinet naar
de wijze waarop (tijdig) controleerbare gegevens verzameld kunnen worden over gerealiseerde
baten, op welke bedrijven dit van toepassing zou zijn, welke uitvoeringsinstantie
op korte termijn dit instrument kan uitvoeren en op welk bedrag de opbrengsten uit
de maatregel kunnen worden geraamd.

Hierbij dient goed onderzocht te worden of de heffing extra middelen oplevert.

Het Kabinet is daarom voornemens om in te zetten op maximale flexibiliteit bij de
implementatie van deze maatregelen en alternatieven daarvoor. Zo kan per lidstaat
worden gekozen voor een passende aanpak om hogere opbrengsten waar mogelijk af te
romen en huishoudens te ondersteunen. Ten aanzien van de infra-marginale price cap heeft het Kabinet nog onvoldoende inzicht of, en zo ja hoeveel, deze extra middelen
zal opleveren en op welke manier de cap wordt uitgewerkt. Indien de opbrengsten van de hierboven genoemde maatregelen onvoldoende
blijken, zal de resterende dekkingsopgave voor de koopkrachtmaatregelen in het voorjaar
ingevuld worden.

Het Kabinet zal op Prinsjesdag een pakket presenteren ter ondersteuning van de koopkracht
van de burger waarin gelijkenissen met dit pakket zichtbaar zullen zijn.

Voorstel 3: Ontlasting consumenten / prijsregulering retailmarkt

De derde voorgestelde maatregel biedt opties om de moeilijkheden die huishoudens momenteel
ervaren ten gevolge van de hoge energieprijzen te adresseren met een verbreding van
prijsregulering voor bedrijven op de retailmarkt. De Commissie erkent dat veel landen
al maatregelen daartoe nemen, waaronder ook maatregelen die bijvoorbeeld stammen uit
de door de Commissie voorgestelde «Toolbox for energy prices»2. De Commissie staat daarbij toe om prijsplafonds voor huishoudens, die tot op heden
toegestaan waren voor enkele duidelijk afgebakende groepen burgers, toe te staan voor
alle huishoudens. Dit mag echter maar voor een beperkt deel van het energiegebruik,
omdat de prikkel tot besparing moet blijven bestaan en ook moeten de energieleveranciers
hiervoor worden gecompenseerd. Ook andere vormen van ondersteuning zijn echter toegestaan
en het geld kan bijvoorbeeld ook worden ingezet voor aanbestedingen om elektriciteit
te besparen, investeringen in isolatiemaatregelen, duurzame opwekbronnen voor consumenten
en directe overdrachten aan consumenten.

Appreciatie

De onzekerheid rond de ontwikkeling van de energieprijzen voor de komende periode
en de gevolgen voor de energierekening van huishoudens zijn zeer zorgelijk. Het Kabinet
steunt het uitgangspunt van het pakket van de Commissie om consumenten zo spoedig
mogelijk tegemoet te komen. Zo stelt het Kabinet in haar pakket om de koopkracht te
verbeteren zelf ook een prijsplafond voor consumenten voor. Met dit prijsplafond betalen
consumenten tot een bepaald niveau van energiegebruik een maximumprijs. Indien zij
dit niveau overschrijden, zal de marktprijs betaald moeten worden. Op deze manier
blijft ook de motivatie tot verduurzaming en besparing overeind. Het voornaamste doel
is echter een directe ontlasting voor consumenten te bewerkstelligen.

Voorstel 4: tijdelijke solidariteitsbijdrage voor fossiele energiebedrijven

Het vierde voorstel van de Commissie verplicht lidstaten een tijdelijke solidariteitsbijdrage
te introduceren voor bedrijven actief in de olie-, gas-, kolen- en raffinage-branche.
Deze tijdelijke solidariteitsbijdrage betreft met terugwerkende kracht een deel van
de fiscale winst van deze bedrijven over uitsluitend het boekjaar 2022 terug te vragen.
De hoogte van de heffing wordt berekend door te bepalen waarmee de fiscale winst uit
2022 de gemiddelde fiscale winst uit de jaren 2019 t/m 2021 (met een minimum van nihil)
overschrijdt (referentiewinst). Als die winst uit 2022 de referentiewinst met meer
dan 20% overschrijdt, wordt dat merendeel vervolgens additioneel belast tegen een
percentage van tenminste 33%.

Met deze bijdrage beoogt de Commissie alleen de overwinst die het gevolg is van de
oorlog in Oekraïne extra te belasten. Hierdoor behouden bedrijven de ruimte om de
winstmarge die niet het gevolg is van deze externe omstandigheden te gebruiken voor
bijvoorbeeld toekomstige investeringen. De opbrengsten van deze tijdelijke solidariteitsbijdrage
dienen ten gunste van de nationale begroting te worden opgehaald. Hiermee kunnen huishoudens
direct ondersteund worden.

Appreciatie

Het Kabinet steunt het belasten van fossiele energiebedrijven die nu hoge winsten
maken met het doel koopkrachtondersteuning van huishoudens mogelijk te maken. Daarom
verhoogt het Kabinet tijdelijk in 2023 en 2024 de cijns in de Mijnbouwwet voor gasproducenten
met winning in Nederland.3 Uw Kamer wordt hier op Prinsjesdag nader over geïnformeerd middels een brief van
de Minister van Financiën, de Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36 200, nrs. 1 en 2) en het bijbehorende belastingplanpakket 2023 (Kamerstukken 36 202 t/m 36 208). Het is voor het Kabinet van belang dat er voldoende ruimte bestaat om op nationaal
niveau alternatieve maatregelen te treffen die hetzelfde doel nastreven als de tijdelijke
solidariteitsbijdrage die de Commissie voorstelt.4 Een tijdelijke solidariteitsbijdrage leidt namelijk tot enkele aandachtspunten voor
de uitvoering. Naar aanleiding van deze kanttekeningen is besloten om de cijns in
de Mijnbouwwet te verhogen. Dit is uitvoerbaar en biedt daarmee de mogelijkheid om
op korte termijn een vorm van een solidariteitsbijdrage voor gasproducenten in te
voeren.

Bevoegdheid

Het oordeel van het Kabinet over de bevoegdheid is in beginsel positief. Het voorstel
voor de verordening is gebaseerd op artikel 122, eerste lid, VWEU. Op grond van artikel 122,
eerste lid, VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie, zonder rol voor het Europees
Parlement, in een geest van solidariteit tussen lidstaten de voor de economische situatie
passende maatregelen bij besluit vaststellen, met name indien zich bij de voorziening
van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden
voordoen. Het gebruik van deze rechtsbasis is volgens het Kabinet gerechtvaardigd
gelet op de huidige situatie op de energiemarkt wat betreft de buitensporig hoge energieprijzen.

Subsidiariteit

Het oordeel van het Kabinet over de subsidiariteit van de voorgestelde verordening
is positief. Het voorstel heeft tot doel op korte termijn de hoge energieprijzen te
reduceren. Aangezien er sprake is van een interne energiemarkt met de daarbij behorende
onderlinge afhankelijkheden tussen lidstaten en van gedeelde belangen, kan dit onvoldoende
enkel door de lidstaten worden verwezenlijkt. Om deze reden is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd. Door de maatregelen in alle lidstaten te nemen, wordt het
gelijk speelveld zoveel mogelijk geborgd en kan op gedegen wijze de grensoverschrijdende
problematiek aangepakt worden.

Proportionaliteit

Het oordeel van het Kabinet over de proportionaliteit van de voorgestelde verordening
is positief met een kanttekening. In deze tijden van energiecrisis is elektriciteitsbesparing,
naast gasbesparing, wenselijk om de gestegen energieprijzen bij de bron aan te pakken
door de vraag naar energie te verminderen. De voorgestelde besparing van 5% zorgt
voor een motivatie bij lidstaten om te besparen, maar zorgt ook voor behoud van het
gelijke speelveld tussen de lidstaten. De voorgestelde maatregelen zijn daarmee geschikt
om de doelstelling, de energieprijzen te verlagen te bereiken en gaat deze niet verder
dan noodzakelijk.

Hoewel het stuk ruimte geeft aan een nationale aanpak, wordt deze in enkele gevallen
verder beperkt dan noodzakelijk, zoals bijvoorbeeld bij de infra-marginale price cap voor elektriciteitsproducenten. Ook heeft het Kabinet een aandachtspunt bij de vormgeving
van resultaatverplichting van elektriciteitsbesparing op piekuren vanwege de uitvoering.
Daarom pleit het Kabinet voor maximale ruimte bij de implementatie van deze voorstellen,
zodat op een voor de lidstaat passende manier de doelen kunnen worden bereikt. Wat
het Kabinet betreft zouden de voorstellen dan ook niet voor alle onderdelen instrumenten
en verplichte wijze van invoering hoeven meegeven, maar doelstellingen waar naartoe
gewerkt dient te worden met ruimte voor implementatie.

Een solidariteitsbijdrage biedt mogelijkheden om de winsten van fossiele bedrijven
in te zetten om de koopkracht van huishoudens te ondersteunen en is daarmee geschikt
om het doel van het voorstel te bereiken. Ook hier bepleit het Kabinet ruimte om de
tijdelijke solidariteitsbijdrage op een nationale manier vorm te geven, aangezien
het Kabinet hiervoor de voorgestelde verhoging van de cijns in de Mijnbouwwet voor
gasproducenten met winning in Nederland presenteert.

De verbreding van prijsregulering op de retailmarkt is geschikt om het doel van lagere
energieprijzen te behalen. Doordat lidstaten vrij worden gelaten in de besteding van
de middelen (zoals het Nederlandse Kabinet op Prinsjesdag presenteert), gaat het voorstel
niet verder dan noodzakelijk. De Commissievoorstellen geven richtlijnen hiervoor mee
aan de lidstaten, zodat zij zelf kunnen inrichten op welke wijze zij een eventuele
prijsregulering op de retailmarkt kunnen vormgeven. Dat is voor het Kabinet een proportioneel
instrument, omdat het genoeg ruimte laat voor beleid dat goed aansluit bij de specifieke
situatie van de lidstaat.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten