Brief regering : Onderzoek naar de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen (PBM)

Nr. 148
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2022

Op 5 juli jongstleden heb ik uw Kamer bericht over de laatste stand van zaken van
het aanvullend onderzoek naar de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen (PBM).
Hierin gaf ik aan dat Deloitte Forensic and Dispute Services B.V. (hierna: het onderzoeksbureau)
het eerste deelrapport – dat ziet op de overeenkomst met Relief Goods Alliance B.V.
(RGA) – medio september 2022 aan mij zou opleveren (Kamerstuk 32 805, nr. 142).

In reactie op mijn brief van 13 mei jongstleden1 heeft uw Kamer mij gevraagd2 om het rapport direct na ontvangst aan uw Kamer te doen toekomen. Via deze brief
ontvangt u het betreffende rapport «Onderzoek inkoop PBM – (deel)Verslag van Handelingen
inzake transacties Relief Goods Alliance B.V.». Zoals uw Kamer is geïnformeerd3 heeft het onderzoeksbureau in dit onderzoek de feitelijke bevindingen en relevante
omstandigheden weergegeven zonder daarbij conclusies te trekken. Volgens mijn eerdere
toezegging4 vindt u in deze brief na eerste lezing mijn reactie op dit rapport waarin ik inhoudelijk
reflecteer op deze bevindingen en ook een aantal conclusies weergeef. Het doel daarnaast
is om lessen te trekken voor de toekomst.

Met het toesturen van dit rapport aan uw Kamer voldoe ik ook aan de toezegging5 van de toenmalig Minister voor Medische Zorg en Sport om onafhankelijk feitenonderzoek
te laten verrichten naar de overeenkomst met RGA en hierover te rapporteren.

Vooraf

Zoals u weet heeft de totstandkoming en oplevering van dit rapport langer geduurd
dan vooraf was ingeschat. Na het lezen van het rapport is mij de reden hiervan – de
omvang, grondigheid en zorgvuldigheid van het onderzoek – volstrekt duidelijk geworden.

Ten aanzien van het proces voorafgaande aan de ontvangst van dit rapport door mij
informeer ik u als volgt. In de overeenkomst tussen het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (hierna: VWS) en het onderzoeksbureau is opgenomen dat voorafgaand
aan publicatie VWS als opdrachtgever in de gelegenheid zal worden gesteld om te toetsen
of het onderzoeksbureau aan de onderzoeksopdracht heeft voldaan. Het rapport is daartoe
op 5 september jongstleden ter controle op ambtelijk niveau aan VWS voorgelegd. Met
de aanbieding van het definitieve rapport aan mij op 14 september jongstleden is dit
deel van de opdracht afgerond.

Dit eerste rapport bevat de bevindingen rondom de overeenkomst met RGA. Er volgen
nog twee deelonderzoeken, niet zijnde RGA, naar de overige inkopen van PBM. Mocht
dit eventueel nodig zijn dan informeer ik u aanvullend wanneer zich nieuwe informatie
aandient rondom dit eerste deelrapport. Wanneer de andere deelonderzoeken gereed zijn,
stuur ik deze met een reactie naar uw Kamer. Op dat moment kan er ook een vergelijking
en algemene conclusie gemaakt worden tussen de bevindingen van de verschillende rapporten
als het gaat om de transacties die onderzocht zijn.

In Bijlage A «Overzicht toezeggingen en wensen» in het rapport staat aangegeven waar
het onderzoeksbureau in het rapport de verschillende onderzoeksvragen betreffende
de RGA-transacties heeft beantwoord. Ook zijn hier de toezeggingen opgenomen – inclusief
eerdere Kamervragen over dit onderwerp – met verwijzingen naar de verschillende hoofdstukken
in het rapport.

Uit het rapport blijkt dat het onderzoeksbureau heeft aangegeven dat de informatieverzameling
voor het onderzoek in zijn geheel toereikend is om in voldoende mate een beeld te
krijgen van de feiten en omstandigheden. Wel merkt het onderzoeksbureau op dat er
sprake is geweest van beperkingen in de beschikbaar gestelde gegevens door Stichting
Hulptroepen Alliantie (SHA) en RGA.

Voor de volledigheid verwijs ik ook naar mijn brief van 26 april jongstleden6.

Het rapport geeft een uitvoerige en gedetailleerde weergave van de relevante feiten
rondom de genoemde overeenkomst. In mijn reactie concentreer ik mij op de hoofdpunten,
namelijk een reflectie op het handelen van de belangrijkste partijen. Daarna kom ik
tot het benoemen van een aantal belangrijke lessen die hieruit getrokken kan worden.

Inhoudelijke reflectie en conclusies

Allereerst vind ik het van belang om stil te staan bij de uitzonderlijke omstandigheden
waarin de betrokkenen binnen en buiten VWS tijdens de coronacrisis hebben gewerkt.
Bij het uitbreken van de coronapandemie ontstonden wereldwijd acute problemen bij
de levering van PBM. Al snel bleek dat de reguliere toevoerkanalen niet in staat waren
om in de plots fors toegenomen vraag te voorzien. In maart 2020 is daarom het samenwerkingsverband
het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH) gestart: een samenwerking tussen overheid,
academische centra, zorginstellingen en het bedrijfsleven. In opdracht van VWS heeft
het LCH PBM, medische hulpmiddelen en laboratoriumartikelen voor de zorg ingekocht
met als doel om zo snel mogelijk voldoende noodvoorraden aan te leggen voor de zorg
in Nederland. Ik wil mijn dank en waardering uitspreken voor de inzet van alle betrokkenen
en de unieke samenwerking die tijdens hectische omstandigheden tot stand is gekomen.

Inkoopbehoefte PBM: «maximaal inkopen» vs. «voldoende in bestelling»

Het rapport beschrijft de wens en opdracht vanuit de politiek en samenleving in de
eerste maanden van de coronacrisis: zet alles op alles om zorg te dragen voor voldoende
PBM voor het zorgpersoneel. Het onderzoeksbureau benoemt hierbij dat in de interviews
veelvuldig het credo «kopen, kopen, kopen» aangegeven wordt. Ook lag er een breed
aangenomen motie van 26 maart 20207. Daarnaast was er op 12 april 2020 een email van VWS aan het LCH met als opdracht
af te stappen van een voorraad aan PBM van 3 maanden en over te stappen naar «maximaal
inkopen». Volgens VWS stond op dat moment het bestellen van PBM niet gelijk aan het
ook daadwerkelijk ontvangen en beschikbaar komen van PBM; de ervaring was dat veel
spullen niet of niet op tijd aankwamen of kwalitatief niet in orde waren. Het rapport
beschrijft ook dat het op dat moment onduidelijk was of met het toenmalig verbruik
van PBM ook de toekomstige behoefte voorspeld zou kunnen worden. De onzekerheid over
de ontwikkeling van de pandemie speelde daarbij een rol. Het rapport geeft aan dat
het daarom volgens VWS de missie was om maximaal PBM in te kopen («oversupply»). Het
argument «voldoende voorraad» volgens/van het LCH was geen argument om aanbiedingen
– waaronder die van RGA – af te wijzen. Hiermee heeft VWS de onzekerheid van dat moment
zwaarder laten wegen. Op dat moment was de spanning tussen de politieke opdracht –
via VWS – en de uitvoering door het LCH in het aanleggen van voorraden reeds zichtbaar.

VIP-team

Het rapport gaat in op het ontstaan van een zogenaamd VIP-team. Naast politieke druk
ontstond er ook veel publieke aandacht voor het LCH in het aannemen van aanbiedingen.
Er waren «leads» via bewindspersonen en Kamerleden, maar ook aanbiedingen van grote
bedrijven en bekende Nederlanders. De omstandigheden en druk waren hier zodanig dat
een VIP-Team werd opgericht. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een laag percentage
inkooptransacties PBM.

RGA-transacties: handelen VWS en LCH

Het onderzoeksbureau geeft een gedetailleerde weergave van de bevindingen op welke
wijze de betrokkenen van SHA/RGA in contact komen met VWS en het LCH en er voorstellen
worden gedaan om tot afspraken te komen voor de levering van PBM. Ik verwijs u hiervoor
naar het rapport. Het rapport beschrijft dat SHA/RGA ingang heeft proberen te vinden
bij de politieke leiding van VWS. Dit rapport bevat ten opzichte van het debat van
7 april jongstleden geen nieuwe feiten over de betrokkenheid van de toenmalige Minister
van VWS als het gaat om berichtenverkeer behoudens twee WhatsApp-berichten (Handelingen
II 2021/22, nr. 70, items 3 en 9). Een bericht betrof de onderzoeksperiode waar dit rapport op ziet
en een ander bericht dateert van 17 mei 2021.8

Daarnaast blijkt dat VWS en het LCH consistent en veelvuldig in de verschillende gesprekken
en contacten met SHA/RGA hebben aangegeven geen tweede inkoop- en distributiekanaal
naast het LCH te wensen. De vrees was namelijk dat verschillende distributiekanalen
met elkaar zouden concurreren terwijl er een enorme vraag naar PBM was, hetgeen een
onverantwoord risico zou zijn. Het voorstel aan SHA/RGA was om te verkennen of het
mogelijk was om deel te nemen aan het samenwerkingsverband LCH of als leverancier
«preferred partner» van het LCH.

Het onderzoeksbureau laat ook zien dat het LCH druk door VWS heeft ervaren en vraagtekens
plaatste bij de voorgenomen overeenkomst met RGA. Betrokkenen bij het LCH geven daarnaast
aan zich niet te kunnen vinden in de wijze waarop de orders met RGA tot stand zijn
gekomen en zich onder druk gezet voelden. Ook wordt aangegeven dat de order op uitdrukkelijk
verzoek van VWS door het LCH wordt getekend. Dit laat opnieuw het spanningsveld van
dat moment zien tussen het LCH en VWS. Ambtenaren hebben gehandeld conform de hiervoor
genoemde opdracht van 12 april 2020. Doel was om maximaal in te kopen. Daarnaast was
het doel een tweede distributiekanaal – naast het LCH – te voorkomen, omdat VWS beducht
was voor concurrentie op deze toch al overspannen markt.

Uit het rapport valt op te maken dat er een verschil van inzicht bestaat tussen VWS
en het LCH over de vraag welke partij de (eind)verantwoordelijkheid heeft voor de
prijsbeoordeling van de overeenkomsten met RGA. De conclusie kan getrokken worden
dat op dit vlak de afspraken tussen het LCH en VWS op dat moment onvoldoende duidelijk
waren.

Het onderzoeksbureau beschrijft dat door de wijziging in de keuze van het vrachtvervoer
– van lucht- naar zeevracht – er vooraf geen check in Nederland gedaan kon worden
op de kwaliteit van de PBM. VWS was daarnaast niet op de hoogte van deze besluitvorming
in de wijziging van het transport door het LCH. Het besluit door het LCH om de prioritering
in de levering van PBM mogelijk te maken, vind ik begrijpelijk gezien de tekorten
voor specifieke PBM van dat moment. Ook hier kan geconcludeerd worden dat de rollen
en verantwoordelijkheden tussen het LCH en VWS in deze periode van de crisis niet
goed op orde waren.

In het hoofdstuk «Kwaliteit» wordt de controle van de kwaliteit van de geleverde RGA-mondmaskers
als onderdeel in het inkoopproces van het LCH beschreven en de rol van het RIVM. Hoewel
er bij aanvang verschillende vragen waren over de kwaliteit van de geleverde PBM,
is uiteindelijk door een zogeheten notified body vastgesteld dat de kwaliteit van
de door RGA geleverde producten in orde was zoals met de Kamer is gecommuniceerd.
Nu is ook vast komen te staan dat de producten geen grafeen bevatten. Tot slot licht
het rapport toe dat er tussen VWS en RIVM verschil van inzicht bestond over de rol
en taken van het RIVM binnen de kwaliteitscontrole.

RGA-transacties: handelen SHA/RGA

Binnen de beschreven feiten en omstandigheden valt een aantal zaken op als het gaat
om het handelen van SHA/RGA. Ik verwijs u hierbij naar de verschillende beschrijvingen
in het rapport zoals de transcripten van de geluidsopnamen.

Tijdens de verschillende gesprekken en contacten was onduidelijk hoe de bv’s en stichting
van SHA en RGA zich tot elkaar verhielden. Er was duidelijk sprake van vermenging.
Uit het rapport blijkt niet waarom SHA/RGA voor het uiteindelijk construct – een aparte
bv RGA – heeft gekozen. Daarnaast laat het rapport zien dat betrokkenen van RGA forse
druk – via publieke opinie, social media en politieke ingangen – op VWS uitoefenden,
een onjuiste voorstelling van zaken door SHA/RGA plaatsvond en dat SHA/RGA zelfs partijen
bewust tegen elkaar uitspeelden. VWS en het LCH gaven echter volgens het rapport consistent
aan geen tweede inkoop- en distributiekanaal naast het LCH te willen.

Met verbazing heb ik kennisgenomen van het transcript uit het rapport waarin beschreven
wordt dat de bovengenoemde verwarring door SHA en/of RGA in de gesprekken met betrokkenen
van VWS en het LCH bewust in stand werd gehouden. Bij het sluiten van de overeenkomst
waren VWS en het LCH zich ervan bewust dat het RGA B.V. betrof. Ook beschrijft het
rapport dat het beeld naar voren komt dat SHA/RGA bewust gebruik maakte van de kennis
en «goedheid» van betrokken non-profit partijen ten behoeve van het «maken van profit»
door RGA zelf.

Algemene reflectie

Het voorgaande roept de volgende vragen op:

1. Hoe ga je in een dergelijk tijdsgewricht – met grote publieke druk – om met de rolvastheid
van zowel ambtenaren als bewindspersonen waarbij ambtenaren vanuit een politieke opdracht
handelen binnen een omgeving waarin met verschillende partijen met andere belangen
wordt samengewerkt?

2. Hoe ga je ten tijde van een crisis om met rollen en verantwoordelijkheden wanneer
er geen of weinig afspraken zijn gemaakt tussen de verschillende partijen?

Ik ben mij bewust van het dilemma van enerzijds tempo maken bij het bestrijden van
een crisis en anderzijds het zorgvuldig volgen van geldende procedures en het organiseren
van tegenspraak. Maar dat neemt niet weg dat het ook in tijden van een crisis het
van belang is een balans te vinden in dit dilemma.

Hoewel er binnen het LCH – en tussen het LCH en VWS – enerzijds duidelijke afspraken
zijn gemaakt over de verschillende rollen, was er anderzijds ook sprake van rolonduidelijkheid.
Het model van het LCH en de rol van VWS zorgden voor de benodigde snelheid in het
verkrijgen van PBM – dat van groot belang was in de coronacrisis – maar geeft tegelijkertijd
ook te veel vrijblijvendheid als het bijvoorbeeld gaat om het krijgen van zicht op
de belangrijke aspecten – zoals inzicht in de prijsopbouw – bij de totstandkoming
van overeenkomsten van in dit geval PBM. Vanuit de blik van toen was dit misschien
begrijpelijk, maar met de kennis van nu vereist dit wellicht een andere aanpak. Ook
speelde dit een rol bij de afspraken tussen het LCH, VWS en RIVM over de kwaliteitscontrole.

Als het gaat om het maken van heldere governance-afspraken verwijs ik naar de reactie
van het kabinet9 op het eerste deelrapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid inzake de coronacrisis.
Hierbij geeft het kabinet aan dat het duidelijkheid wil creëren over taken en verantwoordelijkheden
in de gezondheidszorg in crisistijd en zorgen voor heldere regie en sturingsmechanismen
die bijdragen aan sluitende samenwerkingsketens met doorzettingsmacht als dat nodig
is. Ook wil het kabinet de (netwerk)samenwerking tussen de verschillende crisispartners
bij de gezamenlijke voorbereiding op en aanpak van crises versterken.

Zoals ik eerder heb toegelicht betreft dit rapport het eerste deelrapport binnen het
aanvullend onderzoek naar de inkoop van PBM. De overige transacties worden onderzocht
in de twee resterende deelonderzoeken. Om een volledig beeld en vergelijking tussen
de verschillende transacties te kunnen maken, is het van belang om deze onderzoeksresultaten
af te wachten.

Als laatste informeer ik u dat wij uiteraard alle medewerking aan het Openbaar Ministerie
verlenen bij haar strafrechtelijke onderzoek en informatie delen als daarom gevraagd
wordt. Daarnaast laat ik mij adviseren over juridische stappen.

Update kosten onderzoek

In mijn brief van 5 juli jongstleden heb ik u geïnformeerd over de kosten die het
onderzoeksbureau heeft gemaakt over de periode tot en met juni 2022. Hierbij informeer
ik u dat de gemaakte kosten voor het gehele onderzoek – dus álle fasen van het hele
onderzoek naar de verschillende overeenkomsten van de inkoop van PBM – tot en met
juli 2022 ruim € 6 mln. exclusief btw betreffen. Van de gemaakte kosten heeft ongeveer
€ 1,3 mln. exclusief btw betrekking op het onderzoek naar de overeenkomst met RGA.

Tot slot

Via deze brief heeft uw Kamer het langverwachte rapport over het onderzoek naar de
overeenkomst met RGA ontvangen. Ook heb ik mijn conclusies gedeeld waarbij ik mij
geconcentreerd heb op de hoofdpunten en vervolgens op de lessen die ik kan trekken
voor de toekomst. Het rapport bevat echter een enorme hoeveelheid informatie waaruit
de lezer zelf conclusies kan trekken. Gezien de grote belangstelling voor dit onderwerp
realiseer ik mij goed dat dit zowel in de samenleving als in uw Kamer veel vragen
zal oproepen.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder