Brief regering : Reactie op memo 'Juridische houdbaarheid aanpak stikstof & ontwikkelingsruimte' en rapport ‘Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen’

33 576 Natuurbeleid

Nr. 175 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 maart 2022

Met deze brief geef ik op verzoek van uw vaste commissie voor Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit een reactie op zowel het memo «Juridische houdbaarheid aanpak stikstof
& ontwikkelingsruimte» als het rapport «Herstelbaarheid van door stikstofdepositie
aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht». De betreffende verzoeken zijn
verzonden op 2 december 2021 en op 23 februari 2022

Inleiding

Voorjaar 2021 heeft Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers een sommatie namens Greenpeace
aan de Staat gestuurd. Hierin werd gesteld dat de Staat niet zou voldoen aan de verplichtingen
uit de Habitatrichtlijn, omdat de doelstellingen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering
niet voldoende (snel) tot de volgens Greenpeace benodigde stikstofreductie op daarvoor
gevoelige Natura 2000-gebieden zouden leiden. Deze sommatie ging vergezeld van een
ecologische onderbouwing in de vorm van een rapport van de heer Bobbink1.

In september heeft Greenpeace een brief aan uw Kamer gestuurd waarin zij aangeeft
dat zij van mening blijft dat er tot op heden nog onvoldoende maatregelen getroffen
worden voor een juridisch houdbare aanpak en dat zij een civiele zaak tegen de Staat
zal starten. Op verzoek van uw Kamer is daar een reactie op gegeven (Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 17).

Op 12 november 2021 heeft Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers in opdracht van
Greenpeace een memo opgesteld met de titel «Juridische houdbaarheid aanpak stikstof
& ontwikkelingsruimte». In het memo worden globale randvoorwaarden beschreven die
toegepast zouden moeten worden voor een juridisch houdbare aanpak van de stikstofproblematiek
en het uitgeven van ontwikkelruimte.

Op 14 februari 2022 werd vervolgens het rapport «Herstelbaarheid van door stikstofdepositie
aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht» gepubliceerd, opgesteld door onderzoekscentrum
B-WARE onder leiding van de heer Bobbink, in opdracht van Greenpeace. Tegelijk met
het uitbrengen van dit rapport publiceerde Greenpeace ook een position paper waarin
zij bepaalde beleidsmatige eisen aan de conclusies uit dit rapport verbond.

In de afgelopen periode hebben er diverse gesprekken tussen mijn ministerie en Greenpeace
plaatsgevonden. Er blijkt een gemeenschappelijke overtuiging te zijn dat een serieuze
en geloofwaardige aanpak van groot belang is. Een aanpak waarin het tegengaan van
verslechtering en het op termijn in een gunstige staat van instandhouding brengen
van beschermde natuur een randvoorwaarde is, ook voor het ruimte bieden aan economische
ontwikkelingen.

Het kabinet is zich ten volle bewust van de noodzaak om snel tot een forse depositiereductie
te komen, natuur te herstellen en daarbij urgent de condities voor de meest kwetsbare
natuur op orde te brengen. Om die reden is in het coalitieakkoord een integrale, gebiedsgerichte
aanpak aangekondigd waarin de ambities voor stikstofreductie van 2035 zijn vervroegd
naar 2030 en ook breder wordt gekeken naar het versneld halen van zowel de doelen
uit de Vogel- en Habitatrichtlijnen als ook de Kaderrichtlijn Water en de klimaatopgave
voor wat betreft de emissies uit de landbouw en het landgebruik. Deze aanpak sluit
daarmee voor veel aspecten aan bij de randvoorwaarden die Greenpeace noemt voor de
stikstofaanpak.

In het vervolg van deze brief geef ik eerst een reactie op het rapport «Herstelbaarheid
van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht». Daarna
ga ik in op de in het memo van 12 november 2021 beschreven voorwaarden, aan de hand
van enkele dragende elementen van zowel het reeds ingezette beleid als de aangekondigde
vervolgaanpak.

Het rapport over herstelbaarheid: samenvatting en reactie

Korte samenvatting van het rapport

Het rapport is een vervolg op het rapport «Effecten van stikstofdepositie nu en in
2030: een analyse» (Bobbink, 2021).

Het rapport bevat de volgende hoofdboodschappen:

• De langdurige overbelasting met stikstof heeft geleid tot een ernstige aantasting
van de kwaliteit van natuurwaarden die van Europees belang zijn.

• Doorslaggevend voor de afname van de biodiversiteit is de lange duur van de overbelasting.

• Herstelmaatregelen in gedegradeerde ecosystemen zijn van groot belang voor het behoud
van de biodiversiteit, ook bij voortdurende overbelasting, maar de effectiviteit is
nogal verschillend en in het algemeen groter wanneer de overbelasting is gestopt of
in ieder geval sterk verminderd.

• Tegelijk moet de overbelasting snel verminderen om de voortdurende verslechtering
te stoppen.

Sinds 2014 wordt voor natuurherstelmaatregelen als standaard het rapport «Herstelstrategieën
stikstofgevoelige habitats» gebruikt (op internet gepubliceerd en actueel gehouden
op https://www.natura2000.nl/meer-informatie/herstelstrategieen). De in dat rapport beschreven herstelmaatregelen gelden als de wetenschappelijke
«state of the art». Het rapport van B-WARE sluit hierop aan, maar maakt ook gebruik
van nieuwe kennis om voor een selectie van 27 habitattypen2 een inschatting van de herstelbaarheid te maken. Daarmee loopt het rapport vooruit
op de algehele revisie van het rapport Herstelstrategieën, waar dit jaar een aanvang
mee is gemaakt in opdracht van het Ministerie van LNV.

Het rapport mondt uit in een samenvattende tabel met de urgentie van de gewenste snelheid
van de stikstofreductie: onderschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) in
2025 of 2030. Die urgentie is bepaald in de volgende stappen:

– wanneer minimaal 20% van het oppervlak van een habitat actueel overbelast is, wordt dat habitat ingedeeld in «2025» of «2030» (dit is in het rapport niet voor
alle habitats beoordeeld; de lijst is dus niet volledig);

– voor deze habitats is bepaald wat de gemiddelde mate van overbelasting was in 2018 (hoog, medium, gering);

– van deze habitats is vervolgens de herstelbaarheid bepaald (slecht, matig, tamelijk goed, goed3 en onbekend).

– ten slotte zijn deze habitats ingedeeld bij «2025» of «2030»: een slechte tot matige
herstelbaarheid leidt tot «2025», een tamelijk goede herstelbaarheid leidt tot «2030»
en een onbekende herstelbaarheid leidt tot «2025» als de gemiddelde mate van overbelasting
medium of hoog is en tot «2030» als de gemiddelde mate van overbelasting gering is.

In totaal zijn van de 27 (sub)habitattypen 15 ingedeeld bij «2025» en 12 bij «2030».

Inhoudelijke reactie op het rapport

Ik neem de conclusies uit dit rapport zeer serieus. Het is belangrijk dat deze inzichten
worden betrokken bij de wetenschappelijke advisering ten aanzien van bron- en herstelmaatregelen.

Daarom is direct na verschijnen de Taakgroep Ecologische Onderbouwing ingeschakeld
(bestaande uit dertien experts op het gebied van stikstof en natuur) om het rapport
te beoordelen en aan te vullen ten behoeve van de quick scan die wordt uitgevoerd
voor het samenstellen van een aandachtslijst van gebieden in het Programma stikstofreductie
en natuurverbetering.

Bij de beoordeling is het volgende gebleken:

1. De eerste stap is nog niet voor alle relevante habitats uitgevoerd.

2. De gemiddelde mate van overbelasting is gebaseerd op inmiddels verouderde gegevens
en de conclusies zijn uitgedrukt in een klasse-indeling die afwijkt van die in AERIUS
wordt gebruikt4.

3. De mate van herstelbaarheid is bepaald in relatie tot de optimale kwaliteit van een
habitat, overeenkomend met wat de Habitatrichtlijn de gunstige staat van instandhouding
noemt; daarmee geeft het rapport nog geen antwoord op de vraag in hoeverre op dit
moment verslechtering van de huidige kwaliteit kan worden tegengegaan (zowel ecologisch
als juridisch is dit verschil belangrijk).

4. Gezien het vorige punt is het de vraag of de conclusies ten aanzien van het onderschrijden
van de KDW in 2025, 2030 of later gebaseerd zouden moeten worden op het bereiken van
een gunstige staat van instandhouding; ten minste zouden ook de mogelijkheden van
het tegengaan van verslechtering door middel van «overlevingsmaatregelen» (te onderscheiden
van herstelmaatregelen die zijn gericht op duurzaam systeemherstel) betrokken moeten
worden.

Politieke reactie op het rapport

Het rapport onderstreept dat de urgentie voor het oplossen van het stikstofprobleem
groot is. Was tijdens de PAS-periode nog de overtuiging dat met de combinatie van
stikstofreductie en natuurherstelmaatregelen in ieder geval de verslechtering kon
worden tegengehouden, inmiddels zijn er steeds meer signalen dat de resultaten tegenvallen.
Het is daarom belangrijk dat er een zodanige combinatie van bronmaatregelen en effectieve
herstelmaatregelen wordt uitgevoerd dat alsnog in alle Natura 2000-gebieden de verslechtering
daadwerkelijk wordt tegengegaan en op termijn de landelijke gunstige staat van instandhouding
wordt bereikt.

Het memo over juridische houdbaarheid: reactie op de genoemde voorwaarden

Hieronder geef ik aan op welke wijze in het staand beleid en bij de uitwerking van
de vervolgaanpak invulling wordt gegeven aan de voorwaarden die worden genoemd in
het memo van 12 november 2021.

Natuurdoelanalyses, gebiedsplannen

Om de aanpak aan te laten sluiten bij de ecologische opgave in de gebieden worden
natuurdoelanalyses gemaakt die tevens onderdeel worden van de gebiedsplannen die op
grond van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering moeten worden vastgesteld (uiterlijk
1 juli 2023).

Een quick scan van deze natuurdoelanalyses zal worden opgenomen in het Programma stikstofreductie
en natuurverbetering. Bij de quick scan (en de natuurdoelanalyses als geheel) worden
de inzichten uit het bovengenoemde rapport betrokken, inclusief de beoordeling door
de Taakgroep Ecologische Onderbouwing en de daaruit voortvloeiende aanpassingen en
uitwerkingen. Indien uit deze quick scan blijkt dat voor bepaalde habitats in Natura
2000-gebieden het realiseren van doelen mogelijk uit beeld dreigt te raken, dan komen
die gebieden in het Programma stikstofreductie en natuurverbetering op een aandachtslijst
waarvoor versneld volledige natuurdoelanalyses worden opgesteld.

Als uit de natuurdoelanalyses blijkt dat met het structurele pakket verslechtering
(in specifieke gebieden) niet met zekerheid kan worden voorkomen, zijn urgent aanvullende
maatregelen nodig. Het pakket zal daarop dan worden aangepast.

Op die wijze wordt aan de eerste voorwaarde uit het memo van 12 november – prioriteit voor de meest kwetsbare habitattypen –
invulling gegeven. In de hoofdlijnenbrief ter uitwerking van de verdere integrale
aanpak zal ik uw Kamer hierover verder berichten, voorafgaand aan het commissiedebat
op 6 april aanstaande.

Onontkoombaar realiseren van de doelen

Conform het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77) is een uitgangspunt van de aanpak het waarborgen dat het behalen van de doelen op
diverse manieren verzekerd is. Al de resultaatsverplichtende omgevingswaarden in de
Wet stikstofreductie en natuurverbetering zijn reeds van kracht. Daarvan wordt nu
verkend hoe de doelen, voor in elk geval stikstof, geregionaliseerd kunnen worden
en hoe er kaderstellende doelen kunnen worden meegegeven voor de gebiedsplannen. In
de operationalisering van deze ruimtelijke vertaling van de landelijke omgevingswaarden
wordt daarbij ook prioriteit gegeven aan habitats die het meest onder druk staan.
Ook op die wijze wordt invulling gegeven aan de ecologische vereisten om urgent op
te treden ten behoeve van de meest kwetsbare natuur. In het Nationaal Programma Landelijk
Gebied (NPLG) worden daarbij ook verdere kaders voor de gebiedsplannen vastgelegd,
waarbij het onder meer gaat om regionale doorvertaling van de landelijke resultaatsverplichtende
doelen. Ook op die manier wordt gewaarborgd dat de doelen onontkoombaar worden gehaald.

Met deze uitgangspunten en de opgehoogde ambitie van het kabinet voor stikstofreductie
wordt invulling gegeven aan de tweede voorwaarde van het memo van 12 november 2021, waarin het belang van een geloofwaardig
pad naar het behalen van de natuurdoelen wordt onderstreept. In de position paper
van 14 februari jl. wordt daarbij aangeven dat de verhoogde doelstelling van het kabinet
voor 2030 ook wettelijk zou moeten worden verankerd. In de hoofdlijnenbrief zal ik
uw Kamer hierover verder inlichten.

De natuurdoelanalyses geven per gebied inzicht in de opgave ten aanzien van het realiseren
van instandhoudingsdoelstellingen en hoe de verschillende drukfactoren zich ten opzichte
van elkaar verhouden. Door aan te sluiten bij de gebiedsgerichte aanpak zal per gebied
zo gericht mogelijk besloten kunnen worden welke maatregelen het meest passend zijn.
Deze maatregelen worden vastgelegd in het gebiedsplan, waar de betrokken overheden
zich aan binden.

In de gebiedsprocessen die ook zullen leiden tot vaststelling van gebiedsplannen medio
2023 worden de maatregelen vanuit het Rijk geoptimaliseerd en wordt geïnventariseerd
of – en zo ja welke – aanvullende maatregelen ingezet moeten worden. De gebiedsplannen
als geheel moeten tot het realiseren van de landelijke doelen leiden.

Via de systematiek van monitoring en bijsturing wordt vervolgens grip gehouden op
de effectiviteit van maatregelen. De informatie hieruit wordt ook betrokken bij de
natuurdoelanalyses zodat er via een cyclisch proces steeds zicht blijft op de (eventueel
aanvullende) maatregelen die nodig zijn om instandhoudingsdoelstellingen te realiseren.
Indien nodig zet het kabinet meer verplichtend instrumentarium in als sluitstuk om
doelen te realiseren. Op die wijze wordt in belangrijke mate tegemoet gekomen aan
de vierde voorwaarde die in het memo wordt geschetst, te weten het belang van de inzet van
voldoende en bewezen effectieve maatregelen voor stikstofreductie en natuurherstel.

Inzet op natuurherstelmaatregelen

In de structurele aanpak stikstof staat het doel van het realiseren van een gunstige
staat van instandhouding voorop. Van het creëren van ruimte voor nieuwe stikstofdepositie
door het treffen van natuurherstelmaatregelen is geen sprake. De enige uitzondering
hierop is wanneer er op grond van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn sprake
is van compensatie; maar in dat geval is geen sprake van de inzet van natuurherstelmaatregelen
vanuit de structurele aanpak stikstof, maar van (additionele) compenserende maatregelen.

Daarmee wordt vanuit staand beleid voldaan aan de derde voorwaarde die in het memo wordt geschetst, namelijk dat natuurherstelmaatregelen
niet mogen worden gebruikt voor het creëren van ruimte voor nieuwe stikstofdepositie
zolang het met de natuur niet goed gaat en herstel niet op andere wijze verzekerd
is. Ook extra natuurherstelmaatregelen, die in de verdere aanpak stikstof kunnen worden
ontwikkeld, zullen worden ingezet voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Ook stelt het memo dat depositiereductie voor het herstel van veel habitattypen een
randvoorwaarde is, en dat alleen de inzet van natuurherstelmaatregelen dus niet zal
volstaan. Met zowel de structurele aanpak als de verdere aanpak stikstof zet het kabinet
om die reden ook nadrukkelijk in op zowel depositiereductie als op natuurherstel,
omdat beide nodig zijn om de stikstofgevoelige natuur in een gunstige staat van instandhouding
te brengen.

Juridisch houdbare toestemmingsverlening

Uitgangspunt van het kabinet is om voor noodzakelijke toestemmingsverlening op verantwoorde
wijze stikstofruimte uit te geven. Om die reden werken we met goed onderbouwde kaders
en eisen aan vergunningverlening, waarbij juridische houdbaarheid een belangrijk uitgangspunt
is. Een robuuste, effectieve en onontkoombare stikstofaanpak, die aan alle juridische
voorwaarden voldoet, is ook voor toestemmingsverlening cruciaal. In de hoofdlijnenbrief
zal worden aangegeven op welke wijze het kabinet voornemens is hiermee om te gaan.

Voor zover het memo kritisch is over de maximale rekenafstand van 25 km verwijs ik
ten slotte volledigheidshalve naar de antwoorden van 5 januari jl. op de schriftelijke
vragen van het lid Tjeerd de Groot (D66) van 29 oktober 2021 (Aanhangsel Handelingen II
2021/22, nr. 1250), alsmede naar de antwoorden die op 15 februari jl. (Kamerstukken 35 334, 33 576 en 35 600, AO) op vragen over (de juridische houdbaarheid van) de maximale rekenafstand aan de
Eerste Kamer zijn toegezonden.

Afsluitend

Het wetenschappelijk rapport van B-WARE is inmiddels opgepakt door de Taakgroep Ecologische
Onderbouwing (TEO). Omdat het verschil tussen het tegengaan van verslechtering en
het bereiken van een gunstige staat van instandhouding zowel ecologisch als juridisch
belangrijk is, zullen de resultaten van de aanvulling door de TEO zo snel mogelijk
worden meegenomen in de verdere uitwerking van het stikstofbeleid op landelijk en
gebiedsniveau.

Ik hecht er aan te benadrukken dat ook de komende jaren geen verloren jaren mogen
zijn, en dat er urgent moet worden opgetreden. In de hoofdlijnenbrief (Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 98) ter uitwerking van de verdere aanpak stikstof die ik uw Kamer voorafgaand aan het
commissiedebat op 6 april aanstaande zal sturen, wordt nader uitgewerkt hoe invulling
wordt gegeven aan de verdere integrale aanpak stikstof. Ik vertrouw erop uw Kamer
daarmee voor dit moment voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink