Brief regering : Beleidsreactie rapport AEF Taskforce Dwangsommen

Nr. 2896 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 mei 2022

Hierbij stuur ik uw Kamer het rapport van het onderzoeksbureau Anderson Elffers Felix
(hierna: AEF) met de eindevaluatie van de werkzaamheden van de Taskforce Dwangsommen
(hierna: de Taskforce) toe1. AEF heeft een evaluatie uitgevoerd naar de activiteiten van de Taskforce en de maatregelen
-om achterstanden in te lopen- die zijn ingevoerd tijdens de looptijd van deze Taskforce.
Er is specifiek gekeken naar de maatregelen vanuit de Taskforce die in de toekomst
kunnen worden ingezet voor het omgaan met fluctuaties in de asielinstroom en het behandelen
van achterstanden. Ook is gekeken welke impact deze maatregelen had op de ketenpartners.

Aanleiding

In april 2020 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid besloten
om een Taskforce op te richten om de achterstanden in het behandelen van eerste asielaanvragen
bij de IND in te lopen. De Taskforce kreeg de opdracht om uiterlijk eind 2020 alle
asielaanvragen die waren ingediend voor 1 april 2020 af te handelen, de achterstanden
in te lopen en de omvang van de dwangsommen te beperken.

In het onderzoek van AEF dat nu aan uw Kamer wordt aangeboden, wordt de achtergrond
van het instellen van de Taskforce belicht en is een tijdslijn opgenomen waarin het
verloop van de activiteiten van de Taskforce is weergegeven. De voorraad asielaanvragen
van de IND ingediend tot 1 april 2020 werd onder het beheer van de ingestelde Taskforce
geplaatst. De Taskforce is aan de slag gegaan met 15.350 zaken.

Zoals ook AEF in haar rapport aangeeft, is het van belang te vermelden dat vrijwel
direct na het instellen van de Taskforce de coronapandemie is uitgebroken. Dit heeft,
met name bij de start van de Taskforce, grote invloed gehad op de voortgang van de
activiteiten. Het opleiden van nieuwe medewerkers moest vooral vanuit huis plaatsvinden,
gehoren konden slechts in beperkte mate op locatie worden uitgevoerd, door de 1,5
meter maatregel was binnen de gebouwen meer ruimte nodig om de Taskforce te huisvesten
en overleggen vonden veelal digitaal plaats. Dit heeft het opstarten van de werkprocessen
bij de Taskforce bemoeilijkt.

In het rapport wordt geconstateerd dat, na deze moeizame start, de Taskforce na de
zomer van 2020 een verbeterslag heeft gemaakt. Cruciaal daarbij was dat de verbinding
tussen de Taskforce en de IND werd geïntensiveerd en dat de werkprocessen veelvuldig
werden geëvalueerd en bijgesteld. Vanaf 1 januari 2021 zijn de Taskforce en de IND
intern aan elkaar verbonden. De opdracht om voor eind 2020 de ruim 15.000 zaken weg
te werken werd niet gerealiseerd. Op 31 december 2020 had de Taskforce ruim 8.000
zaken afgehandeld. Het grootste deel van de resterende zaken is in de eerste helft
van 2021 afgedaan. Per 1 juli 2021 is de Taskforce opgeheven en is het laatste restant
van de zaken naar de IND overgeheveld. Op een aantal zaken (circa 300) met een langdurige
beslisbelemmering na, is dit restant in 2021 afgehandeld.

Eindconclusies en eerdere (interne)rapporten

AEF heeft in een uitgebreid onderzoek een genuanceerd beeld geschetst van het functioneren
van de Taskforce en de effectiviteit van de vernieuwingen die zijn ingezet om de opdracht
uit te kunnen voeren. Daarbij lag de focus op de toekomst. Bij het uitvoeren van het
onderzoek heeft AEF gebruik gemaakt van de brief van de Inspectie van Justitie en
Veiligheid over de Taskforce die aan uw kamer is aangeboden bij brief van 7 januari
jl.2 en eerder verschenen tussentijdse evaluatierapporten. Uit de tussentijdse rapporten
zijn lessen getrokken die bij de verdere uitvoering van de opdracht door de Taskforce
ter harte zijn genomen.

Bij het rapport van de Inspectie lag de nadruk vooral op de opstartfase van de Taskforce.
Het rapport van AEF neemt uitdrukkelijk de hele periode waarin de Taskforce heeft
gefunctioneerd in ogenschouw waardoor alle verbeteringen die zijn doorgevoerd zijn
belicht. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de bevindingen van de Inspectie en
AEF op vrijwel alle punten overeenkomen. Zowel de aanbevelingen uit het rapport van
AEF als de suggesties van de Inspectie worden door de IND meegenomen in de verdere
ontwikkeling en verbeteropgave van de organisatie.

Dit leidt tot de volgende eindconclusies:

Een projectmatige aanpak om achterstanden in te lopen of om een specifieke voorraad te behandelen is waardevol gebleken om een groot aantal
asielzoekers sneller duidelijkheid te bieden. Door de Taskforce in te richten als
projectorganisatie kon ze resultaatgericht en kort-cyclisch werken aan een vastomlijnde
werkvoorraad. De Taskforce is erin geslaagd om gedurende de looptijd te leren van
opgedane ervaringen en verbeteringen door te voeren. Als projectorganisatie naast
de IND kreeg de Taskforce in bepaalde mate de vrijheid om onconventionele keuzes te
maken. Zo konden vernieuwingen sneller en minder bureaucratisch in gang gezet worden.
De afstand tussen de Taskforce en de IND was echter groot waardoor slechts in beperkte
mate van reeds aanwezige kennis en expertise gebruik kon worden gemaakt; dit is later
verbeterd. De tijdsdruk op de opdracht was hoog. Om die reden is bij de start van
de Taskforce gekozen om snel aan de slag te gaan en gedurende het proces te leren
en te verbeteren. In de aanloopperiode waren randvoorwaarden derhalve (nog) niet allemaal
op orde. Bovendien zorgde de naar binnen gerichte focus ervoor dat oplossingen beperkt
vanuit een ketenperspectief werden benaderd.

Uit het rapport van AEF worden ten aanzien van de projectmatige aanpak de volgende
aanbevelingen tot verbetering meegegeven:

• Benader achterstanden en fluctuerende instroom als een ketenuitdaging;

• Organiseer bij een toekomstig project of programma vanaf de start een goede verbinding
binnen de gehele keten;

• Communiceer transparant bij de afweging van de verschillende belangen; en

• Bereid de werkprocessen voor aanvang van het project goed voor en organiseer de randvoorwaarden.

Bij de sturing lag de focus op het te bereiken resultaat. Na de start van de Taskforce bleek binnen
de IND onvoldoende sturingscapaciteit beschikbaar om te plannen vanuit capaciteit
en een analyse van de werkvoorraad ontbrak. Hierdoor liep het project vertraging op.
Verbeteringen in het planningsmechanisme kwamen tijdens de looptijd van de Taskforce
op gang, waarbij de centrale en intelligente planning succesfactoren waren. De administratieve
voorbereiding van de dossiers en de inzet van een knopendoorhakteam werden als nuttig
ervaren.

AEF doet de volgende aanbevelingen tot verbetering ten aanzien van de sturing:

• Zet in op doorontwikkeling van een centrale planning, in combinatie met differentiatie
in de behandeling van zaken van specifieke nationaliteiten en groepen;

• Investeer in een grondige analyse van de voorraad;

• Betrek snelheid en doelmatigheid in het kwaliteitsbegrip; en

• Zet hoor- en beslismedewerkers zo efficiënt mogelijk in.

Het inzetten van extra capaciteit is een goede optie als binnen enkele maanden een opdracht moet worden uitgevoerd.
Randvoorwaardelijk is dat de schaarse opleidings- en begeleidingscapaciteit effectief
wordt ingezet. Outsourcing is met name van waarde als de capaciteit kan worden ingezet
voor repetitief werk. Daarbij is het met name van belang dat er voldoende geschikte
zaken zijn.

Aanbevelingen tot verbetering die AEF doet op dit punt zijn:

• Ontwikkel een integraal perspectief op personeelsinzet;

• Onderzoek of een kernteam van externe bureaus structureel kan worden ingezet binnen
het asielproces;

• Maak gebruik van een toegewijd team voor werving en begeleiding van outsourcing;

• Zorg voor duidelijke en haalbare afspraken over resultaat en opleiding; en

• Maak schrijftesten onderdeel van de selectieprocedure.

Bij opleidingen is de benodigde opleidingsduur in grote mate afhankelijk van de beschikbare begeleiding
en het gewenste te halen (of benodigde) niveau. Een brede opleiding gericht op meerdere
taken en nationaliteiten is waardevol maar kan opgesplitst worden indien versneld
opleiden noodzakelijk is. Praktijkdagen en intervisie zijn van groot belang bij de
opleidingen.

Aanbevelingen tot verbetering die AEF op dit punt benoemd zijn:

• Formuleer voor het ontwerp van de opleiding een duidelijke opdracht;

• Leid nieuwe medewerkers bij voorkeur breed op;

• Maak tijd voor een praktijkgerichte opleiding.

Bij de schriftelijke procedure zet de IND minder capaciteit in. Deze medewerkers kunnen worden ingezet om te horen
in overige zaken. Het schriftelijk horen zorgde door logistieke problemen niet altijd
voor een kortere doorlooptijd voor de aanvragers waardoor het draagvlak bij advocaten
en asielzoekers afnam. Daarnaast is het van belang om de volledigheid van asielbeoordelingen
te blijven monitoren.

AEF komt tot de volgende aanbevelingen tot verbetering:

• Breng de tijdwinst van schriftelijk horen in kaart;

• Betrek de hele keten bij de keuzes voor schriftelijk horen;

• Bepaal op basis van de eerste aanbeveling welke zaken geschikt zijn voor schriftelijk
horen;

• Onderzoek het inbedden van schriftelijk horen in wetgeving;

• Onderzoek mogelijkheden om de procedure gebruiksvriendelijk en efficiënter in te richten;
en

• Onderzoek de potentie om schriftelijk horen in te zetten voor aanmeldgehoren.

Tenslotte is het belangrijk dat ketenpartners goed worden meegenomen in de afwegingen
die worden gemaakt. De fluctuerende instroom en achterstanden moeten als een ketenuitdaging
worden beschouwd. Ketenpartners moeten geïnformeerd worden over hoe maatregelen moeten
worden toegepast.

Afronding Taskforce

Alles afwegende concludeer ik dat de Taskforce een belangrijke bijdrage heeft geleverd
aan het wegwerken van de achterstanden bij asielaanvragen bij de IND. In de looptijd
van een jaar hebben ruim 15.000 mensen uitsluitsel gekregen over hun asielaanvraag
waarbij een deel van de aanvragers al jaren in procedure zat. Daarnaast zijn met het
instellen van de Taskforce diverse vernieuwingen ingevoerd die hebben geleid tot verbeteringen
in het asielproces en die ook in de toekomst goed bruikbaar zijn. Daarbij is het van
belang dat aan de, in de verschillende evaluatierapporten genoemde, aandachtspunten
en randvoorwaarden wordt voldaan.

Zoals ik in mijn brief aan de Eerste Kamer, van 12 april jl.3, heb aangegeven heeft de IND momenteel te maken met hoge voorraden asielaanvragen.
In de brief heb ik een aantal maatregelen aangekondigd die moeten helpen om de productie
verder te verhogen en te versnellen teneinde de oplopende voorraden het hoofd te bieden
zodat de IND weer in staat is om binnen de wettelijke termijn te beslissen. De lessen
die geleerd zijn vanuit de Taskforce en de aanbevelingen die volgen uit het rapport
van AEF worden hierbij ter harte genomen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg