Brief regering : Reactie op het gewijzigd amendement van de leden Van Nispen en Sneller ter vervanging van nr. 10 over de mogelijkheid van herziening van een strafzaak na een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Kamerstuk 36003-12)

Nr. 13
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2022

Bij Uw Kamer is op dit moment de Verzamelwet Justitie en Veiligheid 2022 aanhangig
(Kamerstuk 36 003). Dit wetsvoorstel bevat een bundeling van technische en beperkt-inhoudelijke wijzigingen
in verschillende wetten op het gebied van Justitie en Veiligheid. Door de leden Van
Nispen (SP) en Sneller (D66) is bij het wetsvoorstel een gewijzigd amendement ingediend,
waarin een wijziging van de regeling in het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv)
over de herziening ten voordele wordt voorgesteld (Kamerstuk 36 003, nr. 12). Omdat het wetsvoorstel waarbij dit amendement is ingediend voor plenaire behandeling
als hamerstuk is geagendeerd, en geen mondelinge behandeling is voorzien, geef ik
in deze brief mijn appreciatie van het amendement, met als doel Uw Kamer in de gelegenheid
te stellen die bij de stemming over het amendement te betrekken. Ik zal daarbij eerst
in algemene zin ingaan op de toegang tot de herzieningsprocedure naar aanleiding van
nieuwe rechterlijke uitspraken en daarna concreet ingaan op het amendement van de
leden Van Nispen (SP) en Sneller (D66) (hierna: het amendement).

Inleiding

Herziening ten voordele is een buitengewoon rechtsmiddel waarmee in uitzonderlijke
gevallen een naderhand onterecht gebleken, onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling
kan worden gecorrigeerd. De gronden waarop herziening kan plaatsvinden zijn limitatief
geformuleerd in artikel 457, eerste lid, Sv. Kort samengevat strekt het amendement
ertoe aan dit artikel toe voegen dat herziening ook kan plaatsvinden in gevallen waarin
een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) een wezenlijk
ander licht op een Nederlandse afgesloten strafzaken werpt. Het amendement is opgesteld
naar analogie van de reeds bestaande herzieningsgrond indien in een uitspraak van
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) wordt vastgesteld dat
in de afgesloten strafzaak een schending van het Europees Verdrag voor de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft plaatsgevonden (artikel
457, eerste lid, aanhef en onder b, Sv).

In de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstuk 36 003, nr. 8)is op vragen van de SP-fractie aangegeven waarom de – naderhand gebleken – onjuiste
toepassing van het recht of een naderhand gewijzigde rechtsopvatting geen grond tot
herziening oplevert. Dit van oudsher geldende uitgangspunt is door de wetgever bij
de totstandkoming van de Wet hervorming herziening ten voordele in 2012 opnieuw bevestigd.
Het uitgangspunt is gebaseerd op het beginsel «lites finiri oportet», dat inhoudt
dat aan de rechtsstrijd op een afzienbare termijn een einde moet komen, en dat als
de rechter een onherroepelijke uitspraak heeft gedaan, die in beginsel niet meer opnieuw
ter discussie kan worden gesteld (Kamerstuk 32 045, nr. 3, p. 28) Het aanmerken van een uitspraak van het HvJ EU als grond om een eerdere onherroepelijke
veroordeling die daarmee strijdig is, ongedaan te maken, zou zich minder goed verdragen
met het uitgangspunt dat naderhand gebleken onjuiste toepassing van het recht of een
naderhand gewijzigde rechtsopvatting geen grond tot herziening oplevert.

Verschil tussen HvJ EU en EHRM

In de toelichting bij het amendement wordt gerefereerd aan de reeds bestaande toegang
tot de herzieningsprocedure naar aanleiding van een uitspraak van het EHRM waarin
is vastgesteld dat het EVRM is geschonden in de procedure die tot de veroordeling
heeft geleid (artikel 457, eerste lid, onder b, Sv). Uitspraken van het EHRM kunnen
naar huidig recht dus een grond tot herziening opleveren en uitspraken van het HvJ
EU niet.

Dit in de herzieningsprocedure gemaakte onderscheid is te verklaren doordat de procedures
van beide internationale rechtscolleges, de aard van hun uitspraken en de doorwerking
van hun uitspraken in de Nederlandse rechtsorde wezenlijk verschillend zijn.

In dit verband is met name van belang dat het HvJ EU in prejudiciële procedures geen
individueel klachtrecht kent. Dit in tegenstelling tot het EHRM, waar wel door individuele
burgers een procedure kan worden gestart over een vermeende schending van het EVRM.
Waar het EHRM in zijn uitspraken kan vaststellen dat in een concrete afgesloten strafzaak
een schending van het EVRM heeft plaatsgevonden, doet het HvJ EU in prejudiciële procedures
in de regel geen uitspraak over de toepassing van het Europese recht in een individuele
(straf)zaak. In plaats daarvan geeft het HvJ EU in prejudiciële procedures doorgaans
in meer algemene bewoordingen antwoord op de door de nationale rechter gestelde vragen
over de uitlegging van het Europese recht.1 De doorwerking van uitspraken van het HvJ EU in de Nederlandse rechtsorde vindt plaats
doordat de nationale rechter van de door het HvJ EU gegeven uitleg van het Unierecht
uitgaat bij diens beslissing in de lopende zaak.

Ex tunc-werking uitspraken HvJ EU

Voor de doorwerking van uitspraken van het HvJ EU is daarnaast het volgende van belang.
De uitleg die het HvJ EU aan een voorschrift van Unierecht geeft, wordt in beginsel
geacht «de betekenis en de strekking van dat voorschrift [te zijn] zoals het sedert
het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast»
(HvJ EU 27 februari 2014, ECLI:EU:C:2014:108, r.o. 40). Dit wordt ook wel aangeduid
als de «ex tunc-werking» van jurisprudentie van het HvJ EU. Uitspraken van het HvJ
EU in prejudiciële procedures hebben niet uitsluitend betekenis voor toekomstige zaken,
maar kunnen ook van belang zijn voor zaken uit het verleden waarin de uitleg van het
betreffende voorschrift van Unierecht centraal stond. Hieruit volgt dat, ondanks de
hierboven omschreven verschillen tussen de rechtsgang bij het EHRM en het HvJ EU,
er uitzonderlijke situaties denkbaar zijn waarin uit een latere uitspraak van het
HvJ EU blijkt dat een onherroepelijke Nederlandse veroordeling in het licht van die
uitspraak van het HvJ EU voor onjuist moet worden gehouden. Het kan dan bijvoorbeeld
gaan om zaken waarin een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling in belangrijke
mate is gebaseerd op overtreding van een wettelijke bepaling die uitvoering geeft
aan een Europese richtlijn (zoals een bestanddeel uit een delictsomschrijving), waarbij
uit een latere uitspraak van het HvJ EU blijkt dat de toepassing van die wetsbepaling
in strijd is met de uitleg die het HvJ aan de bepaling uit die Europese richtlijn
geeft (en die moet worden geacht vanaf de inwerkingtreding van die richtlijn de juiste
te zijn geweest).

In dergelijke, zeer zeldzame situaties kan in het voorgaande een rechtvaardiging worden
gevonden om toegang tot de herzieningsprocedure mogelijk te maken. Dit betekent echter
niet dat in algemene zin herziening mogelijk dient te worden gemaakt op grond van
(Nederlandse) jurisprudentie die een koerswijziging inhoudt ten opzichte van eerdere
rechtelijke uitspraken. Uit het beginsel «lites finiri oportet» vloeit immers voort
dat de herzieningsprocedure niet dient te worden aangegrepen om nieuwe jurisprudentie ook van toepassing te laten zijn op oude, afgesloten strafzaken. De hierboven omschreven «ex tunc-werking» van jurisprudentie van het HvJ
EU onderscheidt zich dan ook wezenlijk van jurisprudentie waarin van ex tunc-werking
geen sprake is. Uitsluitend bij jurisprudentie met een «ex tunc-werking» kan het in
uitzonderlijke gevallen in de rede liggen om toegang tot de herzieningsprocedure mogelijk
te maken voor onherroepelijke veroordelingen die in beslissende mate zijn gebaseerd
op een uitleg van het Unierecht die onjuist is gebleken in het licht van een latere
uitspraak van het HvJ EU.

Ik begrijp het amendement van de leden Van Nispen en Sneller zo dat daarmee wordt
beoogd herziening mogelijk te maken in gevallen waarin uit de «ex tunc-werking» van
een uitspraak van het HvJ EU voortvloeit dat een Nederlandse onherroepelijke veroordeling
achteraf onjuist is gebleken. Dit leid ik af uit een aantal voorwaarden die in het
amendement aan de nieuwe herzieningsgrond worden gesteld. Ten eerste moet sprake zijn
van een uitspraak van het HvJ EU die is gedaan na het onherroepelijk worden van de
veroordeling. Het moet dus gaan om een uitspraak die de Nederlandse rechter ten tijde
van de strafzaak niet bij zijn beoordeling heeft kunnen betrekken. Ten tweede moet
het gaan om een uitspraak die het ernstige vermoeden doet ontstaan dat, indien die
uitspraak aan de Nederlandse strafrechter bekend zou zijn geweest, het onderzoek in
die zaak tot een wezenlijk andere uitkomst zou hebben geleid. Hiervan kan enkel sprake
zijn als de uitleg die het HvJ EU aan een bepaling van Unierecht geeft, moet worden
geacht vanaf de totstandkoming van die bepaling de juiste te zijn geweest. De werking
van het amendement is daarmee begrensd tot gevallen waarin een Nederlandse afgesloten
strafzaak in het licht van de ex-tunc werking van een latere uitspraak van het HvJ
EU niet in stand kan blijven. Zoals in het voorgaande is omschreven, hoeft een dergelijke
begrenzing niet op voorhand in strijd te zijn met het beginsel «lites finiri oportet».
Het amendement respecteert namelijk het uitgangspunt dat naderhand gewijzigde rechtsopvattingen
geen grond tot herziening vormen.

Dat laat echter onverlet dat met het amendement een geheel nieuwe herzieningsgrond
aan artikel 457, eerste lid, Sv zou worden toegevoegd, wat zou neerkomen op een wezenlijke
inhoudelijke wijziging van het bestaande stelsel van herzieningsgronden. Het betreft
bovendien een onderwerp met een hoge juridische complexiteit, zoals uit het voorgaande
ook is gebleken. Het in een zo laat stadium van de wetgevingsprocedure middels een
amendement doorvoeren van een dergelijke, inhoudelijke wijziging in de herzieningsregeling
heeft als nadeel dat de reguliere adviesorganen (andere dan de Hoge Raad) en de Afdeling
advisering van de Raad van State niet in de gelegenheid zijn gesteld om hun zienswijze
over deze wijziging kenbaar te maken. Dat is niet alleen van belang voor de wenselijke
juridische vormgeving van de wijziging in het amendement, maar ook met het oog op
het in kaart brengen van de uitvoeringsconsequenties die het amendement tot gevolg
kan hebben.

Het gewijzigde amendement stelt een aantal voorwaarden aan de nieuwe herzieningsgrond
die naar verwachting zullen bijdragen aan het beperken van de uitvoeringsconsequenties.
Ten eerste dient de herzieningsaanvraag te zijn ingediend binnen drie maanden na de
datum waarop de uitspraak van het HvJ EU in kwestie is gedaan. Ten tweede moet de
gewezen verdachte tegen de veroordeling hoger beroep en cassatie hebben ingesteld.
Ten derde dient de gewezen verdachte gedurende de strafzaak een beroep te hebben gedaan
op de strijdigheid met het Europese recht. Indien niet aan een van deze voorwaarden
is voldaan, kan de herzieningsaanvraag reeds om die reden niet-ontvankelijk worden
verklaard. Het is aannemelijk dat deze voorwaarden een dempende werking hebben op
de werklastgevolgen van het amendement.

Het voorgaande neemt echter niet weg dat de voorgestelde nieuwe herzieningsgrond een
mogelijk forse toename van herzieningsaanvragen tot gevolg zou kunnen hebben, wat
aanzienlijke werklastgevolgen zou betekenen voor de partijen die in de herzieningsprocedure
een rol spelen. In dit kader verwijs ik naar het advies dat de Hoge Raad over het
amendement heeft uitgebracht. De Hoge Raad wijst erop dat in een potentieel zeer groot
aantal zaken een beroep op de nieuwe herzieningsgrond kan worden gedaan. De Hoge Raad
haalt daarbij het zogeheten Prokuratuur-arrest (HvJ EU 2 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:152)
aan als voorbeeld van een uitspraak van het HvJ EU die «tot een stortvloed van herzieningsaanvragen
[kan leiden] waarvan de behandeling en afdoening significante betekenis heeft voor
de werklast van de rechtspraak, en waarbij niet ondenkbaar is dat nieuwe vragen van
uitleg van Unierecht moeten worden gesteld alvorens de afdoening van die aanvragen
mogelijk is». In het advies van de Hoge Raad klinkt door dat de werklastgevolgen van
dit amendement niet beperkt hoeven te zijn tot de rechtstreeks bij de herzieningsprocedure
betrokken organisaties. Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat in lopende strafzaken
veel vaker dan voorheen verzoeken worden gedaan tot het stellen van prejudiciële vragen,
nu een van de ontvankelijkheidsvoorwaarden vereist dat de gewezen verdachte zich tijdens
de strafzaak heeft beroepen op de – nadien gebleken – onjuiste toepassing van het
Europese recht.

Concluderend valt niet uit te sluiten dat er uitzonderlijke situaties denkbaar zijn
waarin het gerechtvaardigd kan zijn om toegang tot de herzieningsprocedure mogelijk
te maken op grond van een uitspraak van het HvJ EU, namelijk in gevallen waarin uit
de «ex tunc-uitleg» van een bepaling van Unierecht door het HvJ EU volgt dat een Nederlandse
onherroepelijke veroordeling die in overwegende mate op die bepaling van Unierecht
is gebaseerd, niet in stand kan blijven. Het amendement maakt voor die uitzonderlijke
gevallen toegang tot de herzieningsprocedure mogelijk. Tegelijkertijd zijn zowel de
juridische als de uitvoeringstechnische consequenties van het amendement op dit moment
niet afdoende in kaart gebracht. Onduidelijk is welke structurele en mogelijk ook
incidentele kosten er uit het amendement voortvloeien, terwijl uit het advies van
de Hoge Raad kan worden afgeleid dat deze in potentie groot zouden kunnen zijn. Ik
hecht daar zeer aan, mede in het licht van mijn verantwoordelijkheid voor (de werklast
van) de rechtspraak. Met name in het licht van het voorgaande, ontraad ik het amendement.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind