Brief regering : Fiche: Richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

Nr. 3394 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bestrijding
van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

b) Datum ontvangst Commissiedocument

8 maart 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 105

d) EUR-Lex

EUR-Lex – ST_7042_2022_INIT – EN – EUR-Lex (Europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2022) 62 EUR-Lex – 52022SC0062 – EN – EUR-Lex (europa.eu) – SWD(2022) 63 EUR-Lex – 52022SC0063 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid in nauwe samenwerking met het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport

h) Rechtsbasis

Artikel 82, tweede lid, en 83, eerste lid van het Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 8 maart jl. publiceerde de Commissie een richtlijnvoorstel welke beoogt bij te
dragen aan de effectieve bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld
binnen de Europese Unie (EU). Het betreft wijdverbreide criminaliteitsvormen in de
EU die naar schatting één op de drie vrouwen treffen. Gezien de schaal waarop geweld
tegen vrouwen en huiselijk geweld voorkomt en de maatregelen die nodig zijn ter bestrijding
daarvan, acht de Commissie het van belang dat Unierechtelijk wordt ingezet op het
tegengaan van deze vormen van geweld. Dit richtlijnvoorstel vormt de eerste aanzet
tot EU-regelgeving die specifiek is gericht op gendergerelateerd geweld. Het strekt
ertoe te voorzien in een consistente en hoogwaardige EU-brede bescherming van slachtoffers,
waaronder het recht op gelijke behandeling en non-discriminatie tussen vrouwen en
mannen. De maatregelen zijn gebaseerd op de aanbevelingen van the Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO)1. Een belangrijk referentiepunt voor het voorstel is het Verdrag van Istanbul2. Desalniettemin, vanwege het gebrek aan duidelijkheid inzake onder andere de noodzaak
van de algemene doelstellingen en alomvattende aanpak, is de impact assessment van
de Commissie van dit voorstel tweemaal niet goedgekeurd door de Raad voor regelgevingstoetsing3.

Ten eerste voorziet het voorstel in verplichtingen tot strafbaarstelling van bepaalde
vormen van geweld die vrouwen onevenredig treffen; verkrachting op basis van – kort
gezegd – een ontbrekende wil bij de ander, vrouwelijke genitale verminking4 en diverse cyberdelicten5.

Ten tweede beoogt dit voorstel de toegang van slachtoffers tot de rechter en tot passende
bescherming te versterken. Daartoe worden maatregelen voorgesteld die ertoe strekken
nationale autoriteiten adequaat uit te rusten voor de aanpak van geweld tegen vrouwen
met inbegrip van onder andere een gendersensitieve6 benadering van slachtoffers, afstemming van bescherming en ondersteuning op individuele
behoeften, zorgdragen voor effectieve slachtoffercompensatie, en het verwijderen van
online content gerelateerd aan online geweld.

Ten derde richt het voorstel zich op het versterken van de slachtofferhulp door aan
te sluiten bij de specifieke behoeften van slachtoffers van geweld tegen vrouwen en
huiselijk geweld. Dit houdt ook in dat er specifieke ondersteuning is voor gevallen
van seksueel geweld en vrouwelijke genitale verminking. Daarnaast denkt de Commissie
aan toegang tot nationale hulplijnen, toegankelijke vrouwenopvang en uitgebreide ondersteuning
voor slachtoffers van seksuele intimidatie op werk. Ook richt het voorstel zich op
de preventie van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld door bewustzijn te vergroten,
professionals te trainen en plegers te begeleiden. Tot slot wordt versterking van
de coördinatie en de samenwerking voorgesteld op nationaal en EU-niveau door zorg
te dragen voor een integrale aanpak en verbeterde dataverzameling.

b) Impact assessment Commissie

De hieronder volgende impact assessment van de Commissie is tweemaal niet goedgekeurd
door de Raad voor regelgevingstoetsing vanwege onvoldoende duidelijkheid inzake onder
andere de impact van de verschillende acties op EU- en lidstaatniveau en de noodzaak
van de algemene doelstellingen en alomvattende aanpak. Ook bleef de analyse van kosten
en baten onduidelijk bij het vergelijken van opties. De Commissie heeft het opportuun
geacht om door te gaan met het voorstel om de volgende redenen: het politieke belang
van het voorstel, de noodzaak van de bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk
geweld en een later toegevoegde uitbreiding en verduidelijking van de maatregelen
in het voorstel.

De impact assessment van de Commissie toont positieve sociale effecten en economische
gevolgen. Sociale effecten kunnen van invloed zijn op verschillende belanghebbenden,
met name slachtoffers, getuigen, daders, bedrijven, nationale autoriteiten en de bredere
samenleving. De gezondheid, veiligheid en kwaliteit van leven van slachtoffers worden
naar verwachting verbeterd (vooral door de maatregelen op het gebied van bescherming
en ondersteuning). Het zal ook meer slachtoffers en getuigen bewust maken van en toegang
geven tot informatie over beschermings- en ondersteuningsdiensten. Maatregelen inzake
interventieprogramma's voor daders zullen naar verwachting een positief effect hebben
op de houding en het gedrag van daders. Voor werkgevers kan de bewustwording, beter
begrip en ondersteuning van werknemers die slachtoffer zijn van seksuele intimidatie
op het werk bijdragen aan de ontwikkeling van een veilige werkomgeving. Dit zal naar
verwachting ook een positief effect hebben op de productiviteit. Nationale autoriteiten
zullen baat hebben bij maatregelen om rechtsonzekerheid en gegevensverzameling aan
te pakken. Hierdoor komt mogelijk een beter ontwerp van nationaal beleid ter voorkoming
en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Als laatste, zal de verhoogde
erkenning van schadelijke genderstereotypen en normen bij het grote publiek een positieve
impact hebben op de samenleving als geheel. In aanvulling hierop kan de verminderde
prevalentie van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld EU-breed ongeveer 53,1 miljard EUR
besparen en mogelijk op lange termijn ongeveer 82,7 miljard EUR. Het grootste deel
van de potentiële besparing is te danken aan de vermindering van de kosten verbonden
aan fysieke en emotionele schade aan slachtoffers (een geschatte vermindering variërend
van EUR 32,2 miljard tot EUR 64,5 miljard).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet investeert in de bestrijding van huiselijk geweld, seksuele intimidatie,
seksueel geweld, schadelijke praktijken7 en online (seksueel) geweld tegen vrouwen en meisjes. In het coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) van het kabinet is de ambitie opgenomen om vrouwenhaat, zowel «online» als «offline»,
geweld tegen vrouwen achter de voordeur en seksuele uitbuiting krachtig te bestrijden.
Nederland heeft in 2015 het Verdrag van Istanbul geratificeerd en werkt aan de opvolging
van de aanbevelingen die GREVIO aan Nederland heeft gedaan. Binnen het emancipatiebeleid
van het kabinet wordt er in de aanpak van alle vormen van gendergerelateerd geweld
zowel geïnvesteerd in de doorbreking van de ongelijke machtsverhoudingen en stereotiepe
opvattingen over mannelijkheid en vrouwelijkheid als specifieke maatregelen om de
sociale veiligheid te verbeteren.

Het kabinet werkt in de aanpak van huiselijk geweld, seksuele intimidatie, seksueel
geweld, schadelijke praktijken en online (seksueel) geweld nauw samen met een breed
en divers veld van maatschappelijke organisaties, zelforganisaties8, kennis- en expertisecentra, werkgevers- en werknemersorganisaties, overheidsinstanties,
(mede)overheden en vele andere professionals. Samen zetten zij zich in voor het voorkomen
van dader en slachtofferschap, het versterken van tijdige signalering en het stoppen
en duurzaam oplossen van situaties van huiselijk geweld, (online) grensoverschrijdend
gedrag, (online) seksuele intimidatie, (online) seksueel geweld en schadelijke praktijken.
Dit doet het kabinet via het nationaal actieprogramma «Geweld hoort Nergens Thuis»9 voor huiselijk geweld en kindermishandeling, een interdepartementale samenwerking
met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op het gebied van seksueel geweld en de
actieagenda schadelijke praktijken10. Via de impactmonitor huiselijk geweld en kindermishandeling11 wordt het effect en de voortgang van de aanpak van deze geweldsdelicten in de gaten
gehouden. In de aanpak van deze onderwerpen is er oog voor gendersensitiviteit. Ook
werkt het kabinet de aankomende periode toe naar een nationaal actieplan seksueel
grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld, gericht op een langjarige inzet en
duurzame verandering, met behulp van een onafhankelijke regeringscommissaris12. De regeringscommissaris zal het kabinet gevraagd en ongevraagd adviseren en vooral
inzetten op het maatschappelijk debat om de noodzakelijke cultuurverandering te bewerkstelligen
ten behoeve van de bestrijding van seksueel grensoverschrijdend gedrag (ook op de
werkvloer) en seksueel geweld.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat positief tegenover dit richtlijnvoorstel van de Commissie. Het kabinet
steunt het Verdrag van Istanbul en ziet dit richtlijnvoorstel als een passende aanvulling
hierop door te voorzien in strafbaarstelling van online geweld en in bepalingen ten
behoeve van de bescherming van slachtoffers en toegang van slachtoffers tot justitie.
Geweld tegen vrouwen, waaronder (online) seksueel geweld, huiselijk geweld, schadelijke
praktijken, is een omvangrijk en onacceptabel veiligheidsprobleem. Het richtlijnvoorstel
vormt een belangrijke basis voor de (door)ontwikkeling van nationaal beleid, gericht
op de bestrijding van deze vormen van geweld, in alle lidstaten van de EU. Een Europese
richtlijn ziet er immers op toe dat lidstaten hun wet- en regelgeving dusdanig vormgeven
dat de doelstellingen uit de richtlijn gerealiseerd worden. De doelstellingen in het
richtlijnvoorstel dragen bij aan een veiliger Europa en non-discriminatie tussen mannen
en vrouwen. Met het voorstel wordt tevens voorzien in de groeiende behoefte aan uniformiteit
voor de bestrijding van landsgrensoverschrijdende vormen van geweld zoals geweld tegen
vrouwen, schadelijke praktijken en online geweld. Het voorstel sluit bovendien grotendeels
aan bij het beleid van het kabinet en de bestaande wet- en regelgeving onder andere
op het gebied van preventie, slachtofferzorg en de benadering van slachtoffers.

Het kabinet steunt de doelstellingen van de Commissie. Echter, het acht het tegelijk
belangrijk dat deze worden vormgegeven in proportionele, uitvoerbare en kosteneffectieve
maatregelen. Alvorens het kabinet akkoord kan gaan met het richtlijnvoorstel, dient
te worden verhelderd wat de mogelijke (financiële) gevolgen voor de lidstaten en uitvoeringsorganisaties
zijn. Het kabinet zal de Commissie daarom verzoeken om meer duidelijkheid te geven
over het (financieel) risico voor de lidstaten door een nieuwe impact assessment uit
te voeren waarin de (financiële) gevolgen helder worden weergegeven. Het kabinet zal
in het licht van deze verheldering en het uiteindelijke resultaat van de bredere onderhandelingen
haar positie nader bepalen.

In algemene zin maakt het kabinet zich zorgen om de hoge mate van detail in sommige
bepalingen van het richtlijnvoorstel, zoals ten aanzien van de bepalingen voor slachtoffers,
en zal ervoor pleiten om op deze onderdelen een ruimere invulling van wetgeving en
beleid over te laten aan de lidstaten. Nederland heeft weliswaar het beleid en de
uitvoering op een andere wijze ingericht dan het voorstel voorschrijft, maar met een
naar verwachting soortgelijk resultaat. Tevens heeft het kabinet vraagtekens bij de
mate van uitvoerbaarheid en de inzet van de uitvoeringsorganisaties binnen het geheel
van hun taken en werklast. Om deze redenen zal het kabinet terughoudend zijn ten aanzien
van onder andere de aanscherping van de richtlijn slachtofferrechten13 en de maatregelen die niet binnen het Nederlandse zorgstelsel passen. Mede omdat
de afweging wat betreft de kosteneffectiviteit en mate van uitvoerbaarheid op dit
moment nog niet volledig gemaakt kan worden, vindt het kabinet het van belang om eerst
te focussen op de inhoudelijke onderhandelingen om tot doeltreffende minimumnormen
te komen ten behoeve van de uniforme bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk
geweld.

Het kabinet steunt een groot aantal onderdelen van het voorstel. Het kabinet staat
achter de strafbaarstelling van bepaalde vormen van geweld en het voorstel van de
Commissie voor Uniebrede gelijksoortige delictsomschrijvingen en gedeelde minimale
maximumstraffen ten aanzien van onder andere verkrachting op basis van een ontbrekende
wil bij de ander14. De voorgestelde afbakening van het genoemde seksuele misdrijf sluit aan bij de voorgenomen
modernisering van de seksuele misdrijven in het Wetboek van Strafrecht, waarin het
wetsvoorstel seksuele misdrijven voorziet. Het kabinet zal aan de Commissie vragen
om termen als «computer crime», «cyber violence» en «attack» en de afbakening van
strafbare deelneming nader te verduidelijken. Daarmee kan het risico op uiteenlopende
interpretaties en daarmee verschillen tussen lidstaten in het beschermingsbereik van
het strafrecht worden verkleind. Ook zal het kabinet de Commissie vragen om het beoogde
toepassingsbereik van de richtlijn (artikel 3) en de consequenties daarvan te verduidelijken,
alsook het gebruik van centrale termen als «vrouwen», «gender» en «sekse» nader toe
te lichten.

Met betrekking tot de doelstelling van versterking van de bescherming en hulp aan
slachtoffers is het kabinet het mede eens met de Commissie. De voorgestelde eisen
voor makkelijke en directe toegang tot justitie en rechtshulp met de toereikende expertise
dragen bij aan de bescherming van alle slachtoffers van een strafbaar feit. Deze eisen
kunnen ook bijdragen aan het voorkomen van herhaald slachtofferschap in de EU. Wanneer
een slachtoffer van seksueel geweld om hulp vraagt, dienen zorgverleners en politie
daarom adequaat en direct te reageren op deze hulpvraag. Het kabinet ondersteunt het
voorstel dat slachtoffers zonder onnodige vertraging aangifte kunnen doen. Het kabinet
staat daarbij achter de eis dat in geval van acuut gevaar hulpdiensten of politie
(zonder aangifte o.i.d. van het slachtoffer) ingrijpt. Voor de start van een opsporingsonderzoek
en bescherming van het slachtoffer moet het niet noodzakelijk zijn dat een slachtoffer
aangifte doet. Het kabinet deelt de mening van de Commissie dat het van belang is
om naast bescherming ook zorg te dragen voor goed uitgeruste en goed bereikbare (crisis)
ondersteuning voor alle (potentiële) slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk
geweld. Vrouwen, met name transvrouwen, en meisjes worden disproportioneel geraakt
door deze vormen van geweld. Hierdoor is het onder andere essentieel om een gender-,
kind- en traumasensitieve risicotaxatie uit te voeren wanneer het slachtoffer in beeld
komt, het kabinet zal zich in de onderhandelingen hiervoor inzetten. Ook is het van
belang dat de professionals die in contact komen met slachtoffers toereikende richtlijnen
hebben en getraind worden om slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld
voldoende te beschermen en ondersteunen. Specifiek voor online geweld onderschrijft
het kabinet de in het voorstel genoemde zelfregulerende maatregelen om online content
gerelateerd aan online geweld te verwijderen.

Het kabinet staat ook positief tegenover de preventiemaatregelen voor geweld tegen
vrouwen en huiselijk geweld die in het voorstel van de Commissie worden omschreven.
De voorgestelde preventiemaatregelen voor vrouwelijke genitale verminking sluiten
bijvoorbeeld goed aan bij de inzet van het kabinet op schadelijke praktijken. Het
kabinet is tevens met de Commissie van mening dat het van belang is om preventie specifiek
te richten op risicogroepen, waaronder kinderen, en hierbij rekening te houden met
verschil in geletterdheid en vaardigheden.

In de onderhandelingsfase zal het kabinet extra aandacht vragen voor een aantal hieronder
genoemde onderwerpen. Het kabinet is tevens met de Commissie van mening dat het van
belang is om zorg te dragen voor goed uitgeruste en goed bereikbare (crisis) ondersteuning
voor slachtoffers van seksueel geweld (artikel 28).15 Echter ziet het kabinet als aandachtspunt de uitvoerbaarheid hiervan, aangezien dit
niet past binnen de vormgeving van het Nederlandse zorgstelsel vanwege het verplicht
eigen risico dat Nederland kent. Op dit vlak is ruimte nodig om aan te sluiten bij
het bestaande Nederlandse beleid en de wetgeving voor hulp aan slachtoffers van geweld.
In het kader van het Nationaal Actieplan Seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel
geweld heeft het kabinet het voornemen de normstelling op het gebied van seksuele
intimidatie op de werkvloer aan te scherpen. Binnen die normstelling hebben de werkgevers,
in overleg met de werknemers, de verantwoordelijkheid passende maatregelen te treffen.
Verder heeft het kabinet specifiek vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van de aanscherping
van de richtlijn slachtofferrechten met betrekking tot de start van de individuele
beoordeling van de beschermingsbehoefte van het slachtoffer. De vereiste start is
veranderd van zo snel mogelijk naar bij eerste contact met de bevoegde autoriteiten. Het kabinet acht het van belang om na het eerste contact
met het slachtoffer zo snel mogelijk de juiste expertise in te zetten voor deze individuele
beoordeling en zal vragen om deze ruimte te houden. Daarnaast zal het kabinet om nadere
onderbouwing vragen inzake het waarborgen van de privacy van slachtoffers bij de voorgestelde
maatregelen. Met name met betrekking tot het vereiste dat ondersteunende diensten
contact met slachtoffers opnemen wanneer uit de risicotaxatie blijkt dat zij ondersteuning
nodig hebben, ook wanneer het onvoldoende de privacy van het slachtoffer lijkt te
waarborgen. Ook acht het kabinet het van belang om ruimte voor maatwerk te laten bestaan
waar het gaat om de bewaartermijn van gegevens van slachtoffers. Het kabinet is van
mening dat er argumenten zijn om in sommige gevallen een andere, langere bewaartermijn
dan de in het voorstel opgenomen 12 maanden te hanteren. In aanmerking genomen dat
beschikbare gegevens aantonen dat geweld zich vaak over lange periodes herhaalt, kan
een bewaartermijn van 12 maanden bij een herhaalde melding een negatief effect hebben
op de nieuwe risicotaxatie omdat een eerdere risicotaxatie niet meer meegenomen kan
worden wegens het verloop van de bewaringstermijn.16

Als laatste steunt het kabinet het voorstel om binnen de EU verzameling, ontwikkeling,
productie en verspreiding van (een beperkte selectie van) statistieken over geweld
tegen vrouwen of huiselijk geweld volgens een geharmoniseerde methodologie te realiseren.
Het kabinet zal aandacht vragen voor de uitvoerbaarheid van dit voorstel in zijn huidige
vorm en zich ervoor inzetten dat de lidstaten voldoende ruimte houden wat betreft
de precieze wijze van dataverzameling.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten zijn nog bezig een formeel standpunt over het voorstel te formuleren.
Naar verwachting zullen niet alle punten haalbaar zijn voor de lidstaten die tegenstander
zijn van de EU-ratificatie van het Verdrag van Istanbul.

Gelijktijdig met dit richtlijnvoorstel lopen de onderhandelingen over de toetreding
van de EU tot het Verdrag van Istanbul, waarop dit voorstel van de Commissie voortbouwt.
Vandaag de dag zijn 35 landen partij bij het Verdrag waarvan 11 EU-lidstaten. Daarnaast
hebben 9 andere EU-lidstaten en de EU het Verdrag ondertekend maar (nog) niet geratificeerd.
De EU ratificatie wordt in de Raad niet ondersteund door een aantal lidstaten die
het Verdrag (nog) niet hebben geratificeerd.

Het Europees Parlement (EP) heeft nog geen formeel standpunt ingenomen over dit voorstel
van de Commissie. In de afgelopen jaren heeft het EP een krachtig standpunt ingenomen
over de noodzaak voor vooruitgang op het gebied van gendergelijkheid, waaronder de
bestrijding van geweld tegen vrouwen, en het behalen van de doelstellingen waaraan
de EU zich heeft gecommitteerd. Het EP heeft meerdere resoluties aangenomen inzake
geweld tegen vrouwen en de toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul. In 2019
heeft het EP een verzoek aan het Hof van Justitie van de EU ingediend om advies over
de toetreding van de EU tot het Verdrag van Istanbul17. Daarnaast heeft het EP in januari 2021 een oproep gedaan voor een EU-richtlijn om
alle vormen van gendergerelateerd geweld te voorkomen en te bestrijden. Hierbij werd
de noodzaak benadrukt voor een «EU-Protocol voor gendergerelateerd geweld in tijden
van crisis» om het probleem aan te pakken en de slachtoffers van huishoudelijk geweld
te steunen. Naar verwachting staat het EP positief tegenover het voorstel, mits het
voorstel niet in de weg staat van de EU-ratificatie van het Verdrag van Istanbul.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 83, eerste lid, VWEU en artikel 82, tweede lid, VWEU. Op grond
van artikel 83, eerste lid, VWEU is de EU bevoegd om bij richtlijnen minimumvoorschriften
vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband
met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie
die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere
noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden. De seksuele uitbuiting
van vrouwen (en kinderen) en computercriminaliteit worden in dit artikel expliciet
genoemd als vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende
dimensie.

Artikel 82, tweede lid, VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot het vaststellen van minimumvoorschriften
met betrekking tot onder meer de rechten van slachtoffers van misdrijven voor zover
nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen
en van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende
dimensie. Op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid,
onder j, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het richtlijnvoorstel
heeft tot doel te komen tot een consistente en gelijkwaardige EU-brede aanpak van
(online) geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, zodat dergelijke strafbare feiten
effectiever kunnen worden bestreden en voorkomen. Gezien de grensoverschrijdende aard
van de betreffende vormen van criminaliteit, in het bijzonder specifieke vormen van
computercriminaliteit – zoals het openbaar maken van beeldmateriaal van seksuele aard
of het doen van haatzaaiende uitlatingen op het internet – kan de doelstelling van
het optreden niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt, waardoor een
aanpak op EU-niveau noodzakelijk is en meerwaarde heeft. Het voorstel bouwt voort
op het door Nederland geratificeerde en al geïmplementeerde Verdrag van Istanbul (Trb. 2012, nr. 233) door te voorzien in strafbaarstelling van online geweld en in bepalingen ten behoeve
van de bescherming van slachtoffers en toegang van slachtoffers tot justitie. Hierdoor
is er meerwaarde in optreden op EU-niveau ten opzichte van het bestaande optreden
op internationaal en nationaal niveau, dat onder meer voortvloeit uit het Verdrag
van Istanbul. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief, met
kanttekening. Het voorstel heeft tot doel geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld
te voorkomen en te bestrijden door het versterken van juridische instrumenten (zoals
de harmonisatie van de strafbaarstelling en de strafbaarstelling van online geweld)
en het opvullen van hiaten in bescherming van slachtoffers en toegang tot de rechter.
Dit betekent dat slachtoffers in alle lidstaten dezelfde voorzieningen krijgen met
het oog op hun bescherming in verband met strafbare feiten die worden aangemerkt als
geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld, bijvoorbeeld de mogelijkheid om online aangifte
te doen. Deze beoogde maatregelen dragen bij aan de aanpak van online en offline geweld
tegen vrouwen en helpen daarmee geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld te voorkomen
en te bestrijden, waardoor het voorstel in beginsel geschikt is om de doelstelling
te bereiken. Op de meeste onderdelen gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk
en laat het voldoende ruimte voor de lidstaten. Het kabinet plaatst echter een kanttekening
bij de geschiktheid en de noodzakelijkheid van de voorgestelde bepalingen ten aanzien
van slachtoffers. Dit betreft bijvoorbeeld, de (start van) de individuele beoordeling
van de beschermingsbehoefte, de maatregelen inzake specialistische hulpverlening en
de plicht om op een reeks van deelterreinen nationale regelingen te treffen. Deze
bepalingen zijn vergaand en gedetailleerd en het kabinet heeft twijfels bij de toegevoegde
waarde van deze gedetailleerde regelingen voor het behalen van de doelstelling. Ook
heeft het kabinet twijfels of deze bepalingen geschikt zijn voor de aansluiting op
de nationale organisatiestructuur en voorzieningen die in Nederland zijn opgebouwd.
Dit ziet vooral op de uitvoerbaarheid van deze bepalingen en daaraan gekoppeld eventueel
hoger uitvallende uitvoeringskosten. Gelet op deze potentiële financiële gevolgen
gaat het voorstel volgens het kabinet wat betreft de bepalingen omtrent slachtofferbescherming
mogelijk verder dan noodzakelijk om de doelstelling van het voorstel te bereiken.
Het kabinet zal deze kanttekening aan de orde stellen bij de onderhandelingen in EU-verband.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Voor de verzameling van data ten behoeve van het monitoren van de uitvoering van de
richtlijn tekent de Commissie op Unie-brede additionele kosten en extra FTE. Deze
kosten zouden worden geïncludeerd in de begroting van de Unie en weerspiegeld worden
in de begroting van het betrokken agentschap – the European Institute for Gender Equality (EIGE)18. Binnen de reikwijdte van dit voorstel zal de verhoging van de EU-bijdrage aan EIGE
worden gefinancierd uit het Burgers, gelijkheid, rechten en waarden financieringsprogramma19 voor de periode 2025–2027. Vanaf 2028 worden deze kosten een integraal onderdeel
van de EU bijdrage aan EIGE.

Het kabinet is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling
van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over
het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De verschillende onderdelen van dit Commissievoorstel hebben mogelijk grote budgettaire
consequenties voor de Rijksbegroting en gemeenten voor de aanpak van huiselijk geweld,
seksueel geweld, schadelijke praktijken en online (seksueel) geweld. Het is nog onvoldoende
duidelijk wat de mogelijke financiële gevolgen voor de lidstaten en uitvoeringsorganisaties
zijn. Daarom staat het kabinet op financieel vlak voorlopig niet positief tegenover
dit voorstel in zijn huidige vorm. Het kabinet zal in het licht van de verheldering
van de financiële gevolgen en het uiteindelijke resultaat van de bredere onderhandelingen
haar definitieve positie op financieel vlak nader bepalen.

Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Daarbij dient ook rekening
gehouden te worden met (eventuele) financiële gevolgen voor gemeenten.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Potentiële kosten voor werkgevers zullen volgen voortvloeiend uit de verplichte deelname
van personen met leidinggevende functies op de werkplek, zowel in de publieke als
in de particuliere sector, aan trainingen over het herkennen, voorkomen en aanpakken
van seksuele intimidatie op het werk. Daarnaast zullen gespecialiseerde ondersteuningsdiensten
voor slachtoffers van seksueel geweld kosteloos traumazorg en psychologische begeleiding
voorzien nadat het strafbare feit is gepleegd zo lang als daarna noodzakelijk. Voor
deze vormen van ondersteuning zal geen eigen risico voor de slachtoffers gelden en
worden de bijhorende kosten bij de lidstaten gelegd.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Wereldwijd staat er druk op vrouwenrechten, gendergelijkheid en de bestrijding van
gendergerelateerd geweld, Zwaarbevochten rechten van vrouwen, meisjes en LHBTIQ-personen
zijn ook in VN-verband opnieuw punt van discussie. De EU heeft een belangrijke rol
te spelen bij het tegengaan van deze pushback. Coherentie tussen het beleid binnen
de EU en in het externe optreden van de EU is daarbij een belangrijk aandachtspunt.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Voor de implementatie van de richtlijn is naar verwachting aanpassing van nationale
wet- en regelgeving nodig. In de (in het wetsvoorstel seksuele misdrijven voorgenomen)
strafbepalingen in het Wetboek van Strafrecht is in belangrijke mate reeds uitvoering
gegeven aan de in de artikelen 5 tot en met 11 van het richtlijnvoorstel opgenomen
verplichtingen tot strafbaarstelling van de daar omschreven gedragingen. Naar verwachting
behoeft een aantal bepalingen in het Wetboek van Strafrecht aanpassing, waaronder
de verhoging van enkele wettelijke strafmaxima. Waar het de rechten van en voorzieningen
voor slachtoffers betreft moeten wellicht ook strafvorderlijke wet- en regelgeving
worden aangepast.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Op grond van het voorgestelde artikel 50 moet het richtlijnvoorstel binnen twee jaar
na de inwerkingtreding zijn geïmplementeerd. Voor die datum dienen de lidstaten de
nodige wetgevende en administratieve maatregelen te hebben genomen om aan de richtlijn
te voldoen. Deze termijn behoeft verdere bespreking ten aanzien van haalbaarheid van
tijdige aanpassing van nationale en lokale wet- en regelgeving, waarbij ook de uitkomst
van de onderhandelingen over het voorstel van belang is.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Ingevolge artikel 47 van het richtlijnvoorstel dienen de lidstaten binnen zeven jaar
na inwerkingtreding van de richtlijn de Commissie te voorzien van alle relevante informatie
over de wijze waarop de richtlijn is geïmplementeerd. Op basis daarvan zal de Commissie
de implementatie van de richtlijn evalueren. Het desbetreffende evaluatierapport zal
worden ingediend bij het Europese Parlement en de Raad. Het kabinet steunt deze evaluatieprocedure.

e) Constitutionele toets

Het richtlijnvoorstel strekt tot een consistente en gelijkwaardige EU-brede bescherming
tegen geweld, zowel online als offline, tegen vrouwen. Het voorstel moet mede bijdragen
aan de bescherming van de waarden van de Unie (artikel 2 VEU) en de eerbiediging van
de grondrechten van het Handvest van de grondrechten van de EU. Het voorstel raakt
aan een aantal grondrechten. Dit betreft de vrijheid van meningsuiting en informatie
en de bescherming van persoonsgegevens en privacy van slachtoffers. Er is momenteel
geen reden om te veronderstellen dat er ongeoorloofde inperkingen van grondrechten
worden voorgesteld. Voor het kabinet blijft dit wel een punt van aandacht in het verdere
EU-wetgevingsproces.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoering van de richtlijn leidt in de huidige vorm tot extra taken, werkzaamheden,
personele inzet en training van de politie, openbaar ministerie, advocatuur en rechterlijke
macht en ook voor hulporganisaties zoals Veilig Thuis en Slachtofferhulp Nederland.
Dit geldt in het bijzonder voor de hoofdstukken 3 (Bescherming van slachtoffers en
toegang tot justitie), 4 (Slachtofferhulp) en 5 (Preventie) van het richtlijnvoorstel.
Dit geldt ook voor de voorzieningen waar zij naartoe leiden of doorverwijzen, zoals
de vrouwenopvang, volwassen GGZ en diverse vormen van jeugdhulp. Ook met het oog op
de krappe arbeidsmarkt worden implicaties verwacht voor de in het voorstel genoemde
maatregelen. Het kabinet heeft dan ook substantiële vragen bij de uitvoerbaarheid
van het richtlijnvoorstel. Dit betreft bijvoorbeeld de uitvoering van de uitgebreide
individuele beoordeling van de beschermingsbehoefte van het slachtoffer bij het eerste
contact. Dit vraagt een grote inzet en training van het personeel van de bevoegde
autoriteiten. Het kabinet acht het van belang om na het eerste contact met het slachtoffer
zo snel mogelijk de juiste expertise in te zetten voor deze individuele beoordeling
en zal vragen om deze ruimte te houden.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Niet van toepassing.