Brief regering : Beleidsinstrumentarium ten behoeve van de borging van het vestigings- en investeringsklimaat, maatschappelijke langetermijnwaardecreatie en nationale veiligheid

30 821
Nationale Veiligheid

Nr. 501
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juli 2022

De Nederlandse economie is gebaat bij een sterk mondiaal handels- en investeringssysteem.
Internationale samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen brengt kapitaal,
talent en kennis met zich mee. Dit resulteert in het uitwisselen van technologieën
en ideeën ten behoeve van de maatschappelijke uitdagingen van vandaag en morgen. Het
kabinet zet hierbij in op een open markt, waarbij de voordelen van internationale
handel, toegang tot wereldwijde waardeketens en internationale concurrentie behouden
blijven en tegelijkertijd onze nationale veiligheid is geborgd.

Onze open markt en kenniseconomie, met sterke innovatiekracht en hoogwaardige hightech-ecosystemen,
maakt ook dat we een aantrekkelijk doelwit zijn voor landen die kennis en technologie
proberen te stelen of achter bedrijfsovernames, fusies en investeringen zitten die
Nederland geen goed doen.1 Hierdoor kunnen bepaalde Nederlandse publieke belangen, zoals ons verdienvermogen,
maatschappelijke uitdagingen zoals die in het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk
35 788, nr. 77) worden genoemd en onze nationale veiligheid, en onze mogelijkheden om deze eigenstandig
te kunnen borgen, onder druk komen te staan. Dit kan leiden tot risico’s voor de nationale
veiligheid waaronder risicovolle strategische afhankelijkheden. Om deze redenen heeft
het kabinet de laatste jaren ingezet op de verdere ontwikkeling van instrumenten ter
bescherming van het vestigings- en ondernemingsklimaat2, maatschappelijke langetermijnwaardecreatie en nationale veiligheid.3 Dit doen wij deels eigenstandig en deels in samenwerking met onze EU-partners, bondgenoten
en andere gelijkgezinde landen. Dit instrumentarium is bruikbaar ter bevordering van
de economische veiligheid van Nederland: het ongestoord functioneren van Nederland
als een effectieve en efficiënte economie.4

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid
vanuit haar verantwoordelijkheid voor de nationale veiligheid alsmede als medeondertekenaar
van de wet Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames (Vifo), over (1) het
reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde beleidsinstrumentarium ter borging van het
(1.1) vestigings- en ondernemingsklimaat, (1.2) de maatschappelijke langetermijnwaardecreatie
en (1.3) de nationale veiligheid. Daarnaast gaat deze brief, naar aanleiding van de
motie van het Kamerlid Inge van Dijk die hierom verzoekt, specifiek in op (2) bedrijfscampussen
en regionale onderzoeks- en innovatie-ecosystemen.5

In deze brief wordt u tevens op de hoogte gebracht over de aangepaste planning van
de sectorale investeringstoets op het gebied van defensie-industrie6 en over de uitvoering van het amendement van het lid Inge van Dijk7 en moties van de leden Van Haga en Smolders8 onder de wet Vifo. Het overzicht aan beleidsinstrumentarium in deze brief bouwt voort
op de brief «Overzicht wet- en regelgeving ter borging van economie, innovatie en
werkgelegenheid bij ongewenste overnames en investeringen» van juli 2020.9 Het onderstaande overzicht bestrijkt het brede palet aan beleidsinstrumenten, waaronder
die gericht op ongewenste overnames en investeringen, met betrekking tot het bedrijfsleven
en de uitwisseling tussen bedrijven en kennisinstellingen.

1. Beleidsinstrumentarium ter borging van het vestigings- en ondernemingsklimaat,
maatschappelijke langetermijnwaardecreatie en nationale veiligheid

Het kabinet heeft uiteenlopende, landenneutrale instrumenten om bij te dragen aan
de borging van (1.1) het vestigings- en ondernemingsklimaat, (1.2) maatschappelijke
langetermijnwaardecreatie door bedrijven en (1.3) de nationale veiligheid. De instrumenten
ter borging van het vestigings- en ondernemingsklimaat en maatschappelijke langetermijnwaardecreatie
kunnen zich ook richten tegen (door statelijke actoren gestuurde) ongewenste activiteiten
in het economische domein en dragen bij aan het ontplooien, aantrekken en behouden
van de economische activiteiten.

Onderstaande instrumenten geven inzicht in de verantwoordelijkheden van individuele
organisaties en de rol van de overheid. Het kabinet benadrukt dat de overheid kaders
wil en kan stellen, zeker waar de nationale veiligheid in het geding is, maar dat
niet alles wettelijk kan worden verankerd. Burgers en bedrijven zullen zelf te allen
tijde moeten nadenken over de eventuele risico’s van hun handelen en hebben een eigen
verantwoordelijkheid.

De rijksbrede maatregelen zijn tot stand gekomen in nauwe samenwerking tussen de Ministeries
van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Defensie, Justitie
en Veiligheid, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Economische Zaken en Klimaat. De
inzet van een bepaald instrument vraagt steeds om een nauwkeurige afweging. Per casus
wordt bekeken welk instrument het meest doeltreffend en proportioneel is. Het is mogelijk
dat een bepaald instrument meer dan één publiek belang dient. De publieke belangen
zijn namelijk in veel gevallen nauw verweven.

1.1 Vestigings- en ondernemingsklimaat

In het kader van economische veiligheid is een goed en aantrekkelijk vestigings- en
ondernemingsklimaat van belang, omdat dit de kracht en daarmee ook de weerbaarheid
van de Nederlandse economie bevordert. Daarnaast draagt een effectieve en proportionele
inzet van instrumentarium ter bescherming van onze economische veiligheid bij aan
een gezond vestigingsklimaat dat volop ruimte moet blijven bieden aan innovatie. Het
versterken van het Nederlandse vestigings- en ondernemingsklimaat, waarvoor de beleidsinzet
uiteen is gezet in mijn brief van 22 april 2022, is een prioriteit voor mij.10 In het najaar zal ik uw Kamer hier nader over informeren.

Recente voorbeelden van financiële instrumenten ten behoeve van het vestigings- en
ondernemingsklimaat die raken aan economische veiligheid zijn fiscale regelingen ter
bevordering van R&D in het bedrijfsleven, het Nationaal Groeifonds en deelname aan
Important Projects of Common European Interest (IPCEI).11 Ook instellingen zoals Invest-NL en de regionale ontwikkelingsmaatschappijen dragen
bij aan het ontplooien, aantrekken en behouden van economische activiteiten.12

Ter bevordering van het vestigings- en ondernemingsklimaat zijn verdere internationale
afspraken, op EU-niveau, binnen de Wereldhandelsorganisatie en tussen Nederland of
de EU en gelijkgezinde landen- essentieel. Nederland zet hier actief op in en heeft
bijvoorbeeld met andere EU-lidstaten gezamenlijke mededingings- en staatssteunkaders
en regels afgesproken voor de interne markt. In aanvulling hierop heeft de Europese
Commissie een voorstel gedaan voor een nieuwe verordening, waarmee de Europese Commissie
mogelijke verstorende effecten van buitenlandse subsidies op de interne EU-markt wil
tegengaan.13

Box 1 bevat een overzicht van het overheidsinstrumentarium ter borging van het vestigings-
en ondernemingsklimaat gerelateerd aan economische veiligheid.14

Box 1: Instrumentarium ter borging van het vestigings- en ondernemingsklimaat, gerelateerd
aan economische veiligheid

Fiscale regelingen ter bevordering van R&D in het bedrijfsleven

Het Nationaal Groeifonds

Deelname aan Important Projects of Common European Interest (IPCEI)

Mededingingsrecht

Staatssteun(kaders)

Het op regels gebaseerde multilaterale handelssysteem (WTO) en de hervorming hiervan

EU handelsdefensief instrumentarium (vb. antidumping)

Commissievoorstel voor een verordening betreffende verstoring door buitenlandse subsidies
binnen de interne markt (in ontwikkeling)

Op het niveau van de individuele onderneming zijn reguliere maatregelen voorhanden
(zie box 2). Zo kan een bedrijf bijvoorbeeld een «witte ridder» inzetten om een ongewenste
overname te voorkomen.15 Een onderneming kan een witte ridder zoeken en vragen om door middel van een investering
een vijandige overname te weren. Daarnaast kan de staat in specifieke gevallen ook
zelf een witte ridder zoeken en activeren indien een onderneming van strategisch belang
is en er sprake is van een risico voor de nationale veiligheid.

Box 2: Instrumenten op het niveau van individuele ondernemingen

Beschermingsmaatregelen m.b.t. overnames en investeringen – individuele bedrijven

Blokkeringsregelingen inroepen

Prioriteitsaandelen uitgeven

Beschermings-preferente aandelen uitgeven

Buitenplaatsen van strategische activa (gifpil)

Witte ridder

Beschermingsmaatregelen m.b.t. kennis- en technologieontwikkeling – individuele organisaties

Octrooiwetgeving

Wet bescherming bedrijfsgeheimen

1.2 Maatschappelijke langetermijnwaardecreatie

Vanuit maatschappelijk oogpunt is het waardevol dat bedrijven niet enkel inzetten
op het korte termijn rendement voor aandeelhouders, maar dat maatschappelijke lange
termijn waarde wordt gecreëerd. Er bestaat een reëel risico dat stakeholdersbelangen
onvoldoende worden meegewogen in de besluitvorming wanneer er een cultuur van aandeelhoudersactivisme
is. Dit kan ertoe leiden dat het bestuur van een bedrijf onder zware druk wordt gezet
om in te stemmen met een overnamebod, ook wanneer de overname als vijandig beschouwd
wordt en zonder overleg met het bestuur tot stand is gekomen en naar buiten is gebracht.
Hetzelfde geldt voor wezenlijke wijzigingen in de strategie die onder zware druk worden
afgedwongen.

Het bedrijfsleven heeft handelingsmogelijkheden om dergelijke situaties, waarbij ook
sprake kan zijn van risico’s voor de nationale veiligheid, het hoofd te bieden (zie
box 3). Een voorbeeld hiervan is de wet inroepen bedenktijd door bestuur beursvennootschap16. Deze wet geeft bedrijven 250 dagen bedenktijd bij een dreigende (vijandige) overname.
Deze tijd kan worden gebruikt om bijvoorbeeld alternatieve investeerders en strategieën
te onderzoeken. Daarnaast kunnen bedrijven zichzelf beschermen door uitgifte van bijvoorbeeld
prioriteits- of preferente aandelen. Een van de beschermingsconstructies die veel
beursgenoteerde ondernemingen tot hun beschikking hebben. Op deze manier kunnen bedrijven
zelf sturing geven aan overnames en aan ongewenste strategiewijzigingen, ook als deze
mogelijk staatsgestuurd zijn.

Box 3. Instrumentarium ter bescherming van maatschappelijke langetermijnwaardecreatie bij
bedrijven

Wet inroepen bedenktijd door bestuur beursvennootschap

Prioriteitsaandelen uitgeven

Beschermings-preferente aandelen uitgeven

Buitenplaatsen van strategische activa

1.3 Nationale veiligheid

Naast bovengenoemde instrumenten, beschikt het kabinet over een palet aan maatregelen
dat expliciet is gericht op het verminderen van risico’s voor de nationale veiligheid
in het economische domein, waaronder:

• De aantasting van de veiligheid van de vitale processen. Een risico kan een ernstige
verstoring zijn van bijvoorbeeld betalingsverkeer of telecommunicatie.

• De aantasting van de integriteit en exclusiviteit van kennis, informatie en technologie.
Het gaat hierbij om het risico dat hoogwaardige kennis, informatie en/of sensitieve
technologie weglekt, hetgeen een risico kan opleveren voor de nationale veiligheid.

• Het ontstaan van risicovolle strategische afhankelijkheden met mogelijke impact op
de nationale veiligheid.17 Hierbij kan gedacht worden aan een overname, investering of handelsafhankelijkheid
die ertoe leidt dat Nederland op enig moment door een derde land (politiek) onder
druk kan worden gezet waardoor bijvoorbeeld een vitaal proces ontregeld kan raken.

Het beleidsinstrumentarium gericht op bedrijven en kennisinstellingen ter bescherming
van de nationale veiligheid tegen statelijke actoren is landenneutraal en daardoor
toepasbaar op veranderende dreigingen en geopolitieke ontwikkelingen.18 Grofweg kan het instrumentarium in vier categorieën worden onderscheiden:

1) een stelsel van ex ante investeringstoetsen welke door de overheid bij overnames en
investeringen in het bedrijfsleven worden uitgevoerd. In een uiterst geval kan een
activiteit verboden worden;

2) maatregelen ten behoeve van de bescherming van sensitieve kennis en technologieën;

3) instrumenten georiënteerd op de operationele bedrijfsvoering; en

4) overheidshandelen op de markt.

Box 4 bevat een overzicht van instrumenten die zo nodig bescherming kunnen bieden
bij overnames en investeringen. Een deel van deze instrumenten, zoals aanbestedingswetgeving,
heeft een breder toepassingsbereik, maar kan hier mede voor ingezet worden.

Box 4: Instrumentarium ter bescherming van de nationale veiligheid tegen statelijke dreigingen
bij bedrijven en kennisinstellingen

Beschermingsmaatregelen bij overnames en investeringen

Investeringstoetsing door de overheid binnen de Gaswet

Investeringstoetsing door de overheid binnen de Elektriciteitswet

Investeringstoetsing door de overheid binnen de Telecommunicatiewet

Wet Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames (vitale sectoren en sensitieve
technologie)

Investeringstoetsing door de overheid binnen de defensie-industrie (in ontwikkeling)19

Maatregelen ter bescherming van kennis en technologieën

Maatregelen gericht op hoger onderwijs en wetenschap20

Kennisveiligheidsdialoog op bestuurlijk niveau t.b.v versterken bewustwording

Nationale Leidraad Kennisveiligheid m.b.t. veilig internationaal samenwerken

Rijksbreed loket Kennisveiligheid t.b.v. inwinnen expertise en advies

Verscherpt toezicht op overdracht van kennis en technologie i.h.k.v. sanctieregelgeving
Noord-Korea en Iran

Toetsingskader ongewenste kennis- en technologieoverdracht (in ontwikkeling)21

Maatregelen gericht op bedrijven en kennisinstellingen

Exportcontrole dual-use goederen en technologie

Exportcontrole militaire goederen en technologie

Wet bescherming staatsgeheimen

Rijksoctrooiwet

Beschermingsmaatregelen t.b.v. operationele bedrijfsvoering – individuele bedrijven
en kennisinstellingen

Wet Beveiliging netwerk- en informatiesystemen en de herziening hiervan22

Richtlijn voor de cyberweerbaarheid van kritieke entiteiten (CER-richtlijn)

Wetsvoorstel strafbaarstelling spionage (in ontwikkeling)23

Aanbestedingswet24

Aanbestedingswet Defensie en Veiligheid

Wet Veiligheidsonderzoeken

Toezicht op bovenstaand instrumentarium door de daarvoor toegewezen organisaties (Vb
douane bij exportcontrole)

Eisen aan de bescherming van de operationele bedrijfsvoering i.h.k.v. diverse sectorwetten
(Kernenergiewet, Wet Luchtvaart, ABDO, Telecommunicatiewet25)

Overheidshandelen op de markt

Openbaar bod, strategische deelneming of witte ridder inzetten

Prijzennoodwet (reguleren minimale en maximale prijzen)

Hierbij informeer ik u tevens over de aangepaste planning van de in box 4 genoemde
sectorale investering toets voor de defensie-industrie: de verwachting is dat het
wetsvoorstel in de periode eind 2022-begin 2023 in internetconsultatie zal gaan. Mede
door de complexiteit van het onderwerp en de sterke link met de wet Vifo blijkt dit
tijdpad noodzakelijk voor een voldoende gedegen voorbereiding van dit wetsvoorstel.

Aanvullend op het bovenstaande beleidsinstrumentarium beoogt de rijksoverheid de weerbaarheid
van bedrijven en kennisinstellingen te verhogen door onder meer het bewustzijn van
de dreiging en de bekendheid van het beleidsinstrumentarium te vergroten. Hier zijn
publiek-private overlegstructuren voor ingericht in verschillende sectoren. Ook de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten, het Digital Trust Center en het Nationaal Cyber
Security Center dragen bij aan het verhogen van het bewustzijn van de dreiging26. Daarnaast werd in februari 2021 het Dreigingsbeeld Statelijke Actoren gepresenteerd
door de AIVD, MIVD en NCTV.

2. Bedrijfscampussen en regionale onderzoeks- en innovatie-ecosystemen

Bij de behandeling van de op 19 april jongstleden door uw Kamer aangenomen wet Vifo
heeft het lid van Inge van Dijk een motie ingediend die verzoekt om in beeld te brengen
welk instrumentarium plekken zoals bedrijfscampussen en regionale onderzoeks- en innovatie-ecosystemen
beschermt.27

De bovengenoemde instrumenten zijn ook van toepassing op bedrijven en kennisinstellingen
die op een bedrijfscampus zijn gevestigd en/of onderdeel uitmaken van regionale onderzoeks-
en innovatie-ecosystemen. Dit geldt voor zowel de instrumenten met betrekking tot
het waarborgen van economische belangen als de nationale veiligheid.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft bijvoorbeeld de bevoegdheid om,
zo nodig, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
specifieke functies in het bedrijfsleven als vertrouwensfuncties aan te wijzen op
grond van de Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo). Dit kan wanneer er vitale belangen
in het geding zijn en er via de specifieke functie toegang tot informatie, doelwitten
of middelen wordt gegeven waarmee een risico ontstaat voor de nationale veiligheid
als bedoeld in de Wvo. In geval van campusbeheerders kan het hier bijvoorbeeld gaan
om functies die direct toegang verschaffen tot ruimtes waar gewerkt wordt aan vitale
processen of met sensitieve technologieën.

Bij vertrouwensfuncties wordt er een veiligheidsonderzoek uitgevoerd door de AIVD
om te bepalen of er veiligheidsrisico’s verbonden zijn aan de kandidaat in relatie
tot de functie. Door het aanwijzen van een vertrouwensfunctie worden er aanvullende
beperkingen opgelegd aan de operationele bedrijfsvoering om risico’s te beperken:
het bedrijf heeft aanvullende plichten wanneer er wijzigingen worden doorgevoerd die
de functie of het bedrijf raken en de positie kan enkel vervuld worden door bepaalde
personen ten aanzien van wie een verklaring van geen bezwaar is afgegeven. Op deze
wijze kan het risico op ongewenste overdracht van gevoelige kennis worden beperkt.

In aanvulling op het bovenstaande instrumentarium geldt dat de wet Vifo door middel
van het aangenomen amendement van het lid Inge van Dijk uitgebreid: de beheerders
van bedrijfscampussen zijn als aparte categorie onder de reikwijdte van de ex ante
investeringstoets gebracht.28 Een investering, fusie of overname in of van een beherend bedrijf op een bedrijfscampus
zal getoetst worden en in een uiterst geval verboden kunnen worden. Toetsing onder
de wet kan gezien worden als het sluitstuk en een aanvulling op andere (veiligheids)maatregelen.

Het kabinet ziet op basis van de huidige tekst van het amendement van het lid Inge
van Dijk echter mogelijke uitvoeringsproblemen. Het gaat dan met name om de conceptualisering
en afbakening van de doelgroep en de reikwijdte van het amendement.29 Daarnaast zal het voor campusbeheerders lastig zijn om te bepalen of ze een meldplicht
hebben en onder het wetsvoorstel vallen door gebrek aan inzicht over de aanwezige
technologie bij hun huurders.

In verband met bovenstaande aandachtspunten zal ik een extern onderzoek instellen.
Hierin zal onderzocht worden hoe er in de praktijk zo goed mogelijk uitvoering kan
worden gegeven aan het amendement. Ik streef ernaar om u voor het einde van het jaar
te informeren over de uitkomst van dit onderzoek.

Overige moties wetsbehandeling wet Vifo

Naar aanleiding van de tijdens de wetsbehandeling ingediende motie van de leden van
Haga en Smolders (Groep Van Haga) met betrekking tot een evaluatie van de wet Vifo op hoofdlijnen, wordt de wet Vifo
twee jaar na inwerkingtreding op hoofdlijnen geëvalueerd. In deze evaluatie wordt
ook ingegaan op de duur van de toetsingsprocedure en de monitoring daarvan, zoals
verzocht door de leden van Haga en Smolders.30 De monitoring zal starten zodra de wet Vifo in werking zal treden. Twee jaar later
zal de evaluatie gereed zijn. Op dit moment wordt gewerkt aan de benodigde lagere
regelgeving bij de wet Vifo. Zodra deze gereed is kan de wet Vifo, naar verwachting
begin 2023, in werking treden.

Tot slot

In een snel veranderende wereld waarin geopolitiek en economie in toenemende mate
verweven raken, blijft het beleidsinstrumentarium ten aanzien van het borgen van publieke
belangen, waaronder economische veiligheid, in beweging en is zoals aangegeven een
aantal wetten nog in ontwikkeling. Het kabinet onderzoekt tevens samen met onderzoekspartijen
de mogelijkheid van een geo-economische monitor om beter zicht te krijgen op risicovolle
strategische afhankelijkheden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens