Brief regering : Kabinetsreactie speciaal verslag Europese Rekenkamer over EU-steun voor de rechtsstaat in de Westelijke Balkan

Nr. 392 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2022

Op 10 januari jl. presenteerde de Europese Rekenkamer (ERK) haar speciaal verslag
«EU steun voor de rechtsstaat in de Westelijke Balkan: ondanks inspanningen nog steeds
fundamentele problemen». De ERK gaat na of de financiële middelen van de Europese
Unie (EU) op een adequate manier worden ingezet en op een doeltreffende manier worden
gebruikt.

In de procedurevergadering van de Commissie Europese Zaken van 27 januari jl. is gesproken
over dit rapport. De Commissie verzocht een kabinetsreactie op het speciaal verslag
van de ERK. In deze brief ontvangt u deze reactie op het verslag en de aanbevelingen.

In het EU-uitbreidingsproces is hervorming van de rechtsstaat een leidend principe
in EU extern beleid en een noodzakelijke voorwaarde voor lidmaatschap van de EU. Om
deze reden is Rule of Law één van de prioriteiten onder het Instrument voor Pretoetredingssteun (IPA). Hiervoor
werd 700 miljoen euro gereserveerd voor de periode 2014–2020. De ERK heeft deze rechtsstaatsinzet
geëvalueerd, mede in het licht van de EU – Westelijke Balkan Strategie van 2018 en
de herziening van de uitbreidingsmethodologie in 2020.

De ERK stelt dat, ondanks enkele positieve recente ontwikkelingen – voornamelijk in
Albanië en Noord-Macedonië – de Europese Commissie en andere internationale organisaties
beperkte voortgang op het gebied van de rechtsstaat rapporteren. Ook blijven fundamentele
problemen bestaan op terreinen als de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht,
de machtsconcentratie, politieke inmenging en corruptie, die extra inspanningen ter
bevordering van hervormingen op deze gebieden vergen.

De ERK concludeert o.a. dat het optreden van de EU heeft bijgedragen aan hervormingen
op technische gebieden – zoals de efficiëntie van de rechterlijke macht en de ontwikkeling
van relevante wetgeving. Echter, door onvoldoende politieke wil bij de ontvangende
(potentiële) kandidaat-lidstaten heeft het slechts een beperkt effect gehad op de
bevordering van fundamentele hervormingen van de rechtsstaat in de regio. Ook zijn
de regels m.b.t. politieke conditionaliteit niet duidelijk en ontbreken er heldere
clausules in de IPA-programma’s die bij gebrek aan voortgang op rechtsstaatsterrein
de financiering voor andere sectoren beperken. De nieuwe uitbreidingsmethodologie,
waarbij voortgang op rechtsstaatsterrein het tempo in het toetredingsproces bepaalt,
is volgens de ERK een stap in de juiste richting. Deze nieuwe methodologie is echter
nog te recent om hier duidelijke resultaten uit af te leiden.

De ERK adviseert de Europese Commissie en de Europese Dienst voor Extern Optreden
(EDEO) om de aanpak van hervormingen op rechtsstaatsterrein in het toetredingsproces
te versterken. De Commissie zou zich met name moeten concentreren op het bepalen van
strategische streefdoelen. Een gunstig klimaat voor de onafhankelijke media en het
maatschappelijk middenveld kan volgens de ERK helpen om de doelstellingen en resultaten
van EU-inzet bekend te maken en te verduidelijken, de hervormingen die nodig zijn
voor het EU-lidmaatschap uit te leggen en de democratische beginselen van de EU te
bevorderen. Ook stelt de ERK vast dat op het gebied van vrijheid van meningsuiting
in alle zes landen de minste vooruitgang is geboekt. Om deze reden adviseert de ERK
om de steun voor maatschappelijk middenveld betrokken bij Rule of Law hervormingen en mediavrijheid te intensiveren. Daarnaast adviseert de ERK de Commissie
om de uitbetaling van IPA III-financiering op gebieden die niet onder

de rechtsstaat vallen te koppelen aan vooruitgang op het gebied van de rechtsstaat.
Tevens adviseert de ERK de Commissie om de projectrapportage en monitoring te versterken.

Appreciatie kabinet

Het kabinet is van mening dat een goed functionerende rechtsstaat essentieel is voor
welvaart en stabiliteit op zowel de korte als langere termijn. Het kabinet constateert
dat de Europese inzet in de regio heeft bijgedragen aan het verbeteren van de doelmatigheid
van de rechterlijke macht, het wetgevingskader en het bevorderen van een proactieve
benadering bij corruptiebestrijding. Deze verbeteringen hebben volgens de ERK echter
niet geleid tot een fundamentele versterking van de rechtsstaat en dit vindt het kabinet
zorgwekkend. Het kabinet beaamt dat er in de verschillende landen positieve ontwikkelingen
zijn ingezet, maar bevestigt tegelijkertijd ook dat hardnekkige problemen blijven
bestaan, met name op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht,
corruptie en mediavrijheid. Het kabinet omarmt dan ook de aanbeveling van de ERK om
de Commissie te vragen zich met name te concentreren op het bepalen van strategische
streefdoelen voor elk uitbreidingsland, door definitieve effectindicatoren vast te
stellen op fundamentele gebieden van de rechtsstaat – zoals de onafhankelijkheid van
de rechterlijke macht, de vrijheid van meningsuiting en de bestrijding van corruptie.
De clustering van de onderhandelingshoofdstukken in het toetredingsproces, waarbij
Cluster 1, Fundamentals, centraal staat, kan hierbij versterkend werken.

Het kabinet ziet er, conform de motie van de leden Kamminga en Amhaouch, (Kamerstuk
21 501-02, nr. 2358), op toe dat de Commissie de voortgang op hervormingsterrein strikt monitort waarbij
het kabinet zelf, o.a. via het rechtsstatelijkheidsnetwerk in de regio, een actieve
rol speelt door monitoring en het leveren van input op de voortgangsrapporten van
de Commissie. Bovendien benut het kabinet het rechtsstatelijkheidsnetwerk om tot een
eigen appreciatie te komen voor de discussies en rapportages in EU-kader. In het geval
van geen of onvoldoende vooruitgang verbindt het kabinet hier consequenties aan voor
de Westelijke Balkan landen, zoals deze in het toetredingskader voorhanden zijn. Dit
is tevens conform bovengenoemde motie. Het kabinet doet dit door coalitievorming met
andere EU-lidstaten zodat er een stevige boodschap afgegeven wordt aan de Commissie,
de (potentiële) kandidaat-lidstaten en andere partners. Daarnaast streeft het kabinet
naar het frequenter inzetten van conditionaliteit bij de toekenning en tijdens de
uitvoering van EU-fondsen.

Het kabinet onderschrijft tevens dat IPA-projecten zich voornamelijk op operationele
en technische zaken richten, terwijl duurzame voortgang op rechtsstaatsterrein vooral
politieke wil vraagt, zoals de ERK terecht benadrukt. Het kabinet constateert dat
de ambitie om moeilijke hervormingen door te voeren bij het politiek leiderschap in
de (potentiële) kandidaat-lidstaten niet altijd toereikend is. Dit kan de hervormingen
belemmeren. De ERK komt daarom met aanbevelingen die de politieke wil positief kunnen
beïnvloeden. Ten eerste door consequenties te verbinden aan het gebrek aan politieke
wil om te hervormen. De inschatting van het kabinet is dat het belonen van voortgang,
met steun of stappen in het toetredingsproces, en het verbinden van consequenties
aan achteruitgang, door financiële beperkingen op andere terreinen of het pauzeren
of omkeren van stappen in het toetredingsproces, loont; more for more, less for less. Dit is in lijn met de bestaande inzet van het kabinet op conditionaliteit. Bij de
inwerkingtreding van IPA III in 2021 zijn prestaties van de (potentiële) kandidaat-lidstaten
centraler komen te staan. Dit ziet het kabinet als een positieve ontwikkeling. De
toegang tot fondsen wordt nu gebaseerd op criteria zoals de verwachte impact en voortgang
op het gebied van rechtsstaat, fundamentele rechten en openbaar bestuur. Dit is onder
meer mogelijk door de focus te verleggen van landenenveloppen naar het behalen van
thematische doelen. Het kabinet grijpt het ERK-rapport dan ook aan om deze inzet verder
te versterken en de discussie hierover nog nadrukkelijker te voeren met de Commissie
en in de Raad. In aanvulling hier op zal het kabinet er bij de EU op aandringen om,
naast de aandacht voor traditionele rechtsstaatsprojecten binnen IPA III of het Western Balkans Investment Fund, ook te onderzoeken of er innovatieve manieren zijn om de rechtsstaat te versterken
met behulp van hervormingen in andere sectoren (bijvoorbeeld via de Green Deal of economische ontwikkeling).

De herziene toetredingsmethodologie biedt nuttige handvatten. Het kabinet onderschrijft
de conclusie van de ERK dat deze herziene methodologie een stap in de goede richting
is1. In deze herziene methodologie krijgen hervormingen op rechtsstaatsterrein een centralere
plaats in het proces. Door het expliciet maken van het belang van de rechtsstaat als
basis voor een stabiel democratisch systeem, wordt meer nadruk gelegd op het belang
van een solide democratisch fundament in de kandidaat-lidstaten. Hiermee worden de
zorgen van het kabinet over terugval op het terrein van democratische waarden in een
aantal landen in de Westelijke Balkan beter geadresseerd. Verder wordt voortgang op
andere terreinen nog sterker gekoppeld aan voortgang op rechtsstaatsterrein: alleen
met voldoende stappen op rechtsstaatsterrein kunnen onderhandelingshoofdstukken in
het toetredingsproces geopend worden, en voorwaardelijk worden gesloten.

Tevens onderdeel van de nieuwe methodologie, en in lijn met de aanbevelingen van de
ERK, is het meer benutten van externe indicatoren door de EU. Het kabinet is hier
voorstander van omdat externe indicatoren doorgaans op een objectieve en kwalitatieve
wijze de voortgang in kaart brengen. Dit zou kunnen leiden tot een meer objectieve
evaluatie van de voortgang.

De derde aanbeveling van de ERK, meer ondersteuning via het maatschappelijk middenveld,
met speciale aandacht voor organisaties die zich inzetten voor onafhankelijke media,
kan hierbij helpen volgens het kabinet. Nederland heeft hier via het MATRA programma
goede ervaringen mee. Het maatschappelijk middenveld en een onafhankelijke media kunnen
politici ter verantwoording roepen en helpen om de weg naar het EU-lidmaatschap, inclusief
de moeilijke hervormingen die hiermee gepaard gaan, uit te leggen aan de bevolking.

Het kabinet verwelkomt ook de laatste aanbeveling van de ERK: de EU dient de IPA-projecten
nog actiever te monitoren, evalueren en eventuele misstanden aan de orde te stellen.
De EU-delegaties in de regio dienen zichtbaar te zijn, druk uit te oefenen indien
nodig en duidelijk te communiceren over de benodigde hervormingen en de vereiste politieke
wil. In dit kader past ook het advies van de ERK om binnen IPA-projecten meer oog
te hebben voor impact (i.p.v. outcome of output). Hierbij is het kabinet voorstander
van het stellen van duidelijke voorwaarden zoals politieke committering aan projecten,
zoals ook de ERK suggereert. Tevens is het van belang om realistische uitgangspunten
en duurzame interventies te formuleren; het doen beklijven van hervormingen kost tijd.
Daarnaast is het evident dat de projecten niet onnodig gecompliceerd moeten zijn en
moeten aansluiten bij de beschikbare capaciteit in de landen in de Westelijke Balkan.

Het kabinet is van mening dat de aanbevelingen van de ERK de belangrijkste tekortkomingen
t.a.v. de huidige EU-inzet op rechtsstaatsterrein in de Westelijke Balkan adresseren
en dat deze aanbevelingen goed aansluiten bij de reeds bestaande Nederlandse inzet
op het versterken van de rechtsstaat, met aandacht voor de rol van maatschappelijk
middenveld en media en gebruikmakend van conditionaliteit. Het kabinet neemt de conclusies
en aanbevelingen van de ERK zeer serieus en zal deze actief gebruiken bij de huidige
en toekomstige EU-inzet op rechtsstaatshervormingen in de Westelijke Balkan.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra