Brief regering : Voorstel voor de tijdelijke opschorting van heffingen op de invoer van Oekraïense producten

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 73
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 mei 2022

Op 27 april jl. publiceerde de Europese Commissie een wetsvoorstel dat voorziet in
het bieden van vrije toegang voor Oekraïense producten tot de EU interne markt voor
een periode van één jaar na de inwerkingtreding van het voorstel. Gelet op de snelheid
van de Brusselse besluitvormingsprocessen en het belang dat het kabinet hecht aan
een tijdige informatievoorziening aan uw Kamer, is ervoor gekozen u per brief een
appreciatie te doen toekomen van het voorstel in plaats van een BNC-fiche.

Het voorstel tot handelsmaatregelen komt tegemoet aan het verzoek van Oekraïne aan
de EU om steun te verlenen aan het behoud van de Oekraïense handelspositie en verdieping
van de handelsrelatie met de EU. De Russische oorlog tegen Oekraïne heeft negatieve
effecten op de Oekraïense productiecapaciteit en heeft geleid tot het onderbreken
van belangrijke transportroutes. De Commissie benadrukt het belang van de voorgestelde
maatregelen in het kader van de oorlog en de negatieve economische effecten daarvan
voor Oekraïne. Verdere liberalisering van handel en nadere logistieke maatregelen
dragen bij aan het behouden van handelsstromen en verdiepen van de handelsrelatie.

De voorgestelde regelingen voor tijdelijke vrije toegang tot de EU markt voor Oekraïense
producten zijn drieledig en betreffen de tijdelijke opschorting van: (1) alle resterende
heffingen en quota die momenteel van toepassing zijn onder het EU – Oekraïne associatieakkoord,
(2) het innen van antidumpingheffingen en (3) vrijwaringsmaatregelen1. De markttoegang van Oekraïne tot de EU interne markt is geregeld onder het Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA) als onderdeel van het associatieakkoord dat sinds 2016 van toepassing is. De Commissie
stelt aldus voor om unilateraal tijdelijk de tarieven en quota op import producten
uit Oekraïne op te schorten, voortbouwend op de afspraken in het associatieakkoord.
Hiermee worden tariefheffingen geschrapt ten aanzien van industriële goederen, fruit
en groenten die momenteel onder het stelsel voor invoerprijzen vallen en (verwerkte)
landbouwproducten waarvoor tariefquota gelden. Het gaat onder andere om opschorting
van resterende tarieven op kunstmest, aluminium, plantaardige oliën en enkele industriële
producten zoals radio’s, die anders volgens het associatieakkoord in januari 2023
zouden komen te vervallen. Tevens worden de tariefquota voor verschillende landbouwproducten
waaronder tarwe, gerst, mais, pluimveevlees en eieren tijdelijk opgeheven. Daarnaast
worden de voor Oekraïne geldende antidumpingmaatregelen voor de import van warmgewalste
platte producten en van naadloze buizen van ijzer of staal opgeschort. Ook worden
de EU-vrijwaringsmaatregelen die de staalimporten uit Oekraïne beperken opgeschort.

Het wetvoorstel stelt een drietal voorwaarden voor deze tijdelijke unilaterale handelspreferenties.
Ten eerste moeten ingevoerde producten van Oekraïense oorsprong zijn. Ten tweede mag
Oekraïne geen importbeperkende maatregelen tegen de EU instellen tenzij de oorlog
deze duidelijk rechtvaardigt. Tenslotte moet Oekraïne democratische beginselen, mensenrechten
en fundamentele vrijheden en rechtsstatelijkheid blijven respecteren en zich voortdurend
inspannen om corruptie en illegale praktijken tegen te gaan. In het associatieakkoord
is namelijk overeengekomen dat onder andere de eerbiediging van de democratische beginselen,
de mensenrechten en fundamentele vrijheden, het respect voor de rechtsstaat en non-proliferatie
essentiële elementen zijn voor de relatie tussen de EU en Oekraïne. Het wetsvoorstel
bouwt hierop voort. Indien de Commissie van oordeel is dat er voldoende bewijs is
dat Oekraïne niet voldoet aan deze voorwaarden, kan de Commissie door middel van een
uitvoeringshandeling met toepassing van de onderzoeksprocedure de preferenties deels
of geheel opschorten.

De Commissie heeft ook een vrijwaringsclausule in het wetsvoorstel opgenomen op basis
waarvan opgeschorte tarieven geherintroduceerd kunnen worden. Indien de invoer van
bepaalde producten ernstige moeilijkheden veroorzaakt of dreigt te veroorzaken voor
EU-producenten van soortgelijke of rechtstreeks concurrerende producten, kan de Commissie
de voorkeursregelingen op grond van dit wetsvoorstel voor deze producten opschorten
en de huidige heffingen in het associatieakkoord herinvoeren. Daaraan dient een vaststellingsonderzoek
vooraf te gaan, waarin onder andere wordt gekeken naar het marktaandeel, de productiecapaciteit
en de importvolumes van producten in kwestie. Een dergelijk onderzoek kan de Commissie
starten op eigen initiatief, op verzoek van een lidstaat of een vertegenwoordiger
van een groot deel van de geraakte industrie. Onder uitzonderlijke omstandigheden
waarbij directe actie noodzakelijk is, kan de Commissie ook zonder onderzoek preventieve
maatregelen treffen.

Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft de Russische invasie van Oekraïne ten scherpste veroordeeld en toont
zich solidair met Oekraïne. De kern van de kabinetsinzet is enerzijds zo stevig mogelijke
maatregelen te nemen tegen Rusland en anderzijds zoveel mogelijk steun te verlenen
aan Oekraïne, inclusief het bevorderen van economische samenwerking tussen de EU en
Oekraïne in het kader van het bestaande associatie- en vrijhandelsakkoord. Dit voorstel
van de Commissie sluit hier goed bij aan.

De huidige oorlog en de praktische handelsbarrières die dit teweegbrengt bemoeilijken
de handel tussen Oekraïne en de rest van de wereld. Dit komt bovenop reeds bestaande
problematiek omtrent de verstoring van internationale waardeketens. Belangrijke handelsstromen
van bijvoorbeeld voedsel komen daarmee verder onder druk te staan. In dit kader blijft
het kabinet pleiten voor open markten die de diversificatie van handelsstromen faciliteren
en voor het beperken van verstorende exportrestricties.

Het kabinet is verder voorstander van een actief EU handelsbeleid, waarin handelsakkoorden
belangrijke instrumenten vormen. Implementatie en monitoring van afspraken in reeds
afgesloten handelsakkoorden zijn hier een belangrijk onderdeel van. Nederland heeft
dan ook regelmatig het belang benadrukt van voortgang in de implementatie van alle
afspraken in het EU- Oekraïne associatieakkoord. Conform artikel 481.1 van het EU-Oekraïne
associatieakkoord werd vorig jaar begonnen met een evaluatie van het associatieakkoord,
in het kader waarvan Oekraïne aangaf interesse te hebben in mogelijke verdere liberalisering
van bilaterale handel. Het kabinet gaf destijds aan dat een discussie over verdere
liberalisering logischerwijs volgt op de volledige implementatie van bestaande afspraken.

Beoordeling en inzet ten aanzien van het voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel. Het tijdelijk opschorten van tarifaire en non-tarifaire
handelsbarrières kan de markttoegang voor bepaalde Oekraïense producten tot de EU
markt vergemakkelijken en de Oekraïense economie op termijn steunen. Daarnaast vragen
de verstoringen van mondiale waardeketens en hoge voedsel- en grondstofprijzen om
zo min mogelijk handelsbelemmeringen. Het wetsvoorstel kan hier een bijdrage aan leveren.
Het weghalen van de resterende handelsbarrières tussen de EU en Oekraïne is daarmee
in het belang van zowel Oekraïne als de EU en Nederland.

Het kabinet is positief ten aanzien van het voorstel, omdat dit mogelijk een deel
van de negatieve economische consequenties voor Oekraïne als gevolg van de oorlog
kan mitigeren. Het tijdelijk zoveel mogelijk wegnemen van handelsbarrières tussen
de EU en Oekraïne zoals dit voorstel beoogt, kan Oekraïne steun in de rug bieden om
productie en uitvoer in stand te houden. Ondanks de beperkte looptijd van het voorstel,
zou het voorstel ook op de middellange termijn een positieve bijdrage kunnen leveren
aan de wederopbouw van Oekraïne.

Het kabinet geeft tegelijkertijd als aandachtspunt mee dat het moeilijk is te voorzien
in hoeverre het wegnemen van handelsbarrières een wezenlijke bijdrage kan leveren
aan de steun aan Oekraïne op de korte termijn. Dit is zowel afhankelijk van hoe de
oorlog en de praktische handelsbarrières die het teweegbrengt zich ontwikkelen, als
de mate waarin logistieke oplossingen op korte termijn gerealiseerd kunnen worden.
Een andere vraag is in hoeverre de Oekraïense douane over de capaciteit beschikt om
de benodigde oorsprongscertificaten uit te geven.

Het kabinet is ook positief over het voorstel omdat het wegnemen van handelsbarrières
een mitigerende werking kan hebben op verstoringen van waardeketens. Het wegvallen
van Oekraïense uitvoer van belangrijke landbouwproducten leidt tot tekorten in andere
landen en mondiale stijgingen van voedselprijzen. De tijdelijke opschorting van tariefquota
en heffingen is met name van toepassing op producten waarvoor deze tekorten gelden,
zoals tarwe, maïs en plantaardige oliën. Het wetsvoorstel tot vrije markttoegang kan
daarom diversificatie van deze handelsstromen faciliteren en bijdragen aan het tegengaan
van stijgende prijzen van producten waarvoor schaarste dreigt. Daarmee kan het negatieve
economische effecten mitigeren voor derde landen die afhankelijk zijn van de invoer
van landbouwproducten uit Oekraïne, zoals de graanleveranties voor Noord-Afrika en
het Midden-Oosten. Het openhouden van de handelsstromen voor voedsel en de mogelijkheid
om deze te verleggen is immers van groot belang voor deze regio.

Een ander aandachtspunt van het kabinet is dat Nederlandse en Europese marktpartijen
op termijn meer concurrentie kunnen ervaren door toegenomen Oekraïense uitvoer. Het
ligt echter niet in de lijn der verwachting dat de Oekraïense productiecapaciteit
spoedig op het niveau van voor de oorlog is. Concurrentie voor Europese marktpartijen
zal daarom beperkt blijven. Het kabinet hecht bovendien aan de vrijwaringsclausule
die in het voorstel is opgenomen, bij wijze van handrem voor eventuele negatieve markteffecten
voor concurrerende sectoren zoals de pluimveevlees- en eierensector. Dit geldt te
meer nu deze sectoren hard getroffen zijn door langdurige uitbraken van vogelgriep.
Deze clausule garandeert dat in het geval er moeilijkheden optreden of dreigen op
te treden voor EU marktpartijen, hier onderzoek naar verricht wordt. Indien nodig
kunnen vervolgens preventieve maatregelen getroffen worden.

Het kabinet acht het tevens belangrijk en positief dat de gebruikelijke voorwaarden
op het gebied van democratische beginselen, mensenrechten en fundamentele vrijheden,
rechtsstatelijkheid en corruptiebestrijding worden gehandhaafd. Het kabinet acht het
verder wenselijk dat ook bestaande eisen t.a.v. grensoverschrijdende handel, bijvoorbeeld
als het gaat om product- en voedselveiligheid, onverkort van kracht blijven.

Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zal binnen de Raad brede steun zijn voor dit wetsvoorstel, gericht
op het behoud van handelsstromen en het verdiepen van de handelsrelatie met Oekraïne
om het land in deze oorlogssituatie zo veel mogelijk te steunen. Onder de lidstaten
is brede steun voor het behouden van open handelsstromen en het tegengaan van voedseltekorten
in landen Noord-Afrika en het Midden-Oosten. De positie van het Europees parlement
is nog onbekend. Mogelijkerwijs zullen enkele partijen wijzen op mogelijke consequenties
van het opschorten van quota en heffingen voor gevoelige producten.

Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

Bevoegdheid

Het oordeel ten aanzien van de bevoegdheid voor het voorstel is positief. De Commissie
baseert de bevoegdheid van de EU op artikel 207, lid 2, VWEU. Op basis hiervan is
de EU bevoegd bij verordening de maatregelen vast te stellen die het kader voor de
uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek bepalen. Het kabinet kan zich
vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. De EU is op basis van artikel 3, eerste
lid, sub e, VWEU exclusief bevoegd als het gaat om de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Subsidiariteit en proportionaliteit

Gezien de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing. Het oordeel ten
aanzien van de proportionaliteit is positief. Het doel van het voorstel is om op dit
moment zoveel mogelijk faciliterende voorwaarden te stellen die Oekraïne in staat
te stellen om de handelspositie met de rest van de wereld te behouden en hiertoe de
handelsbetrekkingen met de EU verder te verdiepen. De voorgestelde handelspolitieke
verordening stelt tijdelijke handelsmaatregelen voor één jaar na inwerkingtreding
voor. Het gaat om tijdelijke opschorting van tarieven en quota onder de associatieovereenkomst,
het niet-innen van antidumpingheffingen op invoer van producten uit Oekraïne en de
schorsing van nu geldende vrijwaringsmaatregelen. De voorgestelde unilaterale maatregelen
en de duur hiervan zijn proportioneel aan het doel om handelsroutes zo veel mogelijk
open te houden en economische banden met Oekraïne te verdiepen. Over de noodzakelijke
duur van het instellen van maatregelen valt momenteel weinig te zeggen. Het voorstel
om deze voor één jaar na inwerkingtreding te laten gelden is daarom passend.

Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

Consequenties EU-begroting en financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid
en/ of decentrale overheden

Op basis van importdata voor Oekraïne uit 2021 is berekend dat de inkomsten voor de
EU vanuit douaneheffingen 31 miljoen euro lager liggen op jaarlijkse basis. Daarnaast
wordt geschat dat de EU 36,6 miljoen euro minder aan antidumpingheffingen zal innen.
De daadwerkelijke cijfers zullen waarschijnlijk lager uitvallen, omdat de import vanuit
Oekraïne negatief beïnvloed wordt door het conflict. Een algemeen risico is dat er
misbruik wordt gemaakt door zendingen ten onrechte onder het nultarief te exporteren,
bijvoorbeeld doordat goederen van andere oorsprong onterecht als Oekraïense goederen
worden geëxporteerd. Met deze cijfers is geen rekening gehouden met mogelijke misbruik
van de het voorgestelde nultarief. Hieruit vloeit voort dat de gevolgen voor de EU
begroting van het wetsvoorstel naar verwachting zeer beperkt zijn. Nederland is van
mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Financiële consequenties voor bedrijfsleven en burger worden niet verwacht.

Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De verordening maakt gebruik van reeds bestaande structuren en levert geen extra regeldruk
en administratieve lasten op.

Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke consequenties

Unilaterale handelspreferenties vergemakkelijken de toegang tot de EU markt voor producten
uit Oekraïne. Onder normale omstandigheden is de Europese en Nederlandse pluimveevlees-
en eierenmarkt een gevoelige sector voor de EU die concurrentie kan ondervinden van
Oekraïense producenten. Vanwege de negatieve gevolgen van de oorlog op de Oekraïense
productiecapaciteit en schade aan de lokale infrastructuur, is de verwachting dat
deze concurrentie op de korte termijn beperkt zal blijven. Verder kan invoer van graanproducten
uit Oekraïne, mits dit logistiek uitvoerbaar is, juist de druk op de Europese markt
enigszins verlichten voor granen voor humaan en dierlijk gebruik. Ook de opschorting
van de antidumpingheffingen en staal vrijwaringsmaatregelen zullen naar verwachting
geen grote consequenties hebben voor de EU producenten. Momenteel zijn de leveranties
uit Oekraïne in belangrijke mate stil komen te liggen door de oorlog. Indien toch
vermoeden zou zijn van schade aan EU marktpartijen door de opschorting van heffingen
en quota, kan gebruik worden gemaakt van de vrijwaringsclausule in het wetsvoorstel.

Wat de geopolitieke consequenties betreft, draagt het wetsvoorstel naar verwachting
bij aan het in stand houden van handelsstromen vanuit Oekraïne en het verdiepen van
de handelsrelatie met de EU. Ook gaat van dit voorstel een duidelijk signaal van steun
aan Oekraïne uit. Hoewel het nog niet te zeggen valt in hoeverre Oekraïne van de vrije
markttoegang zal kunnen profiteren, kan het wetsvoorstel handel vergemakkelijken in
producten die momenteel schaars zijn. In beperkte mate kan het voorstel bijdragen
aan de economische stabilisatie in Oekraïne en op de wereldmarkt. Zo kan het faciliteren
van open handelsstromen voor schaarse producten waardoor o.a. voedseltekorten in landen
Noord-Afrika en het Midden-Oosten verminderen een gunstig effect hebben op zowel de
handels- als de politieke relatie die de EU met deze landen heeft.

Tot slot is tijdens de Raad Buitenlandse Zaken Handel van 3 juni a.s. goedkeuring
door de Raad voorzien. Uw Kamer zal zoals gebruikelijk worden geïnformeerd over de
Raad Buitenlandse Zaken Handel middels een geannoteerde agenda.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher