Brief regering : Fiche: Verordening EU Drugsagentschap

Nr. 3354 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Raadsaanbeveling betreffende leren voor ecologische duurzaamheid (Kamerstuk
22 112, nr. 3352)

Fiche: Mededeling Europese strategie voor universiteiten en Raadsaanbeveling transnationale
samenwerking hoger onderwijs (Kamerstuk 22 112, nr. 3353)

Fiche: Verordening EU Drugsagentschap

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening EU Drugsagentschap

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
Drugsagentschap van de Europese Unie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

12 januari 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022)18

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0018…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2022) 8

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 168, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) is een gedecentraliseerd
agentschap, opgericht in 1993, dat wetenschappelijk bewijs over illegale drugs, drugsverslaving
en de gevolgen daarvan verzamelt en analyseert, en in het verlengde daarvan wetenschappelijk
onderbouwde beleidsvorming inzake drugs van de EU-lidstaten ondersteunt.

De Commissie stelt voor het mandaat van het EWDD deels te herzien en het agentschap
om te vormen tot het Drugsagentschap van de EU (EUDA). Het voorstel voor het herziene
mandaat bouwt voort op de bevindingen van de in mei 2019 gepubliceerde evaluatie van
het EWDD door de Commissie. De conclusie was dat het agentschap over het algemeen
goed functioneert, maar dat verdere verbeteringen mogelijk zijn, met name met het
oog op de toenemende complexiteit en snelle ontwikkelingen van de drugsproblematiek.
Om een beter begrip te krijgen van de problematiek is het volgens de Commissie noodzakelijk
om het mandaat van het EWDD te verbreden en de taken op het gebied van aan veiligheid
gerelateerde zaken als drugsmarkten en internationale drugshandel uit te breiden.

In de EU-drugsstrategie 2021–2025, die in december 2020 door de Raad werd aangenomen,
werd de Commissie verzocht een herziening van het mandaat van het agentschap voor
te stellen om mogelijk te maken dat het agentschap een grotere rol kan spelen bij
de aanpak van huidige en toekomstige uitdagingen in de drugsproblematiek. Met het
huidige voorstel voldoet de Commissie aan dat verzoek.

De Commissie stelt voor het mandaat van het EWDD op een aantal punten te versterken
dan wel uit te breiden. Zo wil de Commissie polysubstantiegebruik (drugsgebruik in
combinatie met het gebruik van andere psychoactieve stoffen zoals alcohol of medicatie)
aan het mandaat toevoegen en een netwerk van forensische en toxicologische laboratoria
oprichten, waarin nationale laboratoria worden samengebracht. Ook moet er versterkte
monitoring plaatsvinden en dreigingsevaluaties gemaakt worden van nieuwe ontwikkelingen
die mogelijk bedreigend zijn voor de volksgezondheid. Daarnaast wordt voorgesteld
een sterker netwerk van nationale contactpunten op te zetten, die belast zijn met
het verstrekken van relevante nationale gegevens aan het agentschap. Tevens moet het
agentschap preventie- en bewustwordingscampagnes op EU-niveau kunnen ontwikkelen en
waarschuwingen afgeven wanneer er bijzonder gevaarlijke stoffen op de markt komen.
Tot slot, voorziet de Commissie een sterkere internationale rol voor het agentschap.

De Commissie wil voor de uitbreiding van het mandaat EUR 63 miljoen en 40 FTE vrijmaken
voor de rest van de periode van het huidige Meerjarig Financieel Kader 2021–2027.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft diverse beleidsopties onderzocht in haar impact assessment en gekozen
voor een gerichte herziening. De Commissie geeft aan dat deze optie zal bijdragen
aan beter onderbouwd beleid en acties. Het zal volgens de Commissie leiden tot effectievere
Europese en nationale antwoorden op het drugsprobleem in de EU, inclusief toekomstige
bedreigingen, zowel vanuit gezondheids- als vanuit veiligheidsperspectief. De kern
van het mandaat blijft bij monitoring en ondersteunen van de EU en de lidstaten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse drugsbeleid kenmerkt zich door een balans tussen het voorkomen en
beperken van gezondheidsschade door drugs en het bestrijden van drugscriminaliteit
en de aanpak van georganiseerde ondermijnende drugsgerelateerde criminaliteit. Het
kabinet hecht groot belang aan een wetenschappelijk onderbouwde en bewezen effectieve
beleidsinzet. Ook in de EU en internationaal zet Nederland zich in voor verbetering
van dataverzameling, onderzoek en evaluatie en versterking van samenwerking op dit
terrein. Het kabinet steunt het werk van het EWDD. Er is veel kennis en expertise
opgebouwd en het werk is van hoge kwaliteit. Het kabinet vindt het zorgelijk dat door
het krappe budget de afgelopen jaren, deze kwaliteit in het gedrang dreigde te komen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Met dit voorstel komt de Commissie tegemoet aan het verzoek van de lidstaten zoals
neergelegd in de EU Drugsstrategie 2021–2025 om het mandaat van het EWDD te herzien
en de rol van het agentschap te versterken. Het kabinet is voorstander van het versterken
van de rol van het agentschap en uitbreiding van het mandaat, om het beeld van de
veelomvattende drugsproblematiek completer en waar mogelijk nog actueler te maken.
Daartoe is een monitoring die goed en snel inspeelt op een voortdurend veranderlijk
gezondheids-, sociaal en crimineel landschap vereist. Daarmee wordt een belangrijke
voorwaarde vervuld voor een effectief preventieve en gezondheidsaanpak, voor het waarborgen
van grondrechten van kwetsbaren en voor het ondersteunen van het criminaliteitsbeeld
ten behoeve van handhavend optreden. Het kabinet hecht eraan dat zowel in het mandaat
als de activiteiten van het agentschap complementariteit wordt gerealiseerd en doublures
worden voorkomen met de andere EU-agentschappen zoals Europol, Eurojust, Frontex en
het Europese Geneesmiddelenagentschap (EMA).

Het kabinet zal erop toe zien dat de inhoudelijke uitbreiding van het mandaat niet
verder gaat dan nodig is, en niet ten koste gaat van de huidige taken. Er dient gewaarborgd
te worden dat taken op het gebied van gezondheid en monitoren van drugsmarkten in
balans zijn met de taken op het gebied van veiligheid en drugscriminaliteit. Hierbij
moet worden aangetekend dat operationele criminaliteitsbestrijding een nationale competentie
is, en de rol van de EU op dat terrein ondersteunend is.

Het kabinet zal de Commissie vragen om de voorgestelde mandaat uitbreiding op het
gebied van de aanbodzijde van drugs en veiligheid concreter te maken. Ook nu al monitort
het EWDD indicatoren voor het aanbod (productie, handel, etc.) van drugs en publiceert
zij daarover. Aangezien het EWDD zelf geen operationele organisatie is, blijft het
onduidelijk wat uitbreiding van het mandaat op dit punt precies in zou houden.

Daarnaast is het kabinet kritisch over het door de Commissie voorgestelde extra budget
van 51 tot 63 miljoen euro en de 40 extra FTE. Het kabinet is voorstander van een
verhoging van het budget en uitbreiding van het personeel, maar betwijfelt of de voorgestelde
versterking en uitbreiding van het mandaat de hoogte van het bedrag (een verdubbeling
ten opzichte van het huidige budget) en de extra FTE (van rond de honderd naar 140)
rechtvaardigt. Het kabinet zal de Commissie vragen om extra onderbouwing hiervan.
Daarnaast pleit het kabinet ervoor dat bij besteding van het budget prioriteit wordt
gegeven aan versterking en verbreding van de huidige taken.

Het kabinet kan daarom instemmen met de uitbreiding van de werkzaamheden naar polysubstantiegebruik.
Het is nuttig dat er meer kennis wordt opgebouwd op dit terrein. Het kabinet zal de
Commissie vragen om aan te geven welke implicaties dit zal hebben voor aanlevering
van data door de lidstaten.

Het kabinet kan tevens instemmen met de oprichting van een netwerk van forensische
en toxicologische laboratoria waarin nationale laboratoria worden samengebracht. Voorwaarde
is wel dat de Commissie meer duidelijkheid biedt over hoeveel extra werkzaamheden
dit zal betekenen voor nationale instituten, en dat financiële consequenties niet
bij de lidstaten worden neergelegd.

Het kabinet zal de Commissie vragen te verduidelijken wat het voor ogen heeft met
dreigingsevaluaties van nieuwe ontwikkelingen en wat het kader hiervoor is. Betreft
dit vooral nieuwe en gevaarlijke stoffen of gaat het ook om andere soorten dreigingen?
Het voorstel heeft bovenmatig veel aandacht voor nieuwe psychoactieve stoffen, terwijl
data laat zien dat cannabis veruit de meest gebruikte drug is en de meeste gezondheidsincidenten
en fatale overdoses worden veroorzaakt door de meer «traditionele» drugs zoals heroïne en («crack») cocaïne.

Het kabinet zal de Commissie vragen te onderbouwen wat de meerwaarde is van EU-brede
waarschuwingen voor gevaarlijke stoffen die het agentschap zelfstandig uitgeeft ten
opzichte van het huidige systeem waarin EU-lidstaten via hun nationale systeem waarschuwingen
uitdoen, daarvan melding maken richting het EWDD die vervolgens een waarschuwing op
Europees niveau kan delen. Het is vooralsnog onduidelijk op basis van welke informatie
en op welke wijze EU-brede waarschuwingen afgegeven zullen worden. Nederland kent
een lange traditie van een waarschuwingssysteem, ondergebracht bij het Drugs- en Informatie
monitoringsysteem (DIMS). De ervaring leert dat terughoudendheid is geboden om geen
afbreuk te doen aan de beoogde invloed van een waarschuwing en om zo gericht mogelijk
te handelen. Het kabinet is daarom kritisch over EU-brede waarschuwingen en ziet niet
gelijk de toegevoegde waarde. Het zou ook negatieve effecten kunnen hebben.

Het kabinet is het eens met het versterken van het netwerk van nationale contactpunten,
aangezien de data en expertise die zij leveren de kern van het werk van de EWDD zijn
en deze kennis nog beter benut kan worden. Het kabinet wil graag meer duidelijkheid
over de extra taken voor de nationale contactpunten en hoe dit vergoed zal worden
uit de voorgestelde budgetverhoging.

Het kabinet ziet geen toegevoegde waarde in het ontwikkelen van preventie- en bewustmakingscampagnes
op EU-niveau. Het kabinet is kritisch over dit soort brede campagnes omtrent drugsgebruik,
omdat het onbedoeld negatieve effecten kan hebben. Om die reden kiest het kabinet
er in Nederland voor om voorlichting en preventie zo gericht mogelijk vorm te geven
(in plaats van op het algemene publiek). Gezien de verschillen tussen de lidstaten
in drugsgebruik en drugscultuur, is het kabinet van mening dat het primair aan de
individuele lidstaten is om te bepalen of, wanneer en hoe dergelijke campagnes gewenst
zijn.

Het kabinet ziet de meerwaarde van een sterke internationale rol van het agentschap
op het terrein van haar competenties. Het agentschap heeft al een sterk internationaal
netwerk, levert data namens de EU-lidstaten aan de Verenigde Naties en monitort relevante
ontwikkelingen in derde landen. Het is goed om het precieze mandaat op dit terrein
vast te leggen in het voorstel.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De lidstaten hebben veel waardering voor het werk van het EWDD. Over het algemeen
is er steun voor het versterken van het mandaat zoals ook recent is vastgelegd in
de EU-drugsstrategie 2021–2025. De verwachting is echter dat verschillende lidstaten,
net als Nederland, enkele aandachtspunten hebben bij het voorstel van de Commissie,
zowel wat betreft inhoudelijke uitbreiding als de uitbreiding van budget en personeel
en de consequenties voor de lidstaten van de voorgestelde wijzigingen.

Het Europees Parlement heeft zich nog niet uitgesproken over het voorstel. Het was
de afgelopen jaren voorstander van verhoging van het budget voor het EWDD.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 168, vijfde lid, VWEU. Artikel 168, vijfde lid VWEU geeft
de Unie de bevoegdheid om stimuleringsmaatregelen te nemen die gericht zijn op de
bescherming en de verbetering van de menselijke gezondheid en met name de bestrijding
van grote grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid, maatregelen betreffende
de controle van, de alarmering bij en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende
bedreigingen van de gezondheid, alsook maatregelen die rechtstreeks verband houden
met de bescherming van de volksgezondheid ter zake van tabak en misbruik van alcohol,
met uitsluiting van enige harmonisering van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
van de lidstaten. De Europese Unie heeft een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid
betreffende gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van de volksgezondheid,
voor de in het Verdrag genoemde aspecten (Art. 4 lid, 2 sub k, VWEU), bijvoorbeeld
als het gaat om grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen. De Europese Unie heeft
een aanvullende bevoegdheid op het terrein van de bescherming en verbetering van de
menselijke gezondheid (Art. 6 sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Drugsproblematiek
heeft een duidelijk grensoverschrijdend karakter. Het EWDD is opgericht om feitelijke,
objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie over drugs en drugsverslaving
EU-breed in kaart te brengen. De Unie en de lidstaten kunnen zich mede op deze informatie
baseren bij het ontwikkelen van beleid en het treffen van maatregelen. Gezien het
grensoverschrijdende karakter van de drugsproblematiek is het EU-breed inventariseren
van informatie en het ontwikkelen van een EU aanpak gewenst. De lidstaten kunnen dit
niet zelfstandig bewerkstelligen. Om die redenen is optreden op het niveau van de
EU gerechtvaardigd.

De meerwaarde van een aantal initiatieven vormt een punt van aandacht, zoals de EU-brede
waarschuwingen voor gevaarlijke stoffen en het ontwikkelen van preventie- en bewustmakingscampagnes
op EU-niveau. In elke lidstaat is de situatie en drugscultuur anders, generieke waarschuwingen
of campagnes op EU-niveau kunnen dan ook niet of averechts werken. Het kabinet zal
de Commissie vragen toe te lichten wat de meerwaarde van dit optreden op EU-niveau
is.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De herziening
en uitbreiding van het mandaat van het EWDD is geschikt om de monitoring, analyse
en adviesrol van het agentschap te versterken en daarmee de lidstaten te ondersteunen
om beter in te spelen op de ontwikkelingen op het terrein van de drugsproblematiek.
Zo draagt het voorstel voor versterkte monitoring bij aan een effectief preventieve
en gezondheidsaanpak, en ook de oprichting van een netwerk van forensische en toxicologische
laboratoria en het verstevigen van het netwerk van nationale contactpunten bevordert
het beter benutten van kennis. Het voorstel gaat over het algemeen dan ook niet verder
dan noodzakelijk, omdat het merendeel van de genoemde initiatieven de lidstaten slechts
ondersteunt bij de aanpak van drugsproblematiek. Een aandachtspunt voor het kabinet
is de noodzakelijkheid van een aantal specifieke onderdelen van het voorstel, zoals
de dreigingsevaluaties van nieuwe ontwikkelingen. Het is onduidelijk of het hierbij
vooral om nieuwe en gevaarlijke stoffen of ook om andere soorten dreigingen gaat.
Dit laatste gaat mogelijk verder dan het beperken van gezondheidsschade door drugs
en streeft hiermee het primaire doel van de EWDD voorbij. Ook vraagt het kabinet zich
af of de omvang van het voorgestelde extra budget en FTE daadwerkelijk proportioneel
is ten opzichte van de voorgestelde mandaat uitbreiding. Het kabinet zal de Commissie
op beide punten vragen te verduidelijken waarom zij dit voorgestelde optreden noodzakelijk
acht om de doelstelling van het optreden te verwezenlijken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Voor de uitbreiding van het mandaat van het agentschap stelt de Commissie dat een
budget van EUR 63 miljoen en personeelsuitbreiding van 40 extra FTE nodig is tot het
einde van het huidige Meerjarig Financieel Kader. Dit komt bovenop het budget dat
al is geoormerkt in het MFK en dat voorziet in een jaarlijkse 2 procent groei. Volgens
de Commissie worden deze uitgaven gedekt binnen het MFK. Deze uitgaven vallen onder
Heading 5 (veerkracht, veiligheid, en defensie) en kunnen volgens de Commissie gecompenseerd
worden door een verlaging van de uitgaven onder Heading 4 (migratie en grensbeheer).

Het kabinet is kritisch over de hoogte van het extra benodigde budget en vraagt zich
af of compensatie met een verlaging van de uitgaven onder Heading 4 haalbaar en verantwoord
is. Voor de versterking en uitbreiding van de rol van het EWDD is een hoger budget
en personeelsuitbreiding noodzakelijk, maar het voorstel lijkt geen verdubbeling van
het jaarlijkse budget en 40 fte personeelsuitbreiding te rechtvaardigen.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van
juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal
werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Lidstaten zullen eventueel meer moeten gaan bijdragen voor de cofinanciering van de
uitbreiding van werkzaamheden van de nationale contactpunten.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De Commissie verwacht geen directe gevolgen voor bedrijven en burgers. Eventueel kan
er een indirecte positieve impact zijn doordat terugdringen van het drugsprobleem
kan leiden tot minder verlies aan mankracht door mensen die drugs gebruiken en daardoor
niet in staat zijn om te werken, en tot vermindering van ondermijning door terugdringen
van drugscriminaliteit.

De Commissie verwacht dat het voorstel zal leiden tot vereenvoudiging en lagere administratieve
lasten in de lidstaten door het stroomlijnen en centraliseren van rapportageverplichtingen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het agentschap zal de internationale rol uitbreiden. Dit gaat om het versterken van
het internationale netwerk en om het monitoren van ontwikkelingen op het gebied van
drugs en drugsbeleid in derde landen en maken van strategische analyses en dreigingsevaluaties
op basis van de verzamelde informatie.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Geen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

N.v.t.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Voorgestelde datum voor inwerkingtreding van de verordening is 12 maanden na publicatie
in het EU-publicatieblad. Het kabinet acht dit haalbaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

N.v.t.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

N.v.t.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel kan (beperkte) positieve gevolgen hebben voor ontwikkelingslanden. Onderdeel
van het uitbreiden van de internationale rol van het agentschap is ook het bieden
van ondersteuning bij het ontwikkelen van nationaal drugsbeleid en bieden van technische
assistentie (bijvoorbeeld voor het opzetten van een systeem voor dataverzameling en
analyse).