Brief regering : Invoering Horizontale accijnsrichtlijn 2020

Nr. 12
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2022

In deze brief informeren wij uw Kamer over de invoering van de Horizontale accijnsrichtlijn
2020/2621 door Nederland. Deze richtlijn vervangt de Horizontale accijnsrichtlijn 20082 en ziet op de algemene bepalingen die van toepassing zijn op alle soorten accijnsgoederen.
Dit zijn tabaksfabricaten, alcohol en alcoholhoudende dranken en energieproducten.
De wettelijke deadline voor het invoeren van de richtlijn is 13 februari 2023. Een
onderdeel van de Horizontale accijnsrichtlijn 2020 maakt automatisering noodzakelijk
van de huidige papieren procedures voor het vervoer tussen lidstaten van accijnsgoederen
waar al accijns over is voldaan in de lidstaat van waaruit de goederen worden verzonden.
De administratieve verwerking van het vervoer van goederen waar de accijnsheffing
is geschorst in de lidstaat van vertrek en zal worden voldaan in de lidstaat van bestemming
vindt thans digitaal plaats via het Excise Movement and Control System (EMCS). Met
deze brief informeren wij u over het niet halen van de deadline.

Excise Movement and Control System

De in de richtlijn bepaalde automatisering betekent een uitbreiding van het huidige
EMCS. Het huidige Nederlandse deel van EMCS is echter technisch «end of life»3. Dit heeft tot gevolg dat het systeem eerst vernieuwd moet worden voordat het uitgebreid
kan worden. Het EMCS dient, na vernieuwing en uitbreiding, voor de administratieve
ondersteuning in de uitvoering van accijnsformaliteiten voor bedrijven, Douane en
andere autoriteiten bij het vervoer van accijnsgoederen. Alle lidstaten zijn aangesloten
op EMCS en zijn verantwoordelijk voor de implementatie van hun eigen deel van het
systeem.

De deadline van 13 februari 2023 voor de vernieuwing en uitbreiding van EMCS wordt
door Nederland niet gehaald. Dit betreuren wij, omdat het gevolgen heeft voor het
bedrijfsleven die accijnsgoederen vervoeren en andere lidstaten binnen de Unie. Bedrijven
en andere lidstaten kunnen vanaf 13 februari 2023 geen gebruik maken van het Nederlandse
deel van het (grensoverschrijdende) EMCS voor het administratief afhandelen van vervoer
van goederen waar al accijns over is betaald en ook niet voor goederen waar de accijnsheffing
is geschorst. Bedrijven en lidstaten hebben daardoor geen inzage in de vervoersbewegingen
van accijnsgoederen van en naar Nederland. De systemen van lidstaten en bedrijven
die wel op tijd zijn aangepast, kunnen tevens geen digitale berichten uitwisselen
met Nederland via EMCS.

Om de gevolgen voor het bedrijfsleven zo beperkt mogelijk te laten zijn, onderzoekt
de Douane een mogelijke tijdelijke oplossing en parallel een alternatief. Begin oktober
2022 is hierover meer duidelijkheid en is bekend welke tijdelijke oplossing het meest
haalbaar is. Bij de concrete en praktische uitwerking van de meest haalbare oplossing
wordt het bedrijfsleven uiteraard betrokken. Daarnaast wordt uiteraard gewerkt aan
de vernieuwing en uitbreiding van EMCS. Wij verwachten op basis van de huidige planning
dat uiterlijk 1 oktober 2023 de vernieuwing en uitbreiding van het Nederlandse deel
van het ECMS gereed is en de richtlijn volledig is ingevoerd. Dit betekent dat vanaf
dan de administratieve ondersteuning in de uitvoering van accijnsformaliteiten voor
bedrijven, Douane en andere autoriteiten betrokken bij het vervoer van accijnsgoederen
geautomatiseerd plaatsvindt. Uiteraard wordt gekeken waar eventuele versnelling is
aan te brengen, bijvoorbeeld door het verkorten van de voorgeschreven testfase.

In deze brief informeren wij uw Kamer over de oorzaken van de vertraging, de stand
van zaken met betrekking tot het onderzoek naar de tijdelijke oplossingen inclusief
de mogelijke (financiële) gevolgen voor de staat en het bedrijfsleven.

Oorzaken van de vertraging

De horizontale accijnsrichtlijn is op 19 december 2019 vastgesteld. In het eerste
voorstel voor de herziening van de richtlijn van 25 mei 2018 zou het EMCS aangepast
moeten worden per 1 april 2021. Bij het aannemen van de richtlijn in 2019 is deze
datum vastgesteld op 13 februari 2023. De nationale wetgeving is in december 2021
in het parlement aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 31, item 9). Omdat het Nederlandse deel van EMCS verouderd en inflexibel is, is halverwege 2018
gestart met vernieuwing hiervan. Om te voorkomen dat een belangrijke aanpassing van
het EU-brede EMCS niet gehaald zou worden is begin 2019 de vernieuwing stilgelegd
om prioriteit te geven aan het aanpassen van het oude systeem. In 2019 en 2020 is
veel tijd en capaciteit besteed aan de voorbereidingen van de Brexit. In 2020 is de
vernieuwing weer opgepakt naast de voorbereidingen van de Brexit. In die periode kreeg
het geautomatiseerde afdrachtensysteem prioriteit vanwege toezeggingen aan de Europese
Commissie in verband met nabetalingen aan de Commissie (Traditioneel Eigen Middelen).
Hierdoor was er sprake van minder beschikbare capaciteit en kennis voor de vernieuwing
van het EMCS.

Voor de uitbreiding van het EMCS verstrekt de Europese Commissie specificaties, waaraan
het systeem, dus ook het nationale deel, moet voldoen. Op basis van concept versies
van de specificaties is gekeken naar mogelijke impact. De definitieve versie van de
specificaties zijn in november 2021 ontvangen. Na ontvangst van de specificaties zijn
deze ambtelijk beoordeeld op de daadwerkelijke impact op de nationale ICT-aanpassingen.
Dit leidde tot de situatie dat deze specificaties complexer bleken dan vooraf was
voorzien, in een situatie dat het huidige systeem eerst vernieuwd en vervolgens uitgebreid
dient te worden om aan de Horizontale accijnsrichtlijn 2020 te voldoen. Voor zover
bekend, onderscheidt het feit dat Nederland eerst het systeem moet vernieuwen voordat
het uitgebreid kan worden van andere lidstaten in de Europese Unie. Navraag bij de
Europese Commissie leert dat Nederland tot nu toe de enige lidstaat is die problemen
met bovengenoemde deadline heeft gemeld.

Deze twee elementen (vernieuwing en uitbreiding) leidden er toe dat begin 2022 duidelijk
werd dat de planning voor de uiteindelijke tijdige vernieuwing en uitbreiding van
EMCS zwaar onder druk kwam te staan.

Om alsnog tijdig te kunnen voldoen aan de invoering van de richtlijn is sinds begin
2022 gezocht naar alternatieve technische oplossingen, zoals het insourcen van capaciteit
en de mogelijkheid tot afname van IT van andere lidstaten, maar dit bleek in het voorjaar
zonder resultaat. Daarbij kwam dat tijdens de ontwikkeling van het systeem in april
jl. een aantal experts op het gebied van het accijnsproces in een kort tijdsbestek
zijn vertrokken. Het opvullen van het tekort aan personeel is als gevolg van krapte
op de arbeidsmarkt, ondanks alle inspanningen (vacatures openstellen, benaderen van
de Europese Commissie en andere lidstaten voor mensen met specifieke kennis en kunde),
pas per 1 september jl. gelukt. Deze vervanging en uitbreiding van capaciteit zorgt
voor het verkorten van de periode van de vertraging maar kan niet voorkomen dat de
deadline niet gehaald wordt.

De verschuiving in de planning van de vernieuwing en de opeenstapeling van tegenslagen
heeft uiteindelijk halverwege 2022 geleid tot de conclusie dat Nederland het automatiseringsdeel
(vernieuwing en uitbreiding) van de richtlijn niet per 13 februari 2023 ingevoerd
zal hebben. Op dat moment is creatief gezocht naar andere mogelijke tijdelijke oplossingen
om de deadline alsnog te halen, zoals het uitbesteden aan bedrijven en het terughalen
van expertise. Hoewel dat laatste is gelukt, is daarmee de implementatietermijn niet
meer haalbaar. Dit leidde vervolgens tot andere onderzoeken naar mogelijke oplossingen
die hieronder worden toegelicht en waarvan de haalbaarheidsonderzoeken nog lopende
zijn. Wij zijn over het niet halen van de deadline eind juni jl. geïnformeerd.

Terugkijkend is het zeer onwenselijk gebleken dat zowel vernieuwing als uitbreiding
van het EMCS dicht bij elkaar is komen te liggen doordat de planning van de vernieuwing
is gaan schuiven. De risico’s op het niet halen van de deadline hadden eerder in beeld
moeten worden gebracht. Tevens had eerder in overleg met de Europese Commissie getreden
moeten worden over de mogelijkheden van een convertor. Ook had eerder breder onderzoek
gedaan moeten worden naar mogelijke andere oplossingen. Tot slot hadden wij eerder
geïnformeerd moeten worden dat de planning van de invoering van de richtlijn onder
druk stond. Om te kunnen leren voor de toekomst laten wij een evaluatie doen naar
het gehele proces waarin deze elementen nadrukkelijk worden opgenomen.

Mogelijke oplossingen

Om de tijdelijke gevolgen voor het bedrijfsleven te beperken, wordt door de Douane
een oplossing onderzocht, namelijk de inzet van een convertor (scenario 1). Mocht
deze oplossing niet of niet tijdig mogelijk zijn, wordt parallel gekeken naar een
alternatief (scenario 2). Hieronder volgt een toelichting hierop.

Scenario 1: Uitwerken van een geautomatiseerde noodprocedure (convertor)

Er is overleg gevoerd met de Europese Commissie met een verzoek om bijstand op het
ontwikkelen van een convertor. Een convertor is als het ware een vertaalmachine tussen
twee versies van een applicatie. Een dergelijke convertor kan voor het vervoer van
goederen waarover (nog) geen accijns is voldaan mogelijk een oplossing bieden in de
periode tussen 13 februari 2023 en het moment dat de systemen wel aangepast zijn aan
de Horizontale accijnsrichtlijn. Het gaat hierbij om het overgrote deel van de accijnsgoederenbewegingen
namelijk waar de accijnsheffing is geschorst en thans digitaal worden afgehandeld.
Het onderzoek naar de mogelijkheden en haalbaarheid van een dergelijke convertor is
op dit moment nog niet afgerond.

Als de convertor tijdig kan worden ontwikkeld zal alleen voor het vervoer van goederen,
waar wel accijns over is voldaan in een andere lidstaat of Nederland, een papieren
noodprocedure moeten worden gebruikt. Tot 13 februari 2023 worden deze goederen ook
vervoerd met een papieren document. Het gaat om ongeveer 500 documenten per maand. De huidige papieren procedure wordt in ieder geval aangepast aan de nieuwe wetgeving.
Voor bedrijven en de Douane heeft dit minder grote gevolgen, want het betreft een
beperkte verandering, namelijk het gebruik van een aangepast formulier dan nu gangbaar
is.

Begin oktober zal meer duidelijkheid zijn of er gebruik gemaakt kan van een convertor
en indien dit inderdaad mogelijk is, per wanneer de convertor beschikbaar zal zijn.

Scenario 2: Uitwerken van een papieren noodprocedure (zonder convertor)

Als de convertor niet of niet tijdig kan worden ontwikkeld zal ook voor het vervoer
van goederen, waarover (nog) geen accijns is voldaan, een papieren noodprocedure moeten
worden gebruikt. Het gaat om ongeveer 3.000 documenten per dag, die nu met het huidige systeem digitaal worden verwerkt. Er wordt bekeken in hoeverre
de huidige noodprocedure kan worden aangepast aan deze situatie, waarbij de nadruk
zal liggen op vermindering van de lasten voor het bedrijfsleven die de noodprocedure
met zich brengt. Deze oplossingsrichting heeft de grootste gevolgen voor het bedrijfsleven
en de Douane omdat, voor wat nu digitaal afgehandeld wordt, ook een papieren procedure
noodzakelijk is. Concreet betekent dit dat bedrijven tijdelijk te maken krijgen met
meer administratie en een langere doorlooptijd van de procedure. Meer administratie
omdat bedrijven meer en andere formulieren dienen te gebruiken en deze per mail moet
sturen naar de Douane. De Douane dient deze documenten handmatig af te handelen, wat
leidt tot langere doorlooptijd en meer capaciteit. Over de uitgewerkte papieren noodprocedure
zal overleg plaatsvinden met de Europese Commissie en het bedrijfsleven.

Mogelijke financiële consequenties

De mogelijke omvang van de financiële consequenties voor de staat en het bedrijfsleven
is afhankelijk of er een convertor beschikbaar zal komen of niet. De financiële gevolgen
zijn daarom nog onzeker. Hieronder volgt een inschatting van de mogelijke financiële
consequenties

Scenario 1: Uitwerken van een geautomatiseerde noodprocedure (convertor)

Indien er gebruik gemaakt kan worden van de convertor worden de risico’s niet anders
dan in de huidige situatie ingeschat, omdat er in dit scenario beperkt sprake is van
een papieren stroom waarop de Douane toezicht moet uitoefenen en deze vergelijkbaar
is met de huidige situatie. Voor het bedrijfsleven geldt dat er sprake is van een
kleine verzwaring in de administratie, omdat de accijnsrichtlijn andere formuleren
voorschrijft dan thans worden gebruikt. Een financiële inschatting is lastig maken.
Voor de Douane is er geen sprake van extra kosten, omdat het binnen de huidige capaciteit
is op te vangen.

Scenario 2: Uitwerken van een papieren noodprocedure

De fiscale risico's bij een volledige papieren noodprocedure (zonder convertor), zijn
zeer beperkt. Bedrijven kunnen ook in deze situatie hun accijnsaangiften blijven doen.
De ervaring leert dat het gaat om bedrijven die veelal compliant zijn. De Douane handhaaft
uiteraard dezelfde controle intensiteit.

Bij een volledige papieren noodprocedure (zonder convertor) is er sprake van een zwaardere
last op de administratie voor het bedrijfsleven. De mogelijke kosten hiervan worden
ingeschat op circa 28 mln. euro op jaarbasis. Dat betekent een geschatte lastenverzwaring
van 2,3 mln. per maand voor het Nederlands bedrijfsleven. Ervan uitgaande dat de invoering
per 1 oktober 2023 afgerond is, leidt dat tot een bedrag van 17 mln. euro voor de
gehele periode van het gebruik van de papieren noodprocedure. Dit is het gevolg van
een toename aan in te vullen formulieren die naar de Douane moeten worden gemaild.

Bij een volledige papieren noodprocedure (zonder convertor) worden de extra benodigde
(administratieve) capaciteit bij de Douane ingeschat op maximaal 125 fte. Er vanuit
gaande dat de invoering per 1 oktober 2023 is afgerond zijn de kosten hiervan naar
verwachting ca. 5 mln. euro. Voor de dekking van de mogelijke kosten geldt dat, conform
de begrotingsregels, het uitgangspunt is dat die binnen de FIN-begroting wordt gevonden.

Vervolgstappen

Naast de ontwikkeling van de vernieuwing en uitbreiding van het EMCS, onderzoekt de
Douane de hiervoor beschreven tijdelijke oplossing en het alternatief in overleg met
de Europese Commissie. Dit met als doel om de impact en het effect op het bedrijfsleven
en de andere lidstaten zo klein mogelijk te houden. Ook vindt direct overleg plaats
met het bedrijfsleven (het Overleg Douane Bedrijfsleven (ODB) en de grootste bedrijven)
over de invulling van de praktische uitvoeringsaspecten van de uiteindelijke tijdelijke
oplossing.

Direct na het informeren van uw Kamer wordt een communicatietraject opgestart om het
bedrijfsleven te informeren.

Wij zullen uw Kamer en het bedrijfsleven, zo snel mogelijk maar uiterlijk 31 oktober
nader informeren over de uitkomsten en de uiteindelijke tijdelijke oplossing.

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij