Brief regering : Standpunt toekomst interlandelijke adoptie

Nr. 103 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 april 2022

Op 2 februari 2022 heeft de vaste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid verzocht
een brief te ontvangen, met een nader standpunt over interlandelijke adoptie. Dit
is een gevoelig onderwerp, want de mogelijkheid van interlandelijke adoptie spreekt
tot de verbeelding, biedt hoop en heeft een enorme impact op levens van mensen. Ik
noem in het bijzonder de kinderen in de landen van herkomst die (kunnen) opgroeien
in Nederland en de Nederlandse aspirant-adoptiefouders die een liefdevol gezin (willen)
bieden.

Eerder is met uw Kamer gesproken over het kritische rapport van de commissie Joustra
en met name over de vraag wat dit betekent voor de toekomst. De commissie Joustra
onderzocht misstanden uit het verleden. Hoewel de aard en omvang varieerden tussen
landen en in de tijd, concludeerde de commissie dat deze misstanden structureel en
permanent van aard waren. Dit kwam hard aan bij interlandelijk geadopteerden, adoptiefouders,
betrokken organisaties, en bij het vorige kabinet. Ook was er kritiek op het rapport.
De bevindingen over het verleden zouden zonder meer worden geprojecteerd op het heden.

Eén ding is zeker: het verleden staat niet gelijk aan het heden. De afgelopen decennia
is het systeem van interlandelijke adoptie verbeterd. Zo is het toezicht op interlandelijke
adoptie geïntensiveerd. Dit heeft echter de kwetsbaarheden in het systeem niet volledig
kunnen wegnemen. Vast staat dat het huidige systeem niet ongewijzigd in stand kan
blijven. Om die reden heeft een fundamentele herbezinning op de toekomst plaatsgevonden.
Het belang van het kind heeft daarbij centraal gestaan. Het kabinet heeft alle perspectieven
en belangen gewogen en twee scenario’s uitgewerkt: stoppen of doorgaan met een aangepast
adoptiesysteem. De keuze tussen één van deze twee scenario’s is niet eenvoudig.

Het kabinet kiest ervoor dat interlandelijke adoptie uitsluitend nog een mogelijkheid
blijft voor kinderen voor wie nog geen passende opvang voorhanden is in landen van
herkomst. Het kunnen opgroeien in een ander gezin biedt hun een kans die ze anders
niet zouden hebben gehad. Om het risico op misstanden te verkleinen, wordt het systeem
beter gereguleerd. Het uiteindelijke doel is dat landen van herkomst zelf in voldoende
mate kunnen voorzien in passende opvang. Het is immers in het belang van het kind
om veilig te kunnen opgroeien in de eigen cultuur en het eigen land, vlakbij de biologische
familie. We moeten ons daarbij realiseren dat voor een aantal landen nog een lange
weg te gaan is.

Met dit besluit wordt een onzekere periode beëindigd. De van kracht zijnde opschorting
op nieuwe adoptieprocedures komt te vervallen voor de landen waarmee vooralsnog zal
worden samengewerkt. Dit houdt in dat werkzaamheden in relatie tot nieuwe adoptieprocedures
kunnen worden hervat. Over de inrichting van het nieuwe systeem dat wordt voorzien
van extra waarborgen, ben ik in gesprek met de betrokken organisaties. Gezamenlijk
wordt gekeken naar de impact op hun werkzaamheden, die in een aantal gevallen fors
is. Ik besef dat dit besluit gevoelig ligt en niet voor iedereen hetgeen is waar op
was gehoopt. In het vervolg van deze brief neem ik uw Kamer mee in de dilemma’s en
perspectieven die een rol hebben gespeeld bij het besluit. Verder schets ik de concrete
stappen die ik de komende tijd ga zetten.

Dilemma’s bij interlandelijke adoptie

Bij het besluit over de toekomst zijn nadrukkelijk drie dilemma’s betrokken. Deze
dilemma’s heeft mijn ambtsvoorganger eerder aan uw Kamer geschetst en zijn in mijn
ogen onverkort relevant.1

a. het belang van het kind op micro- versus macroniveau.

Op microniveau gelden argumenten die sterk pleiten voor interlandelijke adoptie. Een
individueel kind waarvoor in het land van herkomst geen gezin beschikbaar is, kan
door interlandelijke adoptie wel in een gezinssituatie opgroeien. Tegenover deze voordelen
op individueel niveau heeft het adoptiestelsel ook nadelen op macroniveau. Zo kan
interlandelijke adoptie de volgens het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van
het Kind (IVRK) beste oplossing, namelijk opvang in een gezin in de eigen cultuur
en het eigen land, ondermijnen. Interlandelijke adoptie kan daarnaast de opbouw en
uitbouw belemmeren van het jeugdbeschermingssysteem in het land van herkomst.

b. selectie van landen: extra waarborgen versus subsidiariteit.

Het risico op misstanden kan worden beperkt door scherpere eisen te stellen aan controleerbare
procedures. Gevolg hiervan zal zijn dat bepaalde, veelal armere, herkomstlanden niet
aan die scherpere eisen kunnen voldoen. Tegelijkertijd zijn het juist veelal de kinderen
uit die armere landen voor wie adoptie op individueel niveau een oplossing kan bieden.
De herkomstlanden met betrouwbare instituties en procedures zouden daarentegen beter
in staat moeten zijn om opvang in eigen land te verzorgen. Adoptie uit deze landen
staat op gespannen voet met het subsidiariteitsbeginsel zoals verankerd in het IVRK
en Haags Adoptieverdrag (HAV).

c. stelselhervorming versus teruglopende aantallen adopties.

Bij voortzetting van interlandelijke adopties rijst de vraag hoe de voor een stelselherziening
benodigde investeringen zich verhouden tot de ontwikkeling van het aantal adopties.
Het aantal adopties loopt al jaren terug; in 2019 zijn er 145 kinderen vanuit het
buitenland geadopteerd naar Nederland. In 2021 slechts 75, al is dat lage aantal ook
beïnvloed door de corona pandemie. Mocht het aantal herkomstlanden worden beperkt,
zal dit aantal verder afnemen. Tegelijkertijd zijn de noodzakelijke investeringen
voor een nieuw systeem in tijd, geld en wetgeving fors.

Perspectieven op interlandelijke adoptie

Onder betrokkenen loopt de opinie over interlandelijke adoptie sterk uiteen. Hiervan
ben ik me enorm bewust geworden in de gesprekken die ik zelf heb gevoerd. Hoewel eenieder
van mening is dat het belang van het kind centraal dient te staan, wordt dit belang
vanuit verschillende perspectieven benaderd en gewogen. Dat bleek eens te meer uit
de gesprekken met een brede vertegenwoordiging van deskundigen en betrokkenen uit
het adoptieveld.2 Ik ben iedereen dankbaar voor het delen van hun perspectieven. Tegelijkertijd is
het onmogelijk om op grond van al deze perspectieven tot algehele consensus te komen
over de toekomst van interlandelijke adoptie. Wel heb ik op basis van al deze perspectieven
serieus gekeken naar zowel de impact van het stoppen met adoptie als de randvoorwaarden
waaronder interlandelijke adoptie behouden zou kunnen blijven. Het gaat hierbij concreet
om onderstaande perspectieven.

Een historische benadering leert dat er anno 2022 anders tegen het belang van het
kind wordt aangekeken dan in het verleden. De wereld is een andere dan die van dertig
of veertig jaar geleden. In landen van herkomst zijn meer opvangmogelijkheden en de
opvatting dat kansarme kinderen moeten worden gered en dat we met adoptie altijd «goed
doen» is geen gemeengoed meer, zo blijkt ook uit het rapport van de commissie Joustra.

Ook een wetenschappelijk perspectief biedt geen sluitend antwoord op de vraag hoe
te handelen in het belang van het kind. Cijfers laten zien dat er veel kinderen in
landen van herkomst in tehuizen verblijven. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt
dat (langdurig) verblijf in kindertehuizen schadelijk kan zijn voor kinderen.3 Daar staat tegenover dat onder andere de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(hierna: RSJ) in haar onderzoek stelt dat interlandelijke adoptie niet het beste middel
is om kinderen te beschermen. Volgens de RSJ zijn kinderen gebaat bij het opgroeien
in de eigen cultuur vlakbij hun biologische ouders en familie en kan het adoptiesysteem
de inspanningen voor opvang in het eigen land ondermijnen. De RSJ adviseert de focus
te verleggen en deze kinderen te beschermen door het ondersteunen van de jeugdbeschermingssystemen
in de landen van herkomst.4 De Kinderombudsman komt tot een vergelijkbaar oordeel.5

Verreweg de meeste geadopteerden zijn te spreken over de kansen die adoptie hun heeft
geboden en vinden dat interlandelijke adoptie mogelijk moet blijven. Dit blijkt uit
de CBS-enquête in het kader van de commissie Joustra. Tegelijkertijd weten we op grond
van deze CBS-enquête en academisch onderzoek dat veel geadopteerden kampen met problemen
en uitdagingen in relatie tot hun adoptie.6

Interlandelijke adoptie bezien vanuit een maatschappelijk perspectief gaat ten slotte
over de vraag hoe we het belang van het kind het beste kunnen dienen en welke verantwoordelijkheid
Nederland voelt om iets te betekenen voor kinderen uit andere landen. Door interlandelijke
adoptie kan een aantal kinderen per jaar in een Nederlands gezin opgroeien. Voor die
kinderen betekent dat een kans die ze in het land van herkomst niet zouden hebben
gehad. Daarom heb ik ook serieus gekeken naar een nieuw adoptiesysteem, zoals de commissie
Joustra heeft geadviseerd. Hiervoor heeft AEF onderzoek gedaan naar een publiekrechtelijk
stelsel en de Centrale autoriteit een landenanalyse verricht. Beide documenten treft
u aan bij deze brief7. Een nieuw systeem en het stellen van scherpere eisen aan controleerbare procedures
kunnen inherente kwetsbaarheden in het systeem niet volledig wegnemen maar wel reduceren.

Conclusie

Alles afwegend, komt het kabinet tot de conclusie dat interlandelijke adoptie mogelijk
moet zijn zolang minder ingrijpende alternatieven in landen van herkomst daadwerkelijk
zijn uitgesloten en het ontwikkelperspectief van een kind daarmee is gediend. Het
gaat hier om die kinderen voor wie op dit moment in het land van herkomst écht niet
in toereikende opvang wordt voorzien. Een belangrijk argument hiervoor is dat deze
kinderen een thuis kan worden geboden en dat zij in een gezin kunnen opgroeien.8 Het kabinet stelt zich hierbij als uiteindelijk doel dat landen van herkomst zelf
passende opvang (kunnen) gaan bieden, aangezien interlandelijke adoptie niet (meer)
wordt gezien als het meest duurzame instrument om het belang van deze kinderen te
beschermen. Een zwaarwegend argument hiervoor is dat kinderen bij voorkeur veilig
kunnen opgroeien in de eigen cultuur en het eigen land, vlakbij de biologische familie.
Alvorens dat ook werkelijkheid is, is voor een aantal herkomstlanden nog een lange
weg te gaan.

Hoe verder

Ik realiseer me dat het besluit beladen is en impact heeft. Aan de interlandelijke
adopties die nog zullen volgen, zal het kabinet striktere voorwaarden verbinden. Ook
zal Nederland ondersteuning bieden aan de landen van herkomst om in de toekomst hun
kinderen zelf passend op te kunnen vangen. Dit laat onverlet dat er primair een verantwoordelijkheid
bij het land van herkomst ligt om hier zorg voor te dragen. Een en ander maakt dat
ik een zorgvuldig traject voorsta, en de volgende concrete stappen zal zetten.

– Nederland heroverweegt de samenwerkingsrelatie met een aantal herkomstlanden. Het betreft landen waarbij mogelijk kwetsbaarheden zijn op het gebied van transparantie
en betrouwbaarheid. Hetzelfde geldt voor landen van herkomst die nu al in staat mogen
worden geacht goede opvang in eigen land te kunnen verzorgen. Indien wordt geconstateerd
dat een land van herkomst onvoldoende invulling geeft aan het subsidiariteitsbeginsel
wordt de adoptierelatie beëindigd. De Centrale autoriteit zal dan in overleg treden
met deze landen zodat tot een zorgvuldige afronding kan worden gekomen.

– Inrichten van één strikt ingebedde bemiddelingsorganisatie. Indachtig de aanbeveling van de commissie Joustra zal worden ingezet op het laten
samenbrengen van de werkzaamheden van de vier verschillende private vergunninghouders
in één organisatie waarbij het overheidsgezag bij de Minister blijft en wordt versterkt.
Hierbij wordt ook gebruik gemaakt van het onderzoek van AEF naar een publiekrechtelijk
stelsel waarin wordt gesteld dat het beste kan worden gekozen voor een publiekrechtelijk
ingebedde stichting, die de feitelijke bemiddeling uitvoert.

– Aanwijzen van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd als de toezichthouder op de naleving
van adoptieprocedures in Nederland. De handhavingsmogelijkheden van de inspectie worden uitgebreid en deze uitbreiding
wordt wettelijk verankerd. Ik ga in overleg met de inspectie om te kijken of hierop
vooruitlopend haar beleidskader kan worden aangescherpt en de intensiteit van het
toezicht kan worden verhoogd. Op deze wijze wordt het toezicht in Nederland versterkt
en eenvoudiger georganiseerd.

– De internationale samenwerking wordt geïntensiveerd. Hierdoor wordt het inzicht in de procedures in herkomstlanden en de (on)mogelijkheden
van opvang in deze landen vergroot. Dit doe ik via het Intercountry Adoption Network
en het VN-kinderrechtencomité.

– De voorlichting en screening wordt hervat. Ik heb organisaties gevraagd om de voorlichting en screening (denk aan het gezinsonderzoek)
specifieker toe te snijden op bijzondere ontwikkelbehoeften en complexe identiteitsvormen.
Hier worden hun werkprocessen en gesprekstechnieken op aangepast. Het opstarten van
de voorlichting en screening neemt enkele maanden in beslag.

Daarnaast wil ik interlandelijk geadopteerden en hun gezinssystemen beter ondersteunen
dan tot nu toe. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld, komt er een expertisecentrum voor
interlandelijk geadopteerden. Dit centrum biedt geadopteerden ondersteuning bij het
achterhalen van hun afkomst en bij toegang tot hun adoptiedossiers en afstammingsinformatie.9, 10 Ook kunnen geadopteerden bij het expertisecentrum terecht voor psychosociale hulp
en kan worden doorverwezen naar meer specialistische hulp waarbij er aandacht is voor
problemen die geadopteerden kunnen ervaren bij hun identiteitsvorming.

Om bij te dragen aan het versterken van de jeugdbescherming in de landen van herkomst
sluit ik een memorandum of understanding met het Permanent Bureau van de Haagse conferentie.
Dit Permanent Bureau kan training en ondersteuning bieden aan landen van herkomst
op het handelen naar het HAV, meer in het bijzonder het subsidiariteitbeginsel. Een
goede toepassing hiervan kan bijdragen aan het – op den duur – niet meer nodig zijn
van interlandelijke adoptie. In overleg met het Permanent Bureau zal besloten worden
hoe deze ondersteuning er concreet uit komt te zien en welke ondersteuning passend
is voor welk land of welke regio. Periodiek wordt beoordeeld in hoeverre landen in
staat zijn om passende opvang te verzorgen in eigen land. Als hieraan voldoende invulling
wordt gegeven, wordt de samenwerkingsrelatie op een zorgvuldige wijze beëindigd. Beëindiging
ligt ook in de rede wanneer vanuit het land te weinig inspanningen worden geleverd
om aan het subsidiariteitsbeginsel te voldoen.

De komende periode zal ik de stappen richting een nieuw stelsel concreter invullen.
Ik zal uw Kamer hierover informeren. Naast het regelen van wettelijke en meer praktische
zaken zal er specifiek aandacht zijn voor vragen en emoties van betrokkenen.

Met deze ingezette koers denkt het kabinet een balans gevonden te hebben tussen de
verschillende dilemma’s en perspectieven. Het kabinet meent dat op deze manier evenwichtig
recht wordt gedaan aan het belang van het kind.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind