Brief regering : Voorstel over het aanmerken van overtredingen van EU-sanctiemaatregelen als EU-misdrijf

36 045
Situatie in de Oekraïne

Nr. 3473
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2022

Op 25 mei 2022 heeft de Commissie een voorstel voor een Raadsbesluit uitgebracht inzake
de toevoeging van de overtreding van EU-sancties aan de vormen van criminaliteit zoals
bedoeld in artikel 83, lid 1, VWEU. Met deze brief informeer ik uw Kamer over het
voorstel en de beoordeling daarvan door het kabinet, mede namens de Minister van Buitenlandse
Zaken.

Gegeven de urgentie van het Commissievoorstel, is het Franse voorzitterschap van de
Raad voornemens om, na goedkeuring door het Europees parlement, via een versnelde
procedure op korte termijn over te gaan tot vaststelling van het Raadsbesluit. Naar
het zich thans laat aanzien zal op 29 juni a.s. in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers
(COREPER) een vaststelling van het standpunt plaatsvinden. Gelet op de zeer hoge snelheid
van dit onderhandelingsproces en het belang dat het kabinet hecht aan een tijdige
informatievoorziening aan uw Kamer, is ervoor gekozen u per brief een toelichting
op en appreciatie van het voorstel te doen toekomen in plaats van een BNC-fiche.

Inhoud van het voorstel

De Commissie heeft het onderhavige voorstel gedaan naar aanleiding van de Russische
inval in Oekraïne en de sanctiemaatregelen die als reactie hierop door de Europese
Unie zijn ingesteld. Deze EU-sancties, waaronder het bevriezen van tegoeden van gesanctioneerde
personen en entiteiten,1 zijn bindend voor en in alle lidstaten van de EU. Aangezien toezicht en handhaving
nationale competenties zijn, is het mogelijk dat de precieze uitvoering en implementatie
van sancties in de lidstaten verschillen kent. Lidstaten hanteren verschillende typen
van handhaving. Sommige lidstaten hebben gekozen voor strafrechtelijke handhaving
(zoals Nederland), sommige lidstaten hebben gekozen voor bestuursrechtelijke handhaving,
terwijl weer andere lidstaten hebben gekozen voor een combinatie van beide handhavingsmethoden.
Voor een sterk en effectief beleid stelt de Commissie dat het nodig is om de handhaving
van EU-sancties eenduidig en eenvormig te laten zijn. Tegen deze achtergrond stelt
de Commissie voor om de overtreding van EU-sancties toe te voegen aan de strafbare
feiten zoals genoemd in art. 83, lid 1, VWEU, zodat strafbaarstelling verplicht wordt,
indien een nog aan te nemen richtlijn dat regelt. Indien een besluit op grond van
artikel 83, lid 1, VWEU daartoe de bevoegdheid schept kan een dergelijke richtlijn
worden vastgesteld. In een richtlijn kunnen dan de precieze definities van strafbare
feiten en een minimaal maximum-niveau van bestraffing worden vastgesteld.2

De in artikel 83, lid 1, VWEU vervatte besluitvormingsprocedure kent twee stappen.
De eerste stap – waarop het onderhavige voorstel is toegesneden – vereist dat de Raad
met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring van het Europees parlement, besluit dat
overtreding van EU-sancties kan worden aangemerkt als vorm van criminaliteit die voldoet
aan de criteria van artikel 83, lid 1, VWEU. De tweede stap houdt in dat de Commissie
een voorstel voor een richtlijn betreffende strafbaarstelling en sanctionering op
overtreding van EU-sancties kan doen. Het Europees parlement en de Raad kunnen deze
richtlijn volgens de gewone wetgevingsprocedure vaststellen. Wanneer het Raadsbesluit
is aangenomen zal de Commissie impact assessments uitvoeren. Bij de voorbereiding
hiervan zal de Commissie de lidstaten en het Europees parlement raadplegen, onder
meer over de specifieke kenmerken van de nationale wetgevingskaders met betrekking
tot het strafrecht en de grondrechten.

Het onderhavige voorstel maakt onderdeel uit van een pakket waarin ook een voorstel
wordt gedaan voor een richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen3. Dat voorstel betreft regels ten behoeve van confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen
die zijn verkregen door middel van bepaalde strafbare feiten zoals omschreven in artikel
83, lid 1, VWEU. Door overtreding van EU-sancties aan dit artikel toe te voegen, en
na vaststelling van de hiervoor genoemde richtlijn (stap 2), wordt de nieuwe confiscatierichtlijn
ook van toepassing op dergelijke overtredingen. Door de koppeling van deze voorstellen
beoogt de Commissie de confiscatie van vermogen van personen en entiteiten die EU-sancties
overtreden op Europees niveau makkelijker te maken. Dit zou onder meer moeten bijdragen
aan het voorkomen dat personen en entiteiten op de sanctielijst deze sancties ontwijken.
Dit voorstel doorloopt de gewone wetgevingsprocedure en wordt in een apart BNC-fiche
geapprecieerd dat op korte termijn met uw Kamer wordt gedeeld.

Kabinetsappreciatie

Inhoudelijke appreciatie

Zoals het kabinet eerder aan uw Kamer heeft aangegeven, ondersteunt het de inspanningen
vanuit de EU die zijn gericht op bijdragen aan opsporing, vervolging en berechting
n.a.v. de Russische militaire agressie in Oekraïne. Het kabinet verwelkomt dan ook
het voorstel tot uitbreiding van art. 83, lid 1, VWEU en is – net als de Commissie
– voorstander van strikte en efficiënte handhaving van EU-sancties. Om ervoor te zorgen
dat opgelegde sancties effect hebben, moet immers iedereen zich aan die sancties houden.
De uitbreiding van art. 83, lid 1, VWEU geeft een krachtig signaal af voor de noodzaak
tot strafrechtelijk en gezamenlijk optreden tegen sanctieovertredingen en draagt daarmee
bij aan een eenvormig en eenduidig beleid binnen de EU.

De bestaande verschillende definities en bestraffing van de EU-sancties vormen een
belemmering voor de consistente toepassing van het beleid van de Unie inzake beperkende
maatregelen. Zij kunnen zelfs leiden tot forumshopping door overtreders en tot hun
straffeloosheid, omdat zij ervoor kunnen kiezen hun activiteiten uit te voeren in
de lidstaten die voorzien in een minder strenge antwoord op de schending van beperkende
maatregelen van de Unie.

Als de overtredingen van EU-sancties eenmaal strafrechtelijk kunnen worden aangepakt
(in de lidstaten waar dit nog niet het geval is) – en samenwerking binnen de EU door
gemeenschappelijke normen wordt vergemakkelijkt – kan via beslag en verbeurdverklaring
het uitgewonnen vermogen ten goede komen aan anderen doelen. Aangezien de overtreding
van EU-sancties reeds een strafbaar feit is in Nederland zal dit besluit voor Nederland
weinig toegevoegde waarde hebben. De Europese samenwerking kan door een EU-brede strafbaarstelling
van sanctie-overtreding echter wel beter worden, omdat meer lidstaten uitvoering zullen
kunnen geven aan rechtshulpverzoeken die in dit kader worden gedaan.

Het kabinet heeft echter nog een paar aandachtspunten. De Commissie en de lidstaten
hebben een gedeelde wens om de druk op Rusland met sancties te verhogen. Het toevoegen
van overtreding van EU-sancties aan de lijst met EU-misdrijven draagt echter slechts
in beperkte mate bij aan deze wens. Immers, zolang de op de sanctielijst geplaatste
personen en entiteiten zich niet schuldig maken aan een strafbaar feit, blijft hun
vermogen onaantastbaar. Pas als dit vermogen op enigerlei wijze wordt weggesluisd
en/of verhuld (waarmee de EU-sancties worden overtreden), kan er sprake zijn van een
strafbaar feit. Wel kan het vermogen van personen of entiteiten die gesanctioneerden
helpen bij het ontwijken van EU-sancties, of de EU-sancties anderszins overtreden,
met voorliggende voorstellen worden geconfisqueerd. Kortom, de voorstellen hebben
in de eerste plaats gevolgen voor de EU-actoren en niet voor de personen of entiteiten
op de sanctielijst zelf. Het eventueel geconfisqueerde vermogen betreft dus niet de
bevroren tegoeden van de personen of entiteiten op de sanctielijst.

Mogelijkheden om tegoeden te confisqueren van (gesanctioneerde) personen dienen bovendien
in overeenstemming te zijn met het EU- en het internationale recht, waaronder in ieder
geval begrepen het grondrecht op bescherming van de eigendom. Aangezien op dit moment
nog onvoldoende duidelijk is hoe deze plannen tot confiscatie en vervolgens de aanwending
van deze tegoeden voor de wederopbouw van Oekraïne zich verhouden tot de grondrechten,
is een voorafgaande verkenning van de mogelijkheden daarom eerstaangewezen. Het is
de verwachting dat de Commissie deze plannen nader invulling zal geven (als het besluit
tot toevoeging van de overtreding van EU-sancties aan de vormen van criminaliteit
als bedoeld in art. 83, lid 1, VWEU wordt aangenomen).

Oordeel ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
voor het Raadsbesluit is gebaseerd op artikel 83, lid 1, derde alinea, VWEU. Op basis
van artikel 83, lid 1, derde alinea, VWEU kan de Raad, afhankelijk van de ontwikkelingen
in de criminaliteit, bij besluit vaststellen, welke andere vormen van criminaliteit
aan de in artikel 83, lid 1, VWEU genoemde criteria voldoen. De Raad besluit hierover
met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees parlement. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. Op het terrein van de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU
en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, onder j, VWEU).

Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het voorstel
heeft tot doel overtredingen van EU-sancties toe te voegen aan de vormen van criminaliteit
als bedoeld in artikel 83, lid 1, VWEU opdat dit soort strafbare feiten eenvormiger
en effectiever kunnen worden aangepakt in de hele EU. Ter realisatie van deze doelstelling
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd. Deze doelstelling kan immers door de lidstaten
zelfstandig niet voldoende worden gerealiseerd en beter door de EU, gelet op het grensoverschrijdende
karakter van de overtreding van EU-sancties. Bovendien kan het aanmerken van een vorm
van criminaliteit als EU-misdrijf in de zin van artikel 83, lid 1, VWEU enkel op EU-niveau
plaatsvinden.

Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
voorstel heeft tot doel overtredingen van EU-sancties toe te voegen aan de vormen
van criminaliteit als bedoeld in artikel 83, lid 1, VWEU opdat dit soort strafbare
feiten eenvormiger en effectiever kunnen worden aangepakt in de hele EU. Het voorgestelde
optreden is geschikt om deze doelstelling te behalen en gaat niet verder dan noodzakelijk.
EU-sancties zijn een essentieel middel voor de bevordering van de doelstellingen van
het GBVB. Het voorstel tot uitbreiding van de criminaliteitsvormen uit art. 83, lid 1,
VWEU met de overtreding van EU-sancties, zorgt ervoor dat maatregelen ter bestrijding
van deze criminaliteitsvorm door de EU kunnen worden genomen, waardoor deze misdrijven
effectiever en eenvormiger kunnen worden tegengegaan. Hierdoor is het optreden geschikt
om de hiervoor omschreven doelstelling te bereiken. Het voorstel gaat bovendien niet
verder dan noodzakelijk aangezien het beperkt blijft tot het toevoegen van overtreding
van EU-sancties als criminaliteitsvorm.

Financiële gevolgen

Dit voorstel heeft volgens de Commissie geen gevolgen voor de EU-begroting. Nederland
is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Louter op basis van de mededeling en het Raadsbesluit zijn er geen financiële consequenties
voor de Rijksbegroting voorzien. Indien er sprake is van budgettaire gevolgen voor
Nederland, dan zullen deze worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline

Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De concurrentiekracht wordt bevorderd door de bestrijding van de overtreding van EU-sancties.
Het onderhavige voorstel is tegelijkertijd gepubliceerd met een voorstel voor een
richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen. Door de
koppeling van deze twee voorstellen stelt de Commissie dat het op Europees niveau
makkelijker wordt om het vermogen van individuen en bedrijven die deze sancties overtreden
(bijvoorbeeld door ontwijking ervan) te confisqueren.

Gezien de directe band tussen de oorlog in Oekraïne kan het onderhanden voorstel leiden
tot eventuele tegenmaatregelen van Rusland indien het voorstel daadwerkelijk leidt
tot effectievere naleving van EU-sancties c.q. tot werkelijke confiscatie van vermogen
van personen die sancties niet-naleven. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor het
Europese en Nederlandse bedrijfsleven en het Nederlandse concurrentievermogen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius