Brief regering : Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking

Nr. 294 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2022

1. Inleiding

Nederland heeft de afgelopen periode veel maatregelen tegen belastingontwijking genomen.
Het kabinet vindt het belangrijk om zo goed mogelijk in beeld te brengen of deze maatregelen
effectief zijn. In de brief aan de Tweede Kamer van 29 mei 2020 heeft het kabinet
uitgebreid beschreven hoe het de maatregelen tegen belastingontwijking gaat monitoren.1 Daarbij heeft het kabinet aangegeven dat vooral het effect van de conditionele bronbelasting
op renten en royalty’s naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties (de
bronbelasting) goed te monitoren is. De bronbelasting pakt rente- en royaltybetalingen
(en vanaf 2024 ook dividenden) vanuit Nederland naar laagbelastende jurisdicties namelijk
gericht aan.

De monitoring van deze financiële stromen staat daarom centraal in deze brief (paragraaf 2).
Het kabinet constateert dat de rente-, royalty- en dividendstromen vanuit Nederland
naar laagbelastende landen aanzienlijk zijn afgenomen van € 38,5 miljard in 2019 naar
€ 6 miljard in 2021. In paragrafen 3, 4 en 5 beschrijft het kabinet de monitoring
van de effecten van andere maatregelen tegen belastingontwijking. Paragraaf 6 beschrijft
waarom het complex is belastingontwijking en de effecten van de aanpak te meten en
gaat daarbij in op het gebruik van specifieke gegevensbronnen. In paragraaf 7 geef
ik u een overzicht van de lopende onderzoeken naar belastingontwijking. Ik rond ten
slotte af met een korte conclusie in paragraaf 8.

Mijn ambtsvoorganger heeft tijdens de behandeling van het Belastingplan 2022 in de
Eerste Kamer aan het lid Vendrik toegezegd om van deze monitoringsbrief een bredere
voortgangsrapportage te maken over beleid op het gebied van belastingontwijking.2 De toezegging bestond uit twee delen. In de eerste plaats is toegezegd om nieuwe
gegevens te verwerken. In deze editie van de monitoringsbrief voldoe ik daaraan door
in deze brief ook in te gaan op het meten van belastingontwijking op basis van gegevens
die volgen uit country-by-country reporting, statistieken van directe buitenlandse
investeringen en de internationale uitwisseling van informatie (paragraaf 6). Bovendien
informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van lopende onderzoeken naar belastingontwijking
(paragraaf 7).

Het tweede deel van de toezegging was om te beschrijven welke beleidsmaatregelen het
kabinet nog in de pijplijn heeft en wat er internationaal gebeurt op het gebied van
belastingontwijking. Nederland heeft de afgelopen periode veel maatregelen tegen belastingontwijking
genomen. Daarbij heeft Nederland zowel internationale afspraken tegen belastingontwijking
streng geïmplementeerd als aanvullend (eenzijdig) nationale maatregelen genomen om
belastingontwijking aan te pakken. Verder heeft Nederland actief en constructief meegewerkt
aan de afspraken die in internationaal verband zijn gemaakt over een herziening van
het internationale belastingsysteem. De Europese Commissie heeft recent aangegeven
dat Nederland de afgelopen jaren voortgang heeft geboekt in de aanpak van belastingontwijking.
In tegenstelling tot voorgaande edities doet de Europese Commissie in het landverslag
2022 aan Nederland geen landspecifieke aanbevelingen meer op dit terrein.3

Het kabinet zet de strijd tegen belastingontwijking onverminderd voort. In deze editie
van de monitoringsbrief voldoe ik aan de toezegging door vooral te verwijzen naar
de recente Kamerbrief over de fiscale beleids- en uitvoeringsagenda, met name naar
de verdiepende bijlage over ondernemen en belastingontwijking.4 De nadruk van het kabinet in de aanpak van belastingontwijking ligt de komende tijd
met name op internationale maatregelen. Nederland heeft grosso modo unilateraal alles
gedaan wat mogelijk is om belastingontwijking verder aan te pakken. Aanvullende eenzijdige
maatregelen kunnen ertoe leiden dat het probleem van internationale belastingontwijking
zich alleen verplaatst. Het kabinet zet daarom in op een effectieve implementatie
van het akkoord dat binnen het Inclusive Framework van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) tot stand is gekomen over de herziening van het
internationale belastingstelsel. Zo zet Nederland zich in de OESO maximaal in om het
dossier Pijler 1 over de verdeling van heffingsrechten verder te brengen. Daarnaast
wil het kabinet binnen de EU een leidende rol blijven innemen in de aanpak van belastingontwijking.
Daarom zet het kabinet zich maximaal in om de richtlijnonderhandelingen over een wereldwijd
minimumniveau aan belastingheffing (Pijler 2) succesvol te laten verlopen. Dit doet
het kabinet ook tijdens de richtlijnonderhandelingen over het richtlijnvoorstel om
het misbruik met doorstroomvennootschappen tegen te gaan. Het kabinet is namelijk
positief over de beleidsdoelen van het richtlijnvoorstel en onderschrijft de noodzaak
van een EU-brede aanpak om misbruik van doorstroomvennootschappen tegen te gaan.

2. Bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden

Op 1 januari 2021 is de Wet bronbelasting 2021 in werking getreden.5 Op basis van deze wet wordt bronbelasting ingehouden op rente- en royaltybetalingen
door een in Nederland gevestigd lichaam aan een gelieerd lichaam dat gevestigd is
in een laagbelastende jurisdictie (LBJ)6 en in misbruiksituaties. Het bronbelastingtarief is gelijk aan het hoogste tarief
in de vennootschapsbelasting (25,8% in 2022). De bronbelasting heeft tot doel om Nederland
minder aantrekkelijk te maken voor doorstroomstructuren naar LBJ’s en om het risico
van belastingontwijking door het verschuiven van (Nederlandse) belastinggrondslag
naar LBJ’s te verkleinen. Vanaf 2024 wordt de reikwijdte van de bronbelasting uitgebreid
in de zin dat ook bronbelasting op (bepaalde) dividendbetalingen zal worden geheven.

Om het effect van de bronbelasting te monitoren heeft het kabinet aangekondigd7 de inkomensstromen van Nederland naar LBJ’s te monitoren die via bijzondere financiële
instellingen (bfi’s) lopen. Bfi’s zijn vennootschappen met een buitenlandse eigenaar
die hoofdzakelijk financiële stromen in de vorm van dividenden, renten en royalty’s
uit het buitenland ontvangen en vervolgens deze dividenden, renten en royalty’s aan
het buitenland doorbetalen. Om deze monitoring mogelijk te maken, ben ik in overleg
getreden met De Nederlandsche Bank (DNB). DNB houdt namelijk de gegevens bij over
financiële stromen die door Nederland lopen.

Als gevolg van nieuwe internationale statistische standaarden ziet DNB zich genoodzaakt
om de definitie van bfi’s aan te passen ten opzichte van de vorige Kamerbrief over
het monitoren van de effecten van belastingontwijking.8 Deze standaarden worden onder andere bepaald door het statistisch comité van het
IMF, dat in 2020 zijn definitie heeft herzien. Een belangrijke aanpassing is dat bfi’s
in de nieuwe definitie maximaal 5 werknemers hebben.9 Door deze aanpassing is het aantal vennootschappen dat binnen de definitie van bfi’s
valt, afgenomen. Ook blijft de populatie bfi’s door deze definitieaanpassing minder
constant gedurende opeenvolgende jaren.10 Door alleen de financiële stromen van bfi’s in beeld te brengen zouden hierdoor mogelijk
belangrijke stromen buiten beeld blijven. Daarnaast geeft een meer volatiele populatie
geen betrouwbaar beeld van de ontwikkeling van de financiële stromen over de jaren
heen. Dit betekent al met al dat het monitoren van bfi’s geen goed beeld meer geeft
van de rente-, royalty- en dividendbetalingen die vanuit Nederland naar laagbelastende
landen lopen. Om deze reden heeft de Commissie Doorstroomvennootschappen geadviseerd
om bij de monitoring van de effecten van de bronbelasting te kijken naar de totale
uitgaande inkomensstromen naar LBJ’s vanuit Nederland.11 Daarbij worden de reële inkomensstromen naar deze jurisdicties als verwaarloosbaar
ingeschat. Het kabinet volgt dit advies op. Dit betekent ook dat het voor de monitoring
van de bronbelasting geen toegevoegde waarde meer heeft de aantallen en balansen van
bfi’s te volgen. Informatie hierover kan wel via de website van DNB gevonden worden.

Tabel 1: Inkomende en uitgaande inkomensstromen naar geografie (miljard €)1

Bron: DNB

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021
2

Inkomend

 
 
 
 
 
 
 

Doorstroomjurisdicties

88

97

81

81

92

54

48

EMU (excl. IE, LU)

49

40

44

49

51

39

40

Laagbelastende jurisdicties (LBJ’s)

12

14

12

13

13

9

9

Ontwikkelingslanden

8

9

12

12

8

8

9

Opkomende markten

22

25

27

33

24

18

20

Verenigde Staten

23

17

26

28

23

17

35

Verenigd Koninkrijk

23

14

20

23

27

16

23

Rest van wereld

37

41

45

68

46

38

35

Totaal

262

256

266

309

285

199

219

 
 
 
 
 
 
 
 

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 

Doorstroomjurisdicties

53

76

56

68

52

51

40

EMU (excl. IE, LU)

47

40

44

50

50

36

44

Laagbelastende jurisdicties (LBJ’s)

28

34

38

37

39

6

6

Ontwikkelingslanden

2

1

1

1

1

1

0

Opkomende markten

7

1

7

7

5

4

8

Verenigde Staten

48

27

38

45

60

40

41

Verenigd Koninkrijk

26

37

25

40

20

24

29

Rest van wereld

53

27

25

25

23

21

26

Totaal

265

242

234

273

251

183

194

X Noot

1

Inkomen volgens definitie DNB, bestaande uit totale winst (uitgekeerd dividend en
ingehouden winst), gerekende kosten voor IP (royalty’s), rente en overig inkomen.

Indeling in categorieën eveneens volgens DNB:

Doorstroomjurisdicties: Hong Kong, Ierland, Luxemburg, Singapore en Zwitserland.

EMU (excl. IE, LU): België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Litouwen,
Letland, Malta, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje.

LBJ’s: Amerikaans Samoa, Amerikaanse Maagdeneilanden, Anguilla, Bahama’s, Bahrein, Barbados,
Britse Maagdeneilanden, Bermuda, Fiji, Guam, Guernsey, Jersey, Kaaimaneilanden, Man
(eiland), Palau, Panama, Samoa, Trinidad en Tobago, Turkmenistan, Turks- en Caicoseilanden,
Vanuatu en de Verenigde Arabische Emiraten.

Ontwikkelingslanden: Landen op de OECD DAC List of ODA Recipients, de eerste drie categorieën («least developed», «low income» en «lower middle income»),
exclusief de landen die op de LBJ-lijst staan, zie ook https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-….

Opkomende markten: Brazilië, China, Equatoriaal Guinea, Kazachstan, Mexico, Maleisië en Turkije.

X Noot

2

De gegevens over het jaar 2021 zijn nog voorlopig. De definitieve gegevens over het
jaar 2021 stelt DNB in juni 2023 vast.

Tabel 2: Inkomensstromen van en naar laagbelastende jurisdicties (LBJ’s, miljard €)

Bron: DNB

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021
1

Inkomend

 
 
 
 
 
 
 

Dividend (incl. ingehouden winst)

11,0

13,1

8,8

10,1

10,1

6,9

7,7

Royalty

0,3

0,3

2,0

1,4

1,0

1,1

0,2

Rente

1,0

0,9

1,0

1,1

1,7

1,1

0,7

Overig inkomen

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal

12,4

14,
3

11,8

12,6

12,7

9,0

8,5

 
 
 
 
 
 
 
 

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 

Dividend (incl. ingehouden winst)

6,6

13,4

7,6

3,9

2,1

2,0

4,4

Royalty

16,9

17,0

27,0

28,6

32,5

1,6

0,3

Rente

4,3

3,7

3,4

4,8

3,9

2,4

1,2

Overig inkomen

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal

27,8

34,1

38,1

37,3

38,5

6,0

6,0

X Noot

1

De gegevens over het jaar 2021 zijn nog voorlopig. De definitieve gegevens over het
jaar 2021 stelt DNB in juni 2023 vast.

Tabel 1 laat de totale Nederland inkomende en uitgaande inkomensstromen naar geografie
zien. LBJ’s zijn hierbij gedefinieerd zoals opgenomen in de Regeling laagbelastende
staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden.12 Om inzicht te krijgen in de vraag of stromen naar LBJ’s door de bronbelasting worden
verlegd, is tevens een categorie «doorstroomjurisdicties» opgenomen die de volgende
jurisdicties bevat: Hong Kong, Ierland, Luxemburg, Singapore en Zwitserland.13 Dit sluit aan bij de wens van uw Kamer.14 Nieuw ten opzichte van de vorige monitoringsbrief is dat de inkomensstroom naar LBJ’s
verder kan worden uitgesplitst naar rente, royalty’s en dividenden. Tabel 2 laat deze
uitsplitsing zien.

Deze tabellen laten zien dat de totale inkomensstroom naar LBJ’s sinds 2019 met bijna
85 procent is afgenomen van € 38,5 miljard in 2019 naar € 6,0 miljard in 2021. Als
de Nederland uitgaande rente- en royaltybetalingen naar LBJ’s afnemen dan is dit een
indicatie dat de bronbelasting het gewenste effect heeft. Een daling van de dividendbetalingen
naar LBJ’s wordt pas in 2024 verwacht, wanneer de reikwijdte van de bronbelasting
wordt uitgebreid. Tabel 2 laat zien dat het grootste deel van de stromen naar LBJ’s
tot 2019 bestond uit royalty’s. In 2020 is die stroom aanzienlijk in omvang afgenomen
van € 32,5 naar € 0,3 miljard. Ook de rentestromen zijn in 2020 afgenomen. Er zijn
nationaal en internationaal meerdere maatregelen tegen belastingontwijking genomen
die hebben bijgedragen aan deze dalingen. Het is echter complex om het effect van
elke maatregel te onderscheiden. DNB wijst bijvoorbeeld op ook op veranderingen in
Amerikaanse en Ierse belastingwetgeving.15 Het lijkt aannemelijk dat de afname van de rente en royaltystromen naar LBJ’s in
2020 mede veroorzaakt wordt doordat bedrijven vooruitlopend op de vanaf 2021 ingevoerde
bronbelasting hun structuren tijdig hebben aangepast om geen bronbelasting te hoeven
betalen.

Na de aanzienlijke daling laten de gegevens in Tabel 2 in 2021 nog € 1,2 miljard aan
uitgaande rentebetalingen en € 0,3 miljard aan uitgaande royaltybetalingen naar laagbelastende
jurisdicties zien. De uitgaande rente- en royaltystromen naar LBJ’s in Tabel 2 kunnen
voor het jaar 2021 worden vergeleken met de gegevens die volgen uit de aangiften van
de bronbelasting, omdat deze aangiftegegevens over het invoeringsjaar 2021 beschikbaar
zijn. Uit deze aangiftecijfers volgt een ander beeld. In totaal zijn 476 aangiften
ontvangen. Uit deze aangiften volgt dat er in 2021 slechts € 198 miljoen aan belastbare
rente- en € 5 miljoen aan belastbare royaltybetalingen zijn gedaan. Dat betekent een
belastingopbrengst van € 50,8 miljoen.16 De discrepantie tussen de € 1,5 miljard aan rente- en royaltystromen die volgen uit
de DNB-statistieken en de € 203 miljoen rente- en royaltystromen die volgen uit de
aangiftegegevens, is waarschijnlijk het gevolg van het voorlopige karakter van de
DNB-statistieken in 2021. Deze statistieken zijn bij een gebrek aan recente gegevens
namelijk deels aangevuld met gegevens uit het verleden. Daarnaast is het mogelijk
dat in sommige gevallen de ontvanger van het inkomen voor statistische doeleinden
een andere persoon is dan voor doeleinden van de bronbelasting. Als na vaststelling
van de definitieve DNB-statistieken een aanzienlijke discrepantie blijft bestaan,
zal ik hier nader onderzoek naar doen. De definitieve DNB-statistieken voor het jaar
2021 worden in juni 2023 vastgesteld.

Het kabinet heeft de verwachting uitgesproken dat de rente- en royaltystromen naar
laagbelastende jurisdicties vanwege de bronbelasting nagenoeg zouden verdwijnen.17 Er is waarschijnlijk € 203 miljoen aan inkomensstromen overgebleven; dat is mogelijk
voor een deel te verklaren doordat bedrijven te laat waren met het aanpassen van hun
structuur. Wellicht zullen voor een ander deel de administratieve kosten die gepaard
gaan met een reorganisatie te groot zijn en zal de bronbelasting voor lief zijn genomen.
In alle gevallen geldt dat door het betalen van de bronbelasting de structuren geen
belastingontwijkend karakter meer hebben, waarmee het doel van de wet is bereikt.

Tot slot is uit Tabel 1 op te maken dat zich in de uitgaande inkomensstromen naar
doorstroomjurisdicties een daling heeft voorgedaan van € 52 miljard in 2019 naar € 40 miljard
in 2021. Daarom is er vooralsnog geen reden te veronderstellen dat de stromen vanuit
Nederland naar LBJ’s zijn verlegd naar andere doorstroomjurisdicties.

3. Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel

Op 1 januari 2022 is de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
in werking getreden voor boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2022.18 Dit wetsvoorstel is erop gericht om mismatches te voorkomen die, in voornamelijk
internationale situaties, ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en
die leiden tot dubbele niet-heffing. Om dit doel te bewerkstelligen beperkt deze wet
de mogelijkheid voor belastingplichtigen om een neerwaartse aanpassing van de winst
op grond van het zakelijkheidsbeginsel in aanmerking te nemen voor zover bij een ander
gelieerd lichaam dat bij de transactie betrokken is geen of een te lage corresponderende
opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag wordt betrokken. De maatregelen bewerkstelligen
daardoor dat de winst in die gevallen ten minste eenmaal ergens wordt belast.

In de memorie van toelichting bij de wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
heeft het kabinet aangekondigd het effect van deze wet te zullen monitoren.19 De aangifteformulieren zijn zo aangepast dat een belastingplichtige dient aan te
kruisen of hij het standpunt inneemt dat voldaan is aan de bewijslast dat een corresponderende
opwaartse aanpassing wordt betrokken in een naar de winst geheven belasting bij het
gelieerde lichaam. In die gevallen doet zich namelijk niet (langer) dubbele niet-heffing
voor, omdat sprake is van een corresponderende opwaartse aanpassing die wordt betrokken
in een naar de winst geheven belasting bij het gelieerde lichaam. Aan de hand hiervan
zal het kabinet de werking van het wetsvoorstel volgen. Op dit moment zijn er, gezien
de recente inwerkingtredingsdatum van de wet, nog geen gegevens voorhanden op basis
waarvan monitoring kan plaatsvinden. Naar verwachting zal vanaf 2025 hierover gerapporteerd
kunnen worden.

4. Het (fiscaal) opsplitsen van bedrijven vanwege het lage Vpb-tarief

In de motie van de leden Hammelburg en Grinwis20 wordt verzocht te monitoren op welke schaal en wijze gebruik wordt gemaakt van kunstmatige
structuren waardoor op oneigenlijke wijze het lage tarief in de vennootschapsbelasting
(Vpb) wordt benut en als hiertoe aanleiding is te komen met voorstellen om het oneigenlijk
gebruik aan te pakken. De achtergrond van deze motie is dat in het Belastingplan 2021
de schijfgrens tussen het lage tarief (20% in 2018 en 15% in 2021) en het hoge tarief
(25% in 2021 en 25,8% in 2022) in de Vpb is verhoogd van € 200.000 naar € 245.000
in 2021 en vervolgens van € 245.000 naar € 395.000 in 2022.21 Vanwege met name deze wijzigingen is het voordeel van het lage Vpb-tarief aanzienlijk
toegenomen. In Figuur 1 is het verloop van de tarieven en de schijfgrens in de Vpb
sinds 2001 weergegeven.

Figuur 1: Tarieven en schrijfgrenzen Vpb

Deze figuur maakt inzichtelijk dat het voordeel van het lage Vpb-tarief sinds 2020
sterk is toegenomen. Het toegenomen voordeel van het lage Vpb-tarief kan voor bedrijven
aanleiding zijn om hiervan gebruik te maken door bijvoorbeeld (ondernemings)activiteiten
te verspreiden over meerdere (zelfstandig Vpb-plichtige) lichamen dan wel door een
bestaande fiscale eenheid voor de Vpb te verbreken. De afweging om activiteiten (fiscaal)
al dan niet op te splitsen over meerdere zelfstandig belastingplichtige lichamen kan
afhankelijk zijn van verschillende overwegingen, zowel fiscaal als niet-fiscaal. Hoe
deze verschillende fiscale en niet-fiscale overwegingen door een belastingplichtige
worden gewogen zal afhankelijk zijn van de omstandigheden.

Op dit moment wordt het fiscaal opsplitsen van activiteiten over zelfstandig belastingplichtige
lichamen geanalyseerd. Het resultaat van dit onderzoek zal naar verwachting vóór Prinsjesdag
aan de Kamer worden aangeboden.

Voor de toekomst is relevant dat het kabinet in de voorjaarsnota 202222 heeft aangegeven dat de schijfgrens in de Vpb wordt verlaagd van € 395.000 naar € 200.000
vanaf 2023. Hierdoor zijn bedrijven vanaf 2023 dus eerder het hoge Vpb-tarief van
25,8 procent verschuldigd dan dit jaar. Dit maakt het ook minder aantrekkelijk om
wegens fiscale motieven op kunstmatige wijze (ondernemings)activiteiten te verdelen
over meerdere (Vpb-plichtige) lichamen dan wel om een fiscale eenheid voor de Vpb
te verbreken.

5. ATAD 1 en ATAD 2

In de Kamerbrief van 29 mei 2020 (Kamerstuk 25 087, nr. 256) heeft mijn ambtsvoorganger aangekondigd dat het kabinet waar mogelijk de effecten
van de eerste en tweede EU-richtlijnen anti-belastingontwijking (ATAD1 en ATAD2) zal
monitoren. Het gaat daarbij in het bijzonder om de earningstrippingmaatregel en de
aanvullende CFC-maatregel uit ATAD1 en het in kaart brengen van resterende cv/bv-structuren
om de effecten van ATAD2 te meten. Een betrouwbare effectmeting is pas mogelijk zodra
er voldoende aangiftegegevens beschikbaar zijn voor het ingangsjaar en de jaren daarna.
Op dit moment zijn er nog onvoldoende gegevens om een effectmeting te doen. Zoals
het kabinet eerder heeft aangegeven zal rapportage over de monitoring van deze maatregelen
uiterlijk in 2024 plaatsvinden.23 Ik verwijs naar de bovengenoemde Kamerbrief voor een beschrijving van de methodologie
waarmee deze monitoring plaats zal vinden.

6. Overige indicatoren van belastingontwijking

Omvang van belastingontwijking

Het meten van de effecten van maatregelen tegen belastingontwijking is in de praktijk
niet eenvoudig en soms vrijwel onmogelijk zonder uit te gaan van moeilijk verifieerbare
veronderstellingen. In de eerste plaats zal een betrouwbare maatstaf voor de omvang
van belastingontwijking moeten worden vastgesteld. Dat is ingewikkeld omdat er geen
eenduidige definitie van belastingontwijking is en betrouwbare gegevens veelal ontbreken,
zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) ook onderschrijft.24 Daarnaast is het causale verband tussen een maatstaf voor belastingontwijking en
het kabinetsbeleid in de praktijk moeilijk vast te stellen. De omvang van belastingontwijking
kan namelijk ook worden beïnvloed door externe factoren, zoals buitenlandse wetgeving
of conjuncturele ontwikkelingen. Wat er gebeurd zou zijn zonder het kabinetsbeleid,
is kortom niet meetbaar (een zogenoemde counterfactual ontbreekt). Daarom is het niet
mogelijk om een algemene indicator van belastingontwijking te creëren.25 Daarom zal het kabinet alleen effecten te monitoren waar dit op een gerichte manier
mogelijk is aan de hand van specifieke maatregelen, zoals beschreven in de vorige
paragrafen van deze brief.

In de praktijk wordt wel gebruik gemaakt van gegevens die volgen uit landenrapporten
van multinationals (country-by-country reporting) of statistieken over directe buitenlandse
investeringen om schattingen te geven over de omvang van belastingontwijking. Ik zal
hieronder kort toelichten waarom deze gegevens in de huidige vorm niet bruikbaar als
maatstaf van belastingontwijking zijn. Ik vind het echter positief dat verschillende
organisaties zich bezig houden met internationale belastingontwijking, knelpunten
in kaart brengen en beleidsopties voorstellen. Ik blijf dan ook graag in gesprek met
deze organisaties over het Nederlandse belastingbeleid. Met het huidige pakket aan
nationale maatregelen en de aanstaande omvangrijke internationale afspraken, ben ik
ervan overtuigd dat de mogelijkheden om belasting te ontwijken de komende jaren verder
zullen afnemen. Gezien de methodologische beperkingen met betrekking tot het meten
van belastingontwijking verwacht ik niet dat dit per definitie zichtbaar wordt in
de bestaande onderzoeken naar internationale belastingontwijking. De komende jaren
zal ik mij waar mogelijk blijven inzetten voor een verbetering van de kwaliteit van
beschikbare gegevens, bijvoorbeeld in OESO verband, zodat belastingontwijking op een
betrouwbare manier kan worden gemeten.

Landenrapporten (country-by-country reporting)

De OESO werkt aan verschillende indicatoren van belastingontwijking, onder meer door
de (geanonimiseerd) gegevens uit landenrapporten in het kader van country-by-country
reporting te verzamelen. Zoals ook de OESO zelf aangeeft, is een landenrapport vooral
nuttig om bij een multinational (substantiële) risico’s op het gebied van verrekenprijzen
en belastingontwijking te beoordelen. Het is niet per definitie zo dat een optelsom
van de landenrapporten resultaten geeft waaruit een maatstaf van belastingontwijking
volgt. In deze gegevens zitten vaak dubbeltellingen van winsten die elders zijn belast.
Dit kan tot een overschatting van de winsten van wel 75% leiden.26 Daarnaast wordt bij het berekenen van het effectieve tarief vaak ook geen rekening
gehouden met verliezen die in eerdere jaren zijn gemaakt. Dit leidt tot een lagere
belasting in latere jaren. Indien hier niet op de juiste manier voor gecorrigeerd
wordt, kunnen deze gegevens de suggestie wekken dat winsten van multinationals in
Nederland tegen een laag tarief worden belast. In de afgelopen jaren zou het effectieve
tarief voor 2016 en 2017 zonder correcties 10,6% en 10,5% zijn. Na correcties zouden
deze percentages 21% en 20% zijn.27 Dit verklaart deels waarom sommige onderzoeken concluderen dat Nederland voor een
groot deel van deel van internationale belastingontwijking verantwoordelijk zou zijn.28

Directe buitenlandse investeringen

Vaak wordt gewezen op het relatief hoge niveau van directe buitenlandse investeringen
(DBI) in Nederland en vanuit Nederland in het buitenland.29 De totale hoeveelheid DBI in Nederland is echter geen goede indicator om belastingontwijking
te meten of monitoren30, zoals ook de Commissie Doorstroomvennootschappen heeft geconcludeerd.31 De reden hiervoor is dat de hoeveelheid DBI ook reële investeringen bevat. Ook als
deze investeringen plaatsvinden in bijzondere financiële instellingen (bfi’s), hoeft
geen sprake te zijn van belastingontwijking, omdat het gebruik ervan ook ingegeven
kan zijn door niet-fiscale motieven. Het deel van de DBI dat naar laagbelastende jurisdicties
te herleiden is, is overigens volgens de Commissie Doorstroomvennootschappen wel een
indicatie van belastingontwijking. Er lijken namelijk weinig andere (reële) verklaringen
te zijn voor deze stromen.

Transparantie en informatie-uitwisseling

Het verbeteren van fiscale transparantie is al jaren een belangrijk speerpunt in het
Nederlandse fiscale beleid.32 Nederland is bijvoorbeeld al jaren voorstander van maatregelen zoals openbare landenrapporten
(public country-by-country reporting) en maakt zich hier zowel binnen de EU als binnen de OESO hard voor. Ook heeft het
kabinet ingezet op het stimuleren van de ontwikkeling van een Tax Governance Code
door het bedrijfsleven, waarin transparantie door bedrijven een belangrijke rol inneemt.33

In grensoverschrijdende situaties kan bovendien, door middel van wederzijdse bijstand,
informatie worden uitgewisseld. Het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand
in belastingzaken (het WABB-verdrag), bilaterale belastingverdragen en de administratieve
bijstandsrichtlijn voorzien allemaal in mogelijkheden voor het uitwisselen van voor
de belastingheffing relevante informatie, op verzoek, spontaan of automatisch.

In de afgelopen jaren is daarbij in toenemende mate ingezet op het verstevigen van
de mogelijkheden tot automatische inlichtingenuitwisseling in grensoverschrijdende
situaties. Zo worden bijvoorbeeld financiële rekeninggegevens, informatie over rulings
en landenrapporten van multinationals (country-by-country reporting) uitgewisseld
tussen belastingautoriteiten. Ook vindt automatische uitwisseling plaats van gegevens
en inlichtingen over potentieel agressieve grensoverschrijdende fiscale planningsconstructies
(DAC6) en binnenkort ook voor digitale platformen (DAC7). Daarnaast wordt gewerkt
aan een uitbreiding van de gegevensuitwisseling naar gegevens over crypto assets (DAC8).

Het doel van het uitwisselen van deze informatie is het tegengaan van belastingontduiking
en -ontwijking. De uitgewisselde informatie stelt belastingdiensten beter in staat
om te komen tot een juiste en rechtvaardige belastingheffing. De toepassing door belastingdiensten
van wetgeving die een bijdrage levert aan het voorkomen van belastingontwijking of
-ontduiking is effectiever wanneer informatie snel en volledig kan worden uitgewisseld.
Dit onderstreept dat het uitwisselen van informatie tussen belastingdiensten onverminderd
moet worden voortgezet.34

De concrete effecten van informatie-uitwisseling zijn echter lastig te meten. Dit
heeft te maken met dezelfde redenen waarom het meten van belastingontwijking in het
algemeen zo complex is. Voorts zullen anticipatie-effecten optreden op het moment
dat wetgeving wordt aangekondigd. Belastingplichtigen kunnen in voorkomende gevallen
hun organisatiestructuur aanpassen op het moment dat deze getroffen zullen worden
door toekomstige wetgeving. Deze anticipatie-effecten zijn niet te meten omdat het
causale verband niet in alle situaties duidelijk is. Daarnaast zullen niet alle aanpassingen
van de organisatiestructuur toegeschreven worden aan maatregelen tegen belastingontwijking.
Ook bijvoorbeeld economische of maatschappelijke ontwikkelingen kunnen hierbij een
rol spelen. Ten slotte is vaak niet aanwijsbaar welke gegevens de aanleiding zijn
voor een correctie door de Belastingdienst, of wat de precieze bron is van de gegevens.
Soms zal de correctie een gevolg zijn van reeds bekende informatie, in andere gevallen
komen de gegevens voort uit bijvoorbeeld een boekenonderzoek, en in een aantal gevallen
uit ontvangen informatie uit het buitenland. Maar vaak volgt een correctie ook uit
een combinatie van gegevens en gegevensbronnen. Er kan echter van uit worden gegaan
dat van informatie-uitwisseling een preventieve werking uitgaat.

Het recente rapport van de Europese Rekenkamer laat zien dat de gegevens uit de informatie-uitwisseling
nog onvoldoende benut worden.35 De Europese Rekenkamer concludeert dat «het systeem voor de uitwisseling van fiscale
inlichtingen goed is opgezet, maar dat er meer moet worden gedaan op het gebied van
monitoring, het waarborgen van de kwaliteit van de gegevens en het gebruik van de
ontvangen inlichtingen».36 Volgens de Europese Rekenkamer moet de Commissie samen met lidstaten «een betrouwbaar
gemeenschappelijk kader vaststellen voor het meten van de baten van het systeem voor
de uitwisseling van fiscale inlichtingen».37 De Europese Rekenkamer doet ook enkele aanbevelingen om de doeltreffendheid van het
systeem voor uitwisseling van inlichtingen te verbeteren voor de lidstaten waar het
onderzoek is uitgevoerd (Nederland, Cyprus, Italië, Polen en Spanje), te weten38:

– waarborgen dat de inlichtingen die zij uitwisselen volledig en van toereikende kwaliteit
zijn;

– systematische procedures invoeren voor de risicoanalyse van binnenkomende inlichtingen
en deze procedures zo uitgebreid mogelijk toepassen.

Om de praktijk rondom het uitwisselen van gegevens te verbeteren heeft de Europese
Commissie een Expert Group opgericht. Deze Expert Group gaat kijken naar het gebruik
van gegevens die zijn opgehaald in het kader van internationale gegevensuitwisseling.
Deze groep, waarin de EU-lidstaten vertegenwoordigd zijn, start in juli 2022 en zal
rekening houden met de vergelijkbare reviews die door de OESO en het Global Forum
worden uitgevoerd.

7. Lopende onderzoeken

De Adviescommissie belastingheffing van multinationals heeft onderzoek gedaan naar
de vennootschapsbelasting. De Adviescommissie heeft geconstateerd dat de belastingafdracht
van bedrijven de afgelopen twintig jaar licht is afgenomen ten opzichte van het bbp,
maar dat op basis van de beschikbare gegevens de conclusie niet te rechtvaardigen
is dat multinationals, als groep, systematisch veel minder vennootschapsbelasting betalen dan voorheen
of dan binnenlandse ondernemingen in de periode 2010–2017. Vanwege de beperkingen
in de beschikbare gegevens heeft de Adviescommissie echter geadviseerd om nader onderzoek
te verrichten, wat zich in ieder geval richt op de oorzaak van (structureel) verlieslatende
bedrijven in de vennootschapsbelasting en op de verschillen tussen fiscale en commerciële
winstbepaling bij multinationals. De onderzoeken naar permanent verlieslatende bedrijven
alsmede het effectieve tarief op basis van commerciële winst wil ik dit jaar aan uw
Kamer aanbieden.

Daarnaast heeft de Adviescommissie aanbevolen om onderzoek te doen naar de omvang
van aandeelhouderskosten en naar de omvang en vormen van royaltykosten in Nederland
met het oog op een eventuele aftrekbeperking. Het kabinet heeft vooronderzoek gedaan
en concludeert dat onderzoeken hiernaar op dit moment weinig zinvol zijn. Uit het
vooronderzoek blijkt dat de introductie van additionele aftrekbeperkingen zal leiden
tot een verdere toename van de complexiteit in een reeds zeer complexe Wet op de vennootschapsbelasting
1969 (Wet Vpb 1969). Het introduceren van nieuwe aftrekbeperkingen zou complexe wetgeving
vergen die de uitvoerbaarheid niet ten goede komt voor zowel de Belastingdienst als
belastingplichtigen. Er spelen bij beide onderzoeken, en dus ook bij een eventuele
implementatie van additionele renteaftrekbeperkingen, een groot aantal afbakenings-
en definitievraagstukken, wat de onderzoeken zeer complex maakt en de toegevoegde
waarde van de onderzoeken beperkt. Dit wordt nog vergroot doordat deze gegevens niet
blijken uit de aangifte vennootschapsbelasting.

Het kabinet meent dat de resterende risico’s van kunstmatige winstverschuiving het
meest effectief kunnen worden aangepakt in een zo groot mogelijk internationaal verband.
In dat kader zijn inmiddels belangrijke stappen gezet met het richtlijnvoorstel van
de Europese Commissie voor de invoering van een wereldwijd minimumniveau van belastingheffing
(Pijler 2). Pijler 2 beoogt de prikkel voor bedrijven om winst te verschuiven naar
laagbelastende landen te verminderen en beoogt een ondergrens te stellen aan belastingconcurrentie
tussen landen. In dit kader ziet het kabinet dan ook op dit moment geen reden meer
om nader onderzoek te doen naar een aftrekbeperking voor aandeelhouderskosten of royalty’s.

8. Conclusie

Het kabinet heeft de afgelopen jaren veel maatregelen tegen belastingontwijking genomen.
Uit de aanzienlijke daling van rente- en royaltystromen naar laagbelastende jurisdicties
leid ik af dat de bronbelasting op renten en royalty’s het gewenste effect sorteert.
Het is bovendien bemoedigend dat er geen indicatie is dat deze stromen worden verlegd
naar andere doorstroomjurisdicties.

Voor sommige maatregelen is het nog te vroeg om conclusies te trekken over de effecten
ervan. Daarom zal het kabinet de ontwikkelingen in de gaten blijven houden. Ik ben
van plan om uw Kamer voortaan jaarlijks in oktober een volgende editie van deze monitoringsbrief
te sturen. Dit moment in het jaar kies ik vanwege de publicatie van relevante statistische
gegevens over directe buitenlandse investeringen door DNB in dezelfde periode.

Het kabinet zet de strijd tegen belastingontwijking onverminderd voort. De komende
periode ligt de nadruk in deze aanpak met name op internationale maatregelen. Het
kabinet wil op Europees niveau een leidende rol innemen om de internationale afspraken
over de herziening van het internationale belastingstelsel te implementeren en om
misbruik van doorstroomvennootschappen verder aan te pakken.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij