Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het wetgevingsoverleg van 21 maart 2022, Samenhang en voortgang fondsen, over de verhouding tussen het Nationaal Groeifonds, Invest-NL en de nieuw op te richten fondsen volgend uit het coalitieakkoord

Nr. 33
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2022

Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat,
de Minister voor Klimaat en Energie, de Minister voor Natuur en Stikstof en de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, invulling aan enkele toezeggingen. Tijdens het
wetgevingsoverleg over het Nationaal Groeifonds (Kamerstuk 35 976, nr. 28) heeft het kabinet toegezegd om nader in te gaan op de verhouding tussen het Nationaal
Groeifonds, Invest-NL en de nieuw op te richten fondsen volgend uit het coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). In de startnota is aangekondigd dat uw Kamer bij Voorjaarsnota wordt geïnformeerd
over de vormgeving van de nieuwe fondsen (Kamerstuk 35 925, nr. 143). Bij het debat over de startnota is tevens toegezegd om uw Kamer nader te informeren
over de financiering van de fondsen (Handelingen II 2021/22, nr. 49, item 23 en Handelingen II, nr. 54, item 6). Verder heeft het kabinet toegezegd voor de Voorjaarsnota
een brief aan het parlement te sturen over een robuust mechanisme in het Klimaatfonds
voor besluitvorming en governance. Tot slot is bij de behandeling van de instellingswet
voor het Nationaal Groeifonds in de Eerste Kamer door de leden van de fracties van
Groenlinks en de PvdA gevraagd welke positie de fondsen innemen in het transitiebeleid.
Hier wordt in deze brief nader op ingegaan.

De toezeggingen gaan over een breed palet aan onderwerpen. Ze hebben met elkaar gemeen
dat ze gaan over instrumenten waarmee de overheid investeert in de samenleving en
dat ze betrekkelijk recent zijn ingericht of aangekondigd. In het bijzonder gaat het
om het Nationaal Groeifonds, Invest-NL, het Klimaatfonds en het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur (hierna: Transitiefonds). De introductie van deze nieuwe fondsen
roept de begrijpelijke vraag op hoe deze zich tot elkaar verhouden. Zo zijn enkele
fondsen bijvoorbeeld deels gericht op investeringen in een duurzame toekomst. Het
is van belang dat de reikwijdte van ieder fonds voldoende is afgebakend. Deze brief
beoogt over de verhouding tussen de desbetreffende fondsen meer duidelijkheid te scheppen.
Daarnaast is relevant dat naast de reeds genoemde nieuwe fondsen in het coalitieakkoord
ook een intensivering is opgenomen voor het Fonds onderzoek en wetenschap. Deze intensivering
wordt niet vormgegeven als formeel begrotingsfonds, maar wordt als een reguliere post
op de begroting van de Minister van OCW begroot en verantwoord. Ook die keuze wordt
in deze brief nader toegelicht.

De brief gaat achtereenvolgens in op 1) Invest-NL in relatie tot het Nationaal Groeifonds,
het Klimaatfonds en het Transitiefonds, 2) de verhouding tussen het Nationaal Groeifonds,
Klimaatfonds en het Transitiefonds, 3) de voortgang en inrichting van het Klimaatfonds
en het Transitiefonds, en 4) de middelen voor het Fonds onderzoek en wetenschap. Voorafgaand
vindt u hieronder eerst een kort overzicht van de diverse instrumenten.

Overzicht instrumenten

Instrument

Doel

Invest-NL

Het revolverend financieren van ondernemingen die Nederland duurzamer en innovatiever
willen maken.

Nationaal Groeifonds

Het vergroten van het duurzaam verdienvermogen van Nederland.

Klimaatfonds

Het investeren in maatregelen ten behoeve van de gestelde doelen voor broeikasgasreductie.

Transitiefonds landelijk gebied en natuur

Het bekostigen van maatregelen, voor het terugdringen van stikstofbelasting van de
natuur, de reductie van emissies van broeikasgassen door landbouw en landgebruik,
het beschermen en ontwikkelen van de natuur, het tijdig voldoen aan de Kaderrichtlijn
water, en de verduurzaming van de landbouw om tijdens de transities in het landelijk
gebied perspectief te bieden aan de landbouw.

Fonds Onderzoek en wetenschap

Het duurzaam investeren in hoger onderwijs, onderzoek en wetenschap, en innovatie.
Hiermee geeft het kabinet een krachtige impuls aan de brede kennisbasis, een kennisintensieve
samenleving en de economie.

1. Invest-NL in relatie tot Nationaal Groeifonds, Klimaatfonds en Transitiefonds

De instrumenten verschillen van elkaar in de doelstelling, zoals ook blijkt uit het
bovenstaande overzicht. Invest-NL is daarnaast ook wezenlijk anders van aard omdat
het in tegenstelling tot de fondsen een financieringsinstrument is. Het is vormgegeven
als naamloze vennootschap (N.V.), als staatsdeelneming. Het opereert op afstand van
de overheid en is gericht op rendabele projecten met maatschappelijke meerwaarde waarbij
de marktfinanciering niet tot stand komt. Het Nationaal Groeifonds besteedt middelen
in de vorm van subsidies en kent geen financiële rendementsdoelstelling. Ook het Klimaatfonds
en het Transitiefonds kennen geen financiële rendementsdoelstelling. Overlap tussen
Invest-NL en deze nieuwe fondsen is niet aannemelijk. Het Klimaatfonds en het Transitiefonds
zijn, net als het Nationaal Groeifonds, geen financieringsinstrument.

Inhoudelijk heeft Invest-NL de meeste overeenkomsten met het Nationaal Groeifonds.
Het Nationaal Groeifonds heeft als doel om het duurzaam verdienvermogen van Nederland
te vergroten via twee pijlers: Kennisontwikkeling, en Onderzoek, Ontwikkeling en Innovatie
(R&D&I). Daarmee bevorderen beide initiatieven innovatie in Nederland. Ook kan het
Nationaal Groeifonds, net als Invest-NL, investeringen doen in groeibedrijven (start-
en scale-ups). Het verschil tussen beide initiatieven zit dan ook met name in de rendementseis:
investeringen van Invest-NL moeten financieel renderen, investeringen van het Nationaal
Groeifonds hoeven dat niet. Dit verschil in de rendementseis is ook te zien aan voorwaarden
die worden gesteld aan private additionaliteit. De toets van private additionaliteit
is onder te verdelen in drie delen:

– Is marktfinanciering mogelijk? Het criterium van private additionaliteit bij het Nationaal
Groeifonds houdt in dat als een business case gemaakt kan worden met een financieel
marktconform rendement, een voorstel door de markt gefinancierd dient te worden en
niet vanuit het Nationaal Groeifonds.

– Is marktfinanciering mogelijk via Invest-NL? Voor initiatieven die met marktconform
risicodragend kapitaal gefinancierd zouden kunnen worden maar waar marktpartijen niet
(volledig) willen instappen is financiering vanuit Invest-NL het aangewezen instrument.
Invest-NL dient daarbij additioneel te zijn aan de markt.

– Is er geen marktfinanciering mogelijk? Een project kan worden ingediend bij het Nationaal
Groeifonds indien een voorstel niet door de markt of volledig door Invest-NL kan worden
opgepakt.

Het verschil in rendementseis tussen het Nationaal Groeifonds en Invest-NL kan in
de praktijk ertoe leiden dat het voor partijen die op zoek zijn naar financiering
aantrekkelijker kan zijn om eerst bij het Nationaal Groeifonds een aanvraag in te
dienen, terwijl Invest-NL of andere private financiers logischer zijn. In het advies
van de Adviescommissie Nationaal Groeifonds over de tweede beoordelingsronde1, dat recent met uw Kamer is gedeeld, benadrukt de adviescommissie bij meerdere aanvragen
het belang van het beter in kaart brengen van de mogelijkheden voor cofinanciering
(bijvoorbeeld met Invest-NL). Er wordt bezien of Invest-NL een rol kan vervullen in
het zoeken naar een optimale balans in enerzijds (private) financiering met een rendementseis
en aanvullende subsidiemiddelen vanuit onder meer het Nationaal Groeifonds. Deze optimale
samenstelling van private middelen (bijvoorbeeld aandelenkapitaal) en publieke middelen
(bijvoorbeeld subsidies) wordt blended finance genoemd. In het advies van de adviescommissie over de tweede ronde van het Nationaal
Groeifonds is dan ook voor een drietal aanvragen de voorwaarde gesteld te verkennen
in hoeverre blended finance vanuit Nationaal Groeifonds, Invest-NL en eventuele private
financiers mogelijk is. Deze rol vergt wel een herijking van enkele uitgangspunten
zoals opgenomen in de toelichting bij de Machtigingswet tot oprichting van Invest-NL.

Invest-NL is zowel in de eerste als de tweede ronde van het Nationaal Groeifonds betrokken
geweest bij de additionaliteitstoets op voorstellen. Ook voor toekomstige rondes van
het Nationaal Groeifonds zal een optimale wisselwerking van de verschillende initiatieven
van belang zijn. Met name daar waar bedrijven werken aan innovaties en technologie
die maatschappelijke doelen bereiken, maar ook privaat verdienvermogen opleveren,
kan het meerwaarde bieden om middelen van het Nationaal Groeifonds voor eerste risico’s
en/of een onrendabele top te combineren met het revolverend investeringskapitaal van
Invest-NL. Het Nationaal Groeifonds en Invest-NL onderzoeken momenteel de mogelijkheden
voor het verder intensiveren van hun samenwerking hierin. Het kan bijvoorbeeld toegevoegde
waarde hebben om aan de voorkant van een beoordelingsronde samen te beoordelen of
een project in aanmerking komt voor financiering door Invest-NL, Groeifonds of door
beide (blended finance), waarbij de governance van het Nationaal Groeifonds gerespecteerd
dient te worden. Daarbij zal ook rekening worden gehouden met de toepasselijke Europese
staatssteunregels en het goedkeuringsbesluit van de Europese Commissie waarmee de
oprichting en kapitalisatie van Invest-NL werd goedgekeurd.

2. Verhouding tussen het Nationaal Groeifonds, Klimaatfonds en Transitiefonds

Voor de mogelijke samenloop tussen enerzijds het Nationaal Groeifonds en anderzijds
het Klimaatfonds en het Transitiefonds geldt ten eerste dat de doelstellingen van
de fondsen verschillen. Voorstellen voor het Nationaal Groeifonds dienen bij te dragen
aan het duurzaam verdienvermogen. Het Klimaatfonds zal gericht zijn op de klimaatdoelstellingen
en het Transitiefonds zal gericht zijn op de wettelijke doelen in het landelijk gebied
(zie nadere toelichting onder punt 3). De doelen worden wettelijk vastgelegd en bieden
zo een kader om te bepalen of voorstellen in aanmerking komen voor financiering uit
een bepaald fonds. Bovendien is in het wetsvoorstel voor het Nationaal Groeifonds
publieke additionaliteit als eis opgenomen. Publieke additionaliteit houdt in dat
het voorstel aanvullend is aan bestaande of geplande publieke investeringen en niet
valt binnen het bestaande beleid en instrumentarium van de overheid. Omdat de additionaliteitseis
voor het Nationaal Groeifonds is vastgelegd, zijn de beleidsmatige doelen van de nieuwe
fondsen het startpunt en wordt overlap voorkomen. Indien voorstellen bijdragen aan
de doelen en voldoen aan de criteria van de nieuwe fondsen, dan kunnen deze vanuit
de nieuwe fondsen worden gefinancierd. Als projecten die daaraan bijdragen ook een
positief effect hebben op het duurzaam verdienvermogen, dan voldoen deze investeringen
vanuit het oogpunt van het Nationaal Groeifonds niet aan het criterium van publieke
additionaliteit. Voor projecten die al zijn of nog worden gefinancierd vanuit het
Nationaal Groeifonds geldt dat deze mogelijk ook, als positief neveneffect naast de
bijdrage aan het duurzaam verdienvermogen, kunnen bijdragen aan de doelen van respectievelijk
het Klimaatfonds en het Transitiefonds. Dat er positieve effecten zijn op het gebied
van klimaat of stikstof betekent niet noodzakelijkerwijs dat de projecten voldoen
aan alle criteria voor deze fondsen. Zo kan het zijn dat de klimaat- of stikstofimpact
te klein of te onzeker is. Zolang niet aannemelijk is dat ze vanuit deze fondsen gefinancierd
kunnen worden kunnen dergelijke projecten worden ingediend voor financiering vanuit
het Nationaal Groeifonds.

Gezien de doelstellingen en de gehonoreerde projecten tot nu toe bij het Nationaal
Groeifonds lijkt er meer kans op overlap te bestaan tussen het Nationaal Groeifonds
en het Klimaatfonds dan tussen het Nationaal Groeifonds en het Transitiefonds. Projecten
van het Nationaal Groeifonds kunnen van belang zijn voor het behalen van de klimaatdoelen.
Het huidige beeld is dat bij het Klimaatfonds de focus meer zal liggen op de opschaling
en uitrol van technieken, terwijl via het Nationaal Groeifonds geïnvesteerd kan worden
in de ontwikkeling van nieuwe technologieën indien deze bijdragen aan het duurzaam
verdienvermogen. Op het gebied van de aanleg van energie-infrastructuur is de afbakening
helder. Met het verdwijnen van de infrastructuurpijler uit het Nationaal Groeifonds,
waaronder ook energie-infrastructuur viel, zijn investeringen in de aanleg van energie-infrastructuur
niet langer mogelijk uit het Nationaal Groeifonds. De inhoudelijke afbakening tussen
de fondsen zal nader worden uitgewerkt gedurende de verdere vormgeving van beide nieuwe
fondsen.

Bij de behandeling van de instellingswet voor het Nationaal Groeifonds in de Eerste
Kamer is door de leden van de fracties van Groenlinks en de PvdA gevraagd welke positie
de fondsen innemen in het transitiebeleid. Daarbij is specifiek gevraagd hoe het Nationaal
Groeifonds zich als aanjager van publieke investeringen verhoudt tot de twee andere
instrumenten voor doelmatig en doeltreffend transitiebeleid: beprijzen en normeren.
Daarbij geldt allereerst dat het Nationaal Groeifonds is bedoeld voor het vergroten
van het duurzaam verdienvermogen van Nederland. Dat kan met voorstellen die ook bijdragen
aan transities, maar dat is geen voorwaarde. In de praktijk zullen voorstellen regelmatig
bijdragen aan transities omdat daar kansen liggen voor het duurzaam verdienvermogen.
De Adviescommissie Nationaal Groeifonds beoordeelt voorstellen ook binnen de bredere
beleidsmix, waarbij gekeken wordt of een subsidie het meest geëigende instrument en
of andere maatregelen zoals normering (daarnaast) nodig zijn. Het Klimaatfonds en
het Transitiefonds zijn specifiek ingericht om transities tot stand te brengen, maar
zijn slechts een onderdeel van het totale transitiebeleid. Het beleidsprogramma Klimaat
en Energie bevat een overzicht van alle relevante maatregelen die het kabinet neemt,
en bewaakt de samenhang tussen deze maatregelen. Zo is transitiebeleid altijd een
mix van normering, beprijzing en subsidies/investeringen. Het kabinet neemt daarom
ook een aantal fiscale maatregelen om vergroening te stimuleren. Daarnaast is er voor
de energietransitie een aantal andere regelingen beschikbaar buiten het Klimaatfonds,
zoals de SDE++. Binnen het Klimaatfonds en het Transitiefonds zal het kabinet steeds
kijken naar de passende beleidsmix bij de vormgeving van maatregelen, inclusief subsidiering,
normering en beprijzing,

3. Voortgang en inrichting Klimaatfonds en Transitiefonds

Proces vorming begrotingsfondsen

Het Klimaatfonds en het Transitiefonds worden bij wet ingesteld op grond van artikel
2.11 van de Comptabiliteitswet 2016. De instellingswetten regelen de doelen, de aard
van de uitgaven en de bekostiging van de fondsen, en wijzen een fondsbeheerder aan.
Momenteel worden wetsvoorstellen voor de oprichting van het Klimaatfonds en het Transitiefonds
voorbereid. De wetsvoorstellen zijn eind april 2022 voorgelegd ter internetconsultatie2 en ter advisering aangeboden aan de Algemene Rekenkamer en het Adviescollege Toetsing
Regeldruk. Er wordt gestreefd beide wetsvoorstellen in het najaar aan het parlement
aan te bieden. De voorgestelde inrichting van de fondsen is pas definitief nadat de
instellingswetten door het parlement zijn behandeld en goedgekeurd. Het streven is
beide instellingswetten 1 juli 2023 in werking te laten treden, waarna de eerste fondsbegrotingen
ingediend kunnen worden op Prinsjesdag 2023 voor het begrotingsjaar 2024. In beide
wetsvoorstellen is een horizonbepaling opgenomen in lijn met de motie van de leden
Heinen en Grinwis.3 Deze bepaling is vergelijkbaar met de horizonbepaling in de Tijdelijke wet Nationaal
Groeifonds. De Tweede Kamer ontvangt bij Prinsjesdag een proeve van de nieuwe begrotingsfondsen,
in lijn met de motie van de leden Segers en Hermans.4 Verder vallen het Klimaatfonds en het Transitiefonds, zoals reeds in de startnota
gemeld, onder het nieuwe deelplafond Investeringen. Dit investeringsplafond geeft
meer flexibiliteit om het investeringsritme aan te passen, doordat het plafond automatisch
mee beweegt wanneer investeringsuitgaven onder het plafond naar latere jaren schuiven.

Fondsbeheerder

Op grond van de Comptabiliteitswet 2016 kent ieder begrotingsfonds een Minister die
met het beheer van het fonds is belast. Die «fondsbeheerder» is formeel verantwoordelijk
voor het begrotingsbeheer en het financieel beheer van het begrotingsfonds, net als
een vakminister verantwoordelijk is voor de eigen departementale begroting. Er is
sprake van medefondsbeheer als er gekozen wordt om meer dan één Minister met het beheer
te belasten. Voorgesteld wordt om de Minister voor Klimaat en Energie aan te wijzen
als fondsbeheerder voor het Klimaatfonds. Voor het Transitiefonds wordt voorgesteld
de Minister voor Natuur en Stikstof aan te wijzen als fondsbeheerder. De Minister
van Financiën wordt voor beide fondsen geen medefondsbeheerder. Deze constructie waarborgt
dat duidelijk is welke Minister verantwoordelijk is voor het begrotingsfonds. Daarnaast
brengt het minder praktische beheerslasten met zich mee. Hoewel de Minister van Financiën
geen medefondsbeheerder zal zijn, is deze op diverse manieren formeel betrokken bij
de fondsen. Zo is de Minister van Financiën conform de Comptabiliteitswet 2016 belast
met het toezicht op het begrotingsbeheer van het Rijk. Ook worden alle begrotingswetsvoorstellen
door de Minister van Financiën aangeboden aan het parlement. Specifiek voor begrotingsfondsen
geldt daarnaast dat de instellingswet altijd door de Minister van Financiën wordt
medeondertekend.

Verplichtingen en uitgaven op korte termijn

Zowel de klimaat- als de stikstofopgave vragen om tijdig handelen. Vanwege deze urgentie
zal het kabinet de komende tijd bezien welke uitgaven op korte termijn al noodzakelijk
zijn. Daarbij past enige terughoudendheid, juist omdat de instellingswetten en een
volledig geborgd besluitvormingsproces nog niet gereed zijn. Het kabinet zal mogelijke
uitgaven en verplichtingen zo goed als mogelijk beoordelen op onder meer urgentie,
doelmatigheid en doeltreffendheid, en bij de ontwerpbegroting voor 2023 aan uw Kamer
voorleggen. Op die manier kunnen deze uitgaven en verplichtingen meelopen in de parlementaire
behandeling van de begroting.

Inrichting Klimaatfonds

Hieronder wordt op hoofdlijnen ingegaan op onder meer de doelstelling van het fonds
en het besluitvormingsproces. Het besluitvormingsproces wordt op dit moment verder
uitgewerkt en hierover zult u op een later moment worden geïnformeerd.

Het Klimaatfonds heeft als doel om bij te dragen aan de klimaatdoelen, zoals vastgelegd
in de Klimaatwet. In het coalitieakkoord is voor dit fonds een bedrag van 35 miljard
euro voor de periode tot en met 2030 aangekondigd. De Klimaatfonds middelen zijn bestemd
voor maatregelen die additioneel zijn aan reeds bestaande klimaatmaatregelen, zoals
de SDE++ en andere subsidies om verduurzaming te bevorderen. De doelen van het fonds
in het wetsvoorstel sluiten aan bij de doelen uit het coalitieakkoord. Dat betekent
dat het fonds bedoeld is voor een CO2-neutrale elektriciteitsproductie en energievoorziening, en het stimuleren van verduurzaming
in het bedrijfsleven en de gebouwde omgeving. Op die manier kent het fonds een duidelijke
focus, maar blijft tegelijkertijd enige flexibiliteit bestaan in de vormgeving van
de klimaatmaatregelen die uit het fonds gefinancierd kunnen worden.

Het kabinet vindt een duidelijk en gestructureerd besluitvormingsproces bij het Klimaatfonds
van belang. Departementen die gebruik willen maken van middelen uit het fonds voor
bijvoorbeeld een subsidieregeling kunnen daarvoor een onderbouwd voorstel indienen
bij de fondsbeheerder. Deze beoordeelt de voorstellen aan de hand van verschillende
criteria en/of uitgangspunten. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zal
dit nader beschrijven.

Ook is voorzien dat de fondsbeheerder in het besluitvormingsproces gebruik maakt van
onafhankelijke advisering. De kennis van onafhankelijke experts kan helpen om aspecten
zoals technische realiseerbaarheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de voorstellen
inzichtelijker te maken, en om zo objectief mogelijk een oordeel te kunnen vellen
over de plannen. Het kabinet werkt de komende periode uit op welke manier deze onafhankelijke
advisering het beste toegepast kan worden in het besluitvormingsproces.

Het voorstel is dat de fondsbeheerder vervolgens, nadat voorstellen zijn beoordeeld,
een meerjarenprogramma zal opstellen. Het meerjarenprogramma biedt een overzicht van
de uitgaven die vanuit het fonds worden gefinancierd en wordt een product dat nauw
aansluit bij bestaande publicaties van het kabinet in de klimaatcyclus, zoals de jaarlijkse
Klimaatnota. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt daarnaast voorgesteld
dat er één besluitvormingsmoment per jaar komt dat aansluit bij de bestaande begrotingscyclus.
Dat biedt de mogelijkheid tot een jaarlijkse integrale afweging over het toekennen
van middelen vanuit het fonds. Daarbij is het van belang dat voorstellen objectief
worden getoetst, zoals uitgesproken in de motie van de leden Heinen en Grinwis.5 Voor de parlementaire behandeling is het van belang dat de besteding van middelen
en de onderbouwing hiervan helder inzichtelijk wordt gemaakt, in lijn met de motie
van het lid Inge van Dijk.6 Vanaf de eerste suppletoire begroting 2024 zullen de middelen vanuit het Klimaatfonds
worden overgeboekt naar departementale begrotingen, van waaruit de maatregelen na
parlementaire goedkeuring van de begroting worden gefinancierd.

Inrichting Transitiefonds

Met het Transitiefonds zullen landbouw- en natuurmaatregelen worden bekostigd die
nodig zijn om de samenhangende doelen voor natuur, stikstof, water en klimaat te realiseren
met het oog op de invulling van de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn
en Habitatrichtlijn, de Kaderrichtlijn water en het Verdrag van Parijs. De doelen
voor klimaat richten zich op landbouw en landgebruik. De Minister voor Natuur en Stikstof
schetst in haar hoofdlijnenbrief de kaders voor de integrale aanpak op de bovenstaande
doelen.7 De verduurzaming van de landbouw is een randvoorwaarde voor het succesvol behalen
van de wettelijke opgaven. Hiermee wordt aangesloten bij de doelen van het fonds,
zoals die zijn omschreven in het coalitieakkoord. Omdat maatregelen voor realisatie
van de doelen goed aan moeten sluiten op de specifieke situatie in gebieden, zal er
per gebied maatwerk geboden moeten worden. Dit vraagt een intensieve samenwerking
van het Rijk met gebiedspartijen, in het bijzonder de provincies als gebiedsregisseur.
In het coalitieakkoord is opgenomen dat met provincies bestuurlijke afspraken gemaakt
worden om voorwaarden aan het vrijgeven van rijksbudget vast te leggen.

Het is van belang dat uitgaven vanuit het fonds bijdragen aan de realisatie van maatregelen
om de gestelde doelen te realiseren. Er wordt daarom een samenhangend stelsel van
kaders en afspraken ingericht voor de zorgvuldige beoordeling van gebiedsprogramma’s,
maatregelpakketten en toedeling van middelen. De «governance van het fonds» wordt
momenteel nader uitgewerkt. Het betreft onder meer het opstellen van een meerjarenprogramma
en spelregels om invulling te geven aan een zorgvuldig proces van besluitvorming over
de realisatie van maatregelen gericht op het realiseren van de doelen die met het
fonds beoogd worden. Daarbij is in lijn met de motie van de leden Heinen en Grinwis
toetsing op een doeltreffende en doelmatige besteding van middelen van belang, waarvoor
de Minister externe expertise zal betrekken. Het kabinet werkt de komende periode
uit op welke manier deze onafhankelijke toets het beste vormgegeven kan worden. In
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt daarnaast voorgesteld dat er
één besluitvormingsmoment per jaar komt dat aansluit bij de bestaande begrotingscyclus.
Dat biedt de mogelijkheid tot een jaarlijkse integrale afweging over het toekennen
van middelen vanuit het fonds.

Uitgangspunt van de governance is te gaan werken met een meerjarenprogramma, zoals
ook gebruikelijk is bij andere begrotingsfondsen (Deltafonds, Mobiliteitsfonds, Nationaal
Groeifonds en het in te richten Klimaatfonds). De Minister voor Natuur en Stikstof
stelt het meerjarenprogramma op, dat in ieder geval een budgettair overzicht bevat
en zichtbaar maakt hoe de financiële middelen van het fonds worden verdeeld over verschillende
beleidsterreinen en de verschillende ontvangers. Tevens bevat het meerjarenprogramma
een weergave van de voortgang van de realisatie van de met het fonds gefinancierde
maatregelen. De Minister stelt jaarlijks, in samenspraak met betrokken bewindspersonen,
het meerjarenprogramma vast en biedt dit na goedkeuring in de ministerraad aan het
parlement aan, gelijktijdig met de indiening van het wetsvoorstel tot vaststelling
van de fondsbegroting. Met het inzichtelijk maken van de besteding van middelen en
de onderbouwing hiervan, geeft ook het Transitiefonds zo invulling aan de motie van
het lid Inge van Dijk.8

Het Meerjarenprogramma brengt de maatregelen samen die uit het fonds worden gefinancierd
en daarmee invulling geven aan de doelen van het fonds. Dit omvat maatregelen of maatregelpakketten
uit de gebiedsprogramma’s en landelijke (bron)maatregelen, die geheel of gedeeltelijk
bekostigd worden uit het fonds.

Financiering van uitgaven voor de fondsen

Tijdens het debat over de Startnota heeft de heer Van Raan (PvdD) gevraagd naar de
financiering van het Klimaatfonds en het Transitiefonds. Het Klimaatfonds en het Transitiefonds
worden gefinancierd op dezelfde wijze als andere uitgaven. Dat wil zeggen dat wordt
gekeken naar het totaalsaldo van alle verwachte uitgaven en inkomsten in een begrotingsjaar.
Als er een begrotingstekort is wordt er extra geld geleend. Als er een overschot is
dan kan extra schuld worden afgelost. De fondsen worden niet separaat gefinancierd.
Op deze wijze wordt het geld ook pas daadwerkelijk geleend als het te verwachten is
dat er een uitgave zal zijn. Dit voorkomt dat er meer schuld wordt aangetrokken dan
daadwerkelijk noodzakelijk voor de beoogde (en door het parlement geautoriseerde)
uitgaven.

Om de lagere rentes zoveel mogelijk vast te leggen heeft het Agentschap van het Ministerie
van Financiën de afgelopen periode de gemiddelde looptijd van de schuld fors verlengd.
De huidige doelstelling is om de gemiddelde looptijd te verlengen van 6,6 jaar eind
2019 richting 8 jaar uiterlijk in 2025.9 Daarmee wordt beoogd meer budgettaire zekerheid te creëren door de huidige lage rentes
voor langere tijd vast te leggen. Het Agentschap ligt nu goed op koers om deze doelstelling
te halen. Na het behalen van het doel van 8 jaar zal het Agentschap jaarlijks blijven
beoordelen wat een gepaste gemiddelde looptijd is rekening houdend met marktomstandigheden,
de ontwikkeling van de financieringsbehoefte en de samenstelling van de schuld.

4. Intensivering onderzoek en wetenschap

Tot slot zijn in het coalitieakkoord middelen vrijgemaakt voor het Fonds onderzoek
en wetenschap. Het Fonds is tijdelijk van aard; er is in totaal 5 miljard euro beschikbaar
voor tien jaar. Het fonds zet in op zowel korte- als langetermijneffecten. Het gaat
om het aanjagen van veranderingen die ook na tien jaar effect zullen hebben. Met het
oprichten van een fonds zijn verschillende processen en procedures gemoeid, die voor
een kleiner fonds niet altijd doelmatig zijn. Alles afwegende heeft het kabinet ervoor
gekozen de intensivering vorm te geven als reguliere posten op de begroting van OCW.10 Het fonds zal expliciet en integraal zichtbaar gepresenteerd en verantwoord worden
in de jaarlijkse begroting en verantwoording van het Ministerie van OCW. De middelen
worden zichtbaar gemaakt in een extracomptabele tabel die in de Beleidsagenda van
de OCW-begroting wordt opgenomen en jaarlijks wordt bijgehouden. De tabel beslaat
de hele periode van het fonds (2022 t/m 2031). Dit stelt het parlement in staat om
op de inzet van deze fondsmiddelen zicht te houden en bevordert het debat over inzet
en wijzigingen van die inzet. Het budgetrecht van het parlement is onverkort van toepassing
op de geplande uitgaven. Om te borgen dat het fonds op de korte en lange termijn effect
heeft, en om de samenhang tussen de instrumenten te optimaliseren, zijn monitoring,
evaluatie en bijsturing zeer belangrijk. Uw Kamer zal verder geïnformeerd worden over
de vormgeving, doelstellingen, monitoring, evaluatie en bijsturing in de beleidsbrief
Hoger Onderwijs en Wetenschap in juni 2022.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag