Brief regering : Fiche: Verordening methaanemissies in de energiesector

Nr. 3351 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn tegengaan misbruik doorstroomvennootschappen op fiscaal vlak en aanpassing
van administratieve samenwerkingsrichtlijn (Kamerstuk 22 112, nr. 3349)

Fiche: Mededeling EU strategische aanpak ontwapening, demobilisatie en re-integratie
(DDR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3350)

Fiche: Verordening methaanemissies in de energiesector

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening methaanemissies in de energiesector

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de vermindering
van de uitstoot van methaan in de energiesector en tot wijziging van Verordening (EU)
nr. 2019/942

b) Datum ontvangst Commissiedocument

15 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 805

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021PC0805 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD: 459

SWD: 460

f) Behandelingstraject Raad

Energieraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 194(2) van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Europese Commissie heeft op 15 december 2021 een verordening gepresenteerd om methaanemissies1 te verminderen in de fossiele energiesector. Deze verordening is reeds aangekondigd
in de EU Methaanstrategie2 en is in lijn met de Global Methane Pledge ondertekend door de EU en het merendeel
van haar lidstaten tijdens de klimaattop van de Verenigde Naties in Glasgow in 2021.
In de EU is 53% van de antropogene methaanuitstoot afkomstig van de landbouw, 26%
van afval en 19% van energie.3Volgens de analyse van de Commissie moet in 2030 een methaanemissiereductie plaatsvinden
in de energiesector van 58% ten opzichte van 2020 om in 2050 klimaatneutraliteit te
realiseren. De verordening heeft betrekking op de exploratie en productie van olie
en aardgas, het verzamelen en verwerken van aardgas, de transmissie en distributie
van gas tot aan de eindgebruiker en ondergrondse opslag van gas en terminals voor
vloeibaar gas (LNG), zowel aardgas als bio of synthetisch methaan. Ook binnen de reikwijdte
vallen operationele, gesloten en verlaten steenkolenmijnen.

Om de benodigde reductie van methaanemissies te bereiken, stelt de Commissie voor
om informatie over de bronnen van methaanemissies in de sector te verbeteren, de beschikbaarheid
van gegevens te vergroten en te zorgen voor een effectieve reductie van methaanemissies
in de gehele energieketen, zowel binnen als buiten de Unie. In de verordening zijn
regels gesteld voor het meten, rapporteren en verifiëren en reduceren van methaanemissies
in de energiesector, onder meer door onderzoek naar de opsporing en reparatie van
lekken (Leak Detection and Repair (LDAR)) en door beperkingen op het afblazen en affakkelen.4 Tevens worden regels vastgesteld ter waarborging van de transparantie van methaanemissies
van geïmporteerde fossiele energie in de Unie.

Lidstaten moeten bevoegde autoriteiten aanwijzen die als taak hebben te zorgen dat
operators zich aan de opgelegde verplichtingen zullen houden. De aangewezen toezichthouder
wordt verplicht om inspecties uit te voeren en moet daarover openbare rapporten publiceren.
In de verordening is opgenomen voor welke schendingen van de verordening ten minste
sancties opgelegd moeten worden en wat voor sancties dit kunnen zijn.

Onder deze verordening worden verificateurs aangewezen die verantwoordelijk zijn voor
het beoordelen van emissieverslagen, onder andere op de gebruikte gegevensbronnen
en methodologieën. Een verificateur mag op geen enkele manier verbonden zijn aan de
operators die onder deze verordening data moeten aanleveren. Het Internationaal Methaan
Emissies Observatorium (IMEO)5 zal op overkoepelende basis data aggregeren en over aandachtspunten publiceren.

Netbeheerders die extra kosten maken om te voldoen aan de verplichtingen uit de verordening
mogen deze kosten, mits efficiënt, doorberekenen aan de afnemers.

Personen die menen dat zij schade hebben geleden omdat een bedrijf zich niet aan de
verplichtingen heeft gehouden, kunnen op basis van deze verordening een klacht indienen
bij de bevoegde autoriteiten.

In de verordening is een algemene mitigatieverplichting opgenomen voor operators in
de olie- en gasindustrie. Daarnaast wordt een meet-, rapporteer- en verifieersystematiek
verplicht gesteld. De systematiek is gebaseerd op OGMP 2.0.6 Operators worden verplicht om informatie te delen over de locatie en soort van de
emissie, data per specifiek emissietype, informatie over kwantificatiemethodologie
en de methaanemissies bij operationele onderdelen.

In de verordening zijn regels opgenomen met betrekking tot het opsporen en repareren
van methaanlekken. Operators moeten alle relevante componenten onderzoeken op methaanemissielekken.
Alle (mogelijke) geïdentificeerde lekken, ongeacht de grootte van het lek, moeten
gemonitord worden door de operator en binnen een bepaalde termijn gerepareerd worden.

Er worden beperkingen gesteld aan affakkelen en afblazen. Een limitatieve lijst van
specifieke situaties waarin dit wordt toegestaan is in de verordening opgenomen. In
de verordening wordt een voorkeur uitgesproken voor affakkelen: er mag alleen nog
worden afgeblazen als affakkelen technisch niet mogelijk is of mogelijk voor gevaar
zorgt. Ook worden specifieke eisen aan affakkelinstallaties gesteld, waaronder een
wekelijkse inspectie.

Lidstaten worden verplicht om een inventarisatie van niet-operationele putten te publiceren.
Bij alle niet-operationele putten moet op methaan worden gemonitord en de (voormalig)
operator moet hier jaarlijks over rapporteren. Indien de (voormalig) operator niet
langer geïdentificeerd kan worden, is de lidstaat verplicht om zorg te dragen voor
deze putten.

Het monitoren, rapporteren en verifiëren van methaanemissies wordt verplicht gesteld
voor zowel operationele als niet-operationele steenkolenmijnen. Voor niet-operationele
mijnen gelden de verplichtingen enkel voor mijnen die korter dan 50 jaar voor inwerkingtreding
van de verordening zijn gesloten.

In de verordening worden energie-importeurs verplicht gesteld om informatie aan te
leveren over methaanemissies van de door hen geïmporteerde energie in de EU. De Commissie
heeft aangekondigd dat meer regelgeving zal volgen zodra voldoende data over methaanemissies
beschikbaar is. De informatie wordt door de Commissie openbaar gemaakt. Ook zal de
Commissie met behulp van een satelliet op mondiaal niveau informatie over super-uitstoters
publiek maken.

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment gaat de Commissie in op de gemaakte beleidskeuzes. Volgens
de analyse van de Commissie moet in 2030 een methaanemissiereductie plaatsvinden in
de energiesector van 58% ten opzichte van 2020 om in 2050 klimaatneutraliteit te realiseren.
De beleidskeuzes in de methaanverordening zijn hierop toegespitst. Het voorstel van
de Commissie is de informatie over de bronnen van methaanemissies in de sector te
verbeteren, de beschikbaarheid van gegevens te vergroten en te zorgen voor een effectieve
reductie van methaanemissies in de gehele energieketen, zowel binnen als buiten de
Unie.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Onder het Klimaatakkoord van Parijs heeft Nederland zich gecommitteerd om de uitstoot
van broeikasgassen, waaronder antropogeen methaan, te verminderen om zo de temperatuurstijging
te beperken tot ruim onder de 2 graden Celsius, en liefst tot 1,5 graad. Daarnaast
heeft Nederland zich najaar 2021 tijdens COP26, de klimaatconferentie van de Verenigde
Naties in Glasgow, aangesloten bij de Global Methane Pledge. Middels deze pledge committeren
landen zich o.a. tot het verminderen van mondiale antropogene methaanemissies met
30% in 2030 ten opzichte van 2020.

De offshore producenten van olie en gas hebben via de Nederlandse Olie en Gas Exploratie
en Productie Associatie (NOGEPA) met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) in het Convenant Offshore Methaan Emissiereductie 2019–2020 afgesproken om eind
2020 de methaanemissies van offshore productieplatforms met 50% te reduceren ten opzichte
van 2017. Deze doelstelling is gehaald en overstegen door een reductie van 64% te
behalen. De olie- en gas productiesector als geheel heeft over 2020–2021 een reductie
van 16% bereikt. In vergelijking met andere landen is de relatieve uitstoot van methaanemissies
in de Nederlandse energiesector dan ook laag. De methaanemissie-intensiteit van de
gehele Nederlandse gasketen is 0,1%, tegenover het internationaal gemiddelde van 1,7%.
Nederland is één van de weinige olie- en gas producerende landen in de EU. Wat betreft
gastransport heeft Nederland een zeer uitgebreide gasinfrastructuur; de dichtheid
van netten en het aantal aansluitingen op huishoudens is hoog7.

Energiebedrijven8 rapporteren hun emissies via het elektronisch milieujaarverslag (e-MJV). Met het
e-MJV geeft Nederland invulling aan internationale verplichtingen op het gebied van
(industriële) emissies, zoals E-PRTR9 en OSPAR10, en wordt in lijn met de Global Methane Pledge gerapporteerd. In het e-MJV worden
emissies op geaggregeerd niveau verzameld, dus per bedrijf, en niet per individuele
installatie of bron.11 Het aanleveren van de gegevens gebeurt op basis van een convenant. Daarnaast is er
in Nederland geen onafhankelijke verificateur die de emissiegegevens controleert.
Controle gebeurt nu steekproefsgewijs op basis van een risicobenadering door de toezichthouder.

LDAR programma’s zijn verplicht en er wordt gewerkt met een risico-gestuurde aanpak,
waar potentieel risicovolle componenten vaker worden gecontroleerd op lekken. Voor
LDAR-programma’s wordt onderscheid gemaakt tussen boven- en ondergrondse infrastructuur.
Afblazen en affakkelen is in Nederland alleen toegestaan als het onvermijdelijk is.
Sinds de jaren «90 is het Nederlands beleid om offshore af te blazen in plaats van
af te fakkelen, dit om de vogelmigratie op de Noordzee te beschermen tegen fakkels.
Bij oliewinning wordt zowel onshore als offshore12 gebruik gemaakt van fakkels.

In Nederland gelden strenge eisen voor het afsluiten van een put na het beëindigen
van de winning. Zo moeten alle mijnbouwwerken die niet meer in werking zijn overeenkomstig
een verwijderingsplan worden verwijderd.

Er zijn geen operationele steenkolenmijnen in Nederland. Wel zijn er in Nederland
niet-operationele steenkolenmijnen, deze zijn ten minste 48 jaar geleden gesloten.
Vrijwel alle mijnen staan onder water en stoten daardoor geen methaan uit. Bij saneringen
en werkzaamheden aan schachten wordt als veiligheidsmaatregel de concentratie CO2 en methaan gemeten. Tot nu toe wordt vooral CO2 en een niet noemenswaardige concentratie methaan gemeten.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de doelstelling van de verordening en ondersteunt wetgeving die
gericht is op het in kaart brengen en reduceren van methaanemissies in de energiesector.
Methaan is een sterk broeikasgas waardoor methaanemissies terugdringen essentieel
is om klimaatverandering tegen te gaan. Meer transparantie met betrekking tot de bronnen
van methaanemissies, zowel binnen als buiten de Unie, wordt als positief gezien. Dit
is immers een essentiële stap om deze emissies vervolgens te kunnen reduceren en uitvoering
te geven aan de Global Methane Pledge. De voorgestelde informatieverplichting voor
geïmporteerde energie van buiten de Unie is een stap richting een gelijk speelveld
op mondiaal niveau. Het vastleggen van de standaardisering in wetgeving zal ook bijdragen
aan een gelijk speelveld voor de sector binnen de EU, waar partijen die nog weinig
hebben gedaan aan emissiereductie nu verplicht zijn om dit te verbeteren en te versnellen.
Om deze reden verwacht het kabinet dat deze verordening bijdraagt aan emissiereductie
in de EU. Het kabinet steunt daarom ook de verordening, mits de proportionaliteit
en uitvoerbaarheid van de verordening worden verbeterd.

Het doel van de verordening is om maatregelen te treffen die bijdragen aan het vergroten
van informatie over emissies en het reduceren van methaanemissies in de energiesector.
De Commissie schrijft voor op welke wijze de handelingen zoals genoemd in de verordening
uitgevoerd moeten worden. Dit is in lijn met de inzet van het kabinet voor een gelijk
Europees speelveld en sterk bronbeleid; echter, door de huidige formulering wordt
de mogelijkheid voor operators tot het zelf kiezen van de meest efficiënte en innovatieve
maatregelen beperkt. Daarnaast heeft het kabinet nog opmerkingen bij de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de huidige uitwerking van het voorstel, waar later in dit
fiche uitgebreid op wordt ingegaan.

Alle operationele en niet-operationele locaties worden in de verordening op dezelfde
manier behandeld. Het kabinet vraagt zich af of dit voor alle kleine bronnen kosteneffectief
is en of dit substantieel bijdraagt aan emissiereductie. De milieubelasting die gecreëerd
wordt door de voorgeschreven frequentie van inspecteren, verifiëren en repareren weegt
wellicht niet op tegen de potentiële milieuwinst. Dit is zeker offshore relevant,
aangezien daar met schepen en helikopters wordt gewerkt. Om meer emissiereductie te
bereiken, loont het om grote installaties dan wel putten met hoger risico vaak te
bezoeken en kleinere minder; een risico-gestuurde aanpak. Het kabinet zal daarom inzetten
op een transparante, risico-gestuurde aanpak.

Onder de verordening moet alle geverifieerde data ook gerapporteerd worden, maar wordt
niet aangesloten bij bestaande Europese regelgeving voor emissierapportage, zoals
de e-PRTR of de IED13. Onder de e-PRTR is rapportage van een emissie enkel verplicht wanneer de drempelwaarde
wordt overschreden. In de voorgestelde verordening van de Commissie is er geen drempelwaarde
voor rapportage opgenomen. Daarnaast wordt in deze verordening de verificateur, een
onafhankelijke derde partij, geïntroduceerd. Onder de e-PRTR is er geen verificateur,
deze taak ligt bij de toezichthouder, in lijn met Nederlands beleid. Het is onduidelijk
waarom een verificateur bij deze verordening wel noodzakelijk wordt geacht en hoe
de verschillende regelgeving zich tot elkaar verhoudt. Ook de raad voor regelgevingstoetsing
van de Commissie heeft geadviseerd om duidelijk te maken waarom regelgeving voor methaanemissies
noodzakelijk is in aanvulling op al bestaande EU regelgeving, (inter)nationale verplichtingen
en vrijwillige initiatieven. Het kabinet zal de Commissie om uitleg vragen over de
verhouding tussen verschillende regelgeving en over de noodzaak van een verificateur.

De Commissie stelt voor om bedrijven te verplichten elke drie maanden LDAR-metingen
uit te voeren.Het aantal metingen voor regionale netbeheerders zal hierdoor ca. met
een factor 20 omhoog gaan ten opzichte van de huidige aanpak, waardoor de energietarieven
voor eindgebruikers naar verwachting zullen stijgen. Mitigerende maatregelen voor
netbeheerders voor het vervangen of repareren van ondergrondse locaties met een beperkte
lekkage omvang, worden door één van de betrokken partijen geraamd op tienduizenden
tot honderd duizend euro per vermeden ton CO2-equivalente. In Nederland zijn onshore ongeveer 500 gas- en olie-winlocaties, waar
per locatie tot 80.000 items gecontroleerd zullen moeten worden. Het duurt per locatie
ongeveer een week om de metingen uit te voeren. De voorgestelde termijn voor reparatie
kan invloed hebben op de leveringszekerheid, aangezien een eventuele onderbreking
van productie of gastransport plaats zou vinden als er reparatie nodig zou zijn. Het
kabinet is en blijft gecommitteerd aan het beëindigen van alle vermijdbare methaanemissies,
maar pleit wel voor proportionaliteit tussen de grootte van de lekkage enerzijds en
de milieu effecten, leveringszekerheid, kosten en haalbaarheid van reparatie anderzijds.
Het kabinet zet daarom in op een risico-gestuurde aanpak.

Wat betreft het affakkelen en afblazen is onduidelijk welke situaties precies onder
de limitatieve lijst vallen en wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende
onderdelen van de energieketen. Daarnaast spreekt de Commissie haar voorkeur uit voor
affakkelen omdat dit tot minder broeikasgasuitstoot leidt. Het kabinet staat achter
de noodzaak van emissiereductie, maar weegt ook de impact op de biodiversiteit mee.
In Nederland zijn veel offshore installaties, in lijn met Nederlands beleid, gebouwd
voor afblazen om zo de vogelmigratie te beschermen. Indien afblazen niet wordt toegestaan
onder deze verordening, wordt offshore gaswinning in Nederland duurder omdat installaties
zullen moeten worden omgebouwd. Gezien veel installaties aan het einde van hun (economische)
levensduur zijn, is het ombouwen niet kosteneffectief14 en is de verwachting dat installaties hierdoor eerder zullen sluiten. Dit kan gevolgen
hebben voor de leveringszekerheid. Ook zal het probleem van vogelmigratie op de Noordzee
wederom actueel worden. Daarnaast zal het kabinet met de Commissie in gesprek gaan
om risico’s15 rondom verplichte inspecties te verminderen.

Uit de verordening volgt dat alle niet-operationele putten jaarlijks gecontroleerd
moeten worden op methaanemissies. In 2018 heeft het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM)
onderzoek gedaan naar methaanemissies bij verlaten putten. De resultaten laten zien dat, bij de gemeten set putten
die afgesloten en buiten gebruik gesteld zijn, verwaarloosbare methaanemissie is geconstateerd.16 Ook zijn veel putten niet langer bereikbaar, bijvoorbeeld door bebouwing. Het kabinet
zal voorstellen om strenge eisen te introduceren voor het afsluiten van verlaten putten,
zodat lekken voorkomen kunnen worden. Putten die reeds volgens deze strenge eisen
zijn afgesloten, zouden minder vaak gecontroleerd hoeven worden.

De Commissie baseert haar meet-, rapporteer- en verifieermethodiek op OGMP 2.0, maar
sluit daar niet geheel bij aan, wat naar verwachting leidt tot verschillen in de rapportages.
Sommige andere definities in het voorstel zijn ook nog niet duidelijk, bijvoorbeeld
of de geothermiesector onder de reikwijdte van dit voorstel zal vallen. Het kabinet
zal de Commissie vragen om verduidelijking en waar nodig inzetten op verbetering van
de uitvoerbaarheid van het voorstel.

In de verordening wordt het meten, rapporteren en verifiëren verplicht voor niet-operationele
steenkolenmijnen die korter dan 50 jaar geleden zijn gesloten. De laatste Nederlandse
mijnen zijn 48 jaar geleden gesloten. Het kabinet zal Commissie om toelichting vragen
over de reden achter de gekozen termijn van 50 jaar. Daarnaast is het toegankelijk
maken van schachten voor het meten van het mijngas niet zonder risico en zijn de locaties
vaak lastig bereikbaar, bijvoorbeeld doordat deze inmiddels bebouwd zijn.

In de verordening wordt een aparte klachtenafhandeling voor methaanemissies geïntroduceerd. Bestaande wetgeving voorziet in breed van toepassing zijnde
escalatiemogelijkheden. Het kabinet zal de Commissie vragen waarom een aparte klachtenafhandeling
voor methaanemissies noodzakelijk is.

Het kabinet zal de Commissie ook vragen om duidelijkheid te geven of en hoe er aansluiting
gezocht gaat worden bij reeds bestaande (ISO) normen voor inspectie en verificatie.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de Motie Van Raan17 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Brede welvaart bestaat uit vier aspecten. De effecten op het eerste
aspect, de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland, beoordeelt
het kabinet positief omdat het reduceren van methaanemissies bijdraagt aan het behalen
van de klimaatdoelen en het een positief effect op de luchtkwaliteit heeft. Het tweede
aspect, de kapitaalvoorraden voor latere generaties, beoordeelt het kabinet ook positief
omdat het reduceren van methaanemissies als mitigerend middel dient tegen de negatieve
effecten van klimaatverandering op deze kapitaalvoorraden. Voor het derde aspect,
grensoverschrijdende effecten zoals geldstromen en milieueffecten, schat het kabinet
in dat het bijdraagt aan het behalen van verschillende klimaatdoelen. Daarnaast draagt
het bij aan een gelijk speelveld binnen de EU en voorziet de Commissie op termijn
ook emissie-reducerende maatregelen voor de import van fossiele brandstoffen van buiten
de EU. Voor het vierde aspect, de verdeling van kosten en baten over verschillende
groepen in de samenleving, ziet het kabinet dat dit gevolgen kan hebben voor de maatschappij.
Zo mogen netbeheerders hun gemaakte kosten om te voldoen aan de verordening, mits
efficiënt, verrekenen in hun tarieven. Het kabinet zal kritisch kijken naar de verdeling
van kosten en baten over verschillende groepen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Omdat het gaat om nieuwe regelgeving is er geen duidelijke inschatting van het krachtenveld.
De EU, en het merendeel van haar lidstaten, heeft de Global Methane Pledge18 ondertekend tijdens de klimaattop van de Verenigde Naties in Glasgow najaar 2021.
Op basis daarvan is de inschatting dat het merendeel van de lidstaten de doelstelling
van de verordening zal verwelkomen. Het Europees Parlement (EP) zet in op bindende
reductiedoelstellingen voor methaan in alle sectoren. Voor energie zouden fossiele
brandstoffen in de ogen van een meerderheid van het EP alleen mogen worden ingevoerd
als ze voldoen aan de EU-regelgeving, aangezien meer dan 80% van in de EU verbruikt
olie en gas geïmporteerd wordt. Het opsporen van lekken moet volgens het EP worden
gestimuleerd door strikte rapportage en de verplichting om potentiële lekken binnen
een duidelijk omschreven periode te repareren.19

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 194
lid 2 VWEU. Dit artikel geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen
die noodzakelijk zijn om de in artikel 194, eerste lid, van het VWEU genoemde doelstellingen
te verwezenlijken. Het voorstel heeft een effectieve reductie van methaanemissies
in de gehele energieketen tot doel en is daarmee gericht op het waarborgen van de
werking van de energiemarkt zoals opgenomen in artikel 194, eerste lid, onderdeel a,
VWEU. Dit is volgens het kabinet de juiste rechtsgrondslag. Op het gebied van energie
hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid (artikel 4, tweede lid, sub i,
VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het doel van de verordening is het verbeteren
van informatie over en het reduceren van methaanemissies, een sterk broeikasgas. Klimaatverandering
is een mondiaal probleem dat niet door lidstaten afzonderlijk kan worden opgelost.
Vanwege de omvang van het probleem en het grensoverschrijdende karakter van de energiemarkt
zijn acties op het niveau van lidstaten niet genoeg om deze doelstelling te realiseren.
Door de verordening wordt het gelijk speelveld op het terrein van methaanemissies
verbeterd. Door acties te ondernemen en duidelijke maatregelen te introduceren op
EU-niveau kan een effectieve reductie van methaanemissies binnen de energiesector
worden bewerkstelligd. Om deze redenen is optreden op het niveau van EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel over de proportionaliteit is deels positief, deels negatief. De verordening
heeft tot doel de informatievoorziening over de bronnen van methaanemissies in de
sector te verbeteren, de beschikbaarheid van gegevens te vergroten en uiteindelijk
te zorgen voor een effectieve reductie van methaanemissies in de gehele energieketen,
zowel binnen als buiten de EU, met behoud van gelijk speelveld. Het voorgestelde optreden
is deels geschikt om dat doel te bereiken; het standaardiseren en monitoren van methaanemissies
en het definiëren van de te gebruiken methode zijn bijvoorbeeld maatregelen die geschikt
zijn om de doelstelling van het optreden te verwezenlijken. Het vastleggen van deze
standaardisering in wetgeving zal bijdragen aan een gelijk speelveld voor de sector,
waar partijen die nog weinig hebben gedaan aan emissiereductie nu verplicht zijn om
dit te verbeteren en te versnellen. De voorstelde maatregel over de informatieverplichting
voor geïmporteerde energie van buiten de Unie is bijvoorbeeld geschikt om het doel
te bereiken, doordat het bijdraagt aan een gelijk speelveld, en gaat daarbij niet
verder dan noodzakelijk.

Echter, de huidige uitwerking van veel maatregelen gaat verder dan noodzakelijk en
sommige maatregelen worden door het kabinet niet geschikt geacht om de doelstelling
van het optreden te verwezenlijken. Het kabinet zet in op een verbetering van de proportionaliteit
van deze maatregelen.

Met betrekking tot toezicht is het positief dat de Commissie voorschrijft welke methode
gebruikt moet worden en zo toe werken naar een vergelijkbare manier van werken in
de EU. Echter gaat de vastgelegde frequentie en wijze van inspectie verder dan noodzakelijk.
De verordening laat onvoldoende ruimte aan de toezichthouder om een risico-gestuurde
afweging te maken, waardoor een toename van lasten wordt voorzien20 en de milieubelasting van frequente inspecties mogelijk niet in verhouding staat
tot de milieuwinst die geboekt wordt als resultaat daarvan. Een ander, minder ingrijpend
alternatief is voorhanden: een risico-gestuurde aanpak. Ook pleit het kabinet voor
het voorschrijven van eisen waar een methode minimaal aan moet voldoen, waar tegelijkertijd
de mogelijkheid open wordt gelaten om betere methodes toe te passen.

Het kabinet is ook van mening dat de maatschappelijke impact van de verhoogde kosten
naar verwachting niet in verhouding staat tot de verwachte milieuwinst van potentiële
emissiereductie. De voorgestelde frequentie van metingen en de consequenties die zouden
zijn verbonden aan geconstateerde lekkages houdt in de ogen van het kabinet niet genoeg
rekening met kosteneffectiviteit, uitvoerbaarheid of emissiereductie. Het optreden
gaat op dit punt dan ook verder dan noodzakelijk om de doelstelling te bereiken. In
de huidige Nederlandse situatie worden risicovolle componenten op een installatie
vaker gemeten dan andere. Dat is een goedkoper, minder ingrijpend alternatief waar
naar verwachting meer emissiereductie mee wordt bereikt. Daarnaast betwijfelt het
kabinet of het ombouwen van offshore installaties om zo affakkelen mogelijk te maken
proportioneel is door de hoge kosten en het feit dat veel installaties aan het einde
van hun (economische) levensduur zijn. Er zijn meer kosteneffectieve reductiemaatregelen,
zoals nuttig hergebruik van restgassen voor de energievoorziening.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie verwacht financiële consequenties voor de EU-begroting. Eén extra FTE
voor het agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators is een vereiste.
Ook zal een platform voor transparantie over methaanemissies van geïmporteerde energie
en het publiceren daarover twee extra FTE’s vereisen. Voor het kabinet is het van
belang dat de kosten van personeel bij de Commissie beheersbaar blijven Het kabinet
is verder van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van
juli 2020 over het MFK-akkoord.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De verordening zal financiële en personele gevolgen hebben voor het Rijk, zoals het
aanpassen van regelgeving om deze in lijn te brengen met de verordening of de aanpassing
van het e-MJV. Voor het uitvoeren van de verordening zijn extra FTE’s nodig bij SodM
en eventueel andere toezichthouders. Het kabinet is kritisch over de stijging van
het aantal werknemers dat nodig zal zijn voor toezicht en handhaving van de verordening.
Er zullen significant meer inspecties uitgevoerd moeten worden en een aanzienlijke
toename van administratieve lasten wordt verwacht: het publiceren van rapporten en
het verwerken van meldingen. Mocht het voorstel op deze manier worden aangenomen,
dan zal dit ook invloed hebben op de inkomsten van de rijksoverheid uit olie- en gaswinning.
De financiële gevolgen en toename van administratieve lasten zijn groter dan noodzakelijk,
voornamelijk omdat kostenefficiënte en transparante alternatieven voorhanden zijn
waar een vergelijkbare of hogere emissiereductie wordt bereikt. Het kabinet zal hier
aandacht voor vragen tijdens de onderhandelingen. De budgettaire gevolgen voor de
Rijksbegroting dienen te worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels voor de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft regeldrukgevolgen en andere financiële consequenties voor het bedrijfsleven.
De kosten zijn een gevolg van nieuw Europees beleid wat zorgt voor een uitbreiding
van nationaal beleid. De toename van regeldruk is te verwachten in toename van administratieve
lasten, toezichtlasten en inhoudelijke nalevingskosten. De administratieve lasten
nemen aanzienlijk toe door invoering van hoogfrequente meet- en rapporteerverplichtingen.
Volgens artikel 8 van de verordening zou er een onafhankelijke verificatie van een
derde partij worden toegevoegd. Dit leidt mogelijk tot duplicering van werk.

De inhoudelijke nalevingskosten zitten in noodzakelijke uitgaven zoals de ombouwen,
aanpassen of vervangen van installaties en de aanpassing van werkprocessen, maar ook
in terugkerende uitgaven zoals de benodigde extra FTE’s om te kunnen voldoen aan bijvoorbeeld
de toename van administratieve lasten en het driemaandelijks meten van alle componenten
per installatie. Inkomstenderving wordt verwacht, door hoge investeringen die gedaan
moeten worden zal het Nederlands en Europese gas uit de markt worden geprijsd. De
bedrijven die binnen de reikwijdte van deze verordening vallen zullen hier last van
ondervinden, dit zijn specifiek mijnbouwbedrijven in de olie- en gassector, (regionale)
netbeheerders en de LNG terminals en gasopslagen.

Het voorstel kan ook financiële gevolgen hebben voor de burger. Netbeheerders mogen
de gemaakte kosten om te voldoen aan deze verordening doorvoeren in hun tarieven voor
eindgebruikers. Deze tarieven zijn onderdeel van de energierekening voor huishoudens.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het vastleggen van deze standaardisering in wetgeving zal bijdragen aan een gelijk
speelveld voor de sector binnen de EU, waar partijen die nog weinig hebben gedaan
aan emissiereductie nu verplicht zijn om dit te verbeteren en te versnellen. Door
de vereiste investeringen en kosten die gemaakt moeten worden bestaat er een reëel
risico dat het Europees en Nederlands gas de mondiale markt uit geprijsd wordt. Wel
wordt een stap in de richting van een mondiaal speelveld gezet met de voorgestelde
informatieverplichting voor geïmporteerde energie van buiten de Unie. Geïmporteerde
energie hoeft echter nog niet aan dezelfde eisen te voldoen. De (kosten van) maatregelen
die in de EU worden genomen om de methaanuitstoot te verminderen zouden er niet toe
moeten leiden dat geïmporteerde energie met een hogere footprint een relatief voordeel
heeft wanneer bij deze bronnen geen maatregelen worden getroffen21. Als Nederlands of Europees gas uit de markt wordt geprijsd heeft dat geopolitieke
gevolgen in de zin dat Nederland en de EU afhankelijker worden van energie-import
uit derde landen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De Commissie heeft in haar voorstel handhavings- en sanctioneringsbepalingen opgenomen.
Voor uitvoering van deze verordening zal een wetswijziging nodig zijn in verband met
het aanwijzen van een bevoegde autoriteit (toezichthouder of Minister EZK) en implementatie
sanctieregime (bestuurlijke boete). Er is geen sprake van een lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Er zijn mogelijkheden voor gedelegeerde handelingen opgenomen in de artikelen 8(5),
22(3) en 27(1) voor de toepassing van internationale normen voor de kwantificering
en meting van methaanemissies, beperkingen op het afblazen en het wijzigen of aanvullen
van de door importeurs te verstrekken informatie. Het gaat hier om niet-essentiële
onderdelen van regelgeving, waardoor toekenning van deze bevoegdheden mogelijk is.
Het kabinet vindt het tevens wel wenselijk om deze bevoegdheden aan de Commissie toe
te kennen, omdat de snelheid en flexibiliteit van regelgeving zo voldoende geborgd
zijn en het onnodig is het uitgebreide traject van een wijzigingsverordening hiervoor
aan te wenden. Delegatie (i.p.v. uitvoering) ligt hier voor de hand omdat het gaat
om maatregelen van algemene strekking. In artikel 31 is de uitvoering van de delegatiebevoegdheid
bepaald, waarmee het Akkoord Beter Wetgeven wordt nageleefd. Doelstelling, inhoud
en strekking van de gedelegeerde handelingen zijn voldoende bepaald in genoemde artikelen,
de mogelijkheid voor het vaststellen van gedelegeerde bepalingen is voor onbepaalde
tijd. Het kabinet is geen voorstander van toekenning van een bevoegdheid voor onbepaalde
tijd, maar pleit in plaats daarvan voor toekenning voor bepaalde tijd met de mogelijkheid
van stilzwijgende verlenging, waarbij de bevoegdheidsdelegatie naar behoren geëvalueerd
kan worden.

In het voorstel wordt de Commissie in artikel 12(6) ook een bevoegdheid toegekend
voor het aannemen van uitvoeringshandelingen. Door middel van uitvoeringshandelingen
zal de Commissie een format voor diverse rapporten vaststellen. Toekenning van deze
bevoegdheid is mogelijk, omdat het gaat om niet-essentiële onderdelen van de verordening.
Het kabinet vindt het tevens wel wenselijk om deze bevoegdheden aan de Commissie toe
te kennen, omdat via deze procedure de benodigde formats snel kunnen worden vastgesteld
en gewijzigd. Bovendien ligt de keuze voor uitvoering (i.p.v. delegatie) voor de hand,
omdat het gaat om uitvoering van de verordening volgens eenvormige voorwaarden. Het
voorstel voorziet in vaststelling van de uitvoeringshandeling door middel van de raadplegingsprocedure.
Het kabinet kan zich hierin vinden omdat het in de uitvoeringshandeling slechts gaat
om het vaststellen van een in te vullen format, waarvoor de inhoud reeds in de verordening
is vastgelegd.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Voorgestelde datum inwerkingtreding is nog niet bekend.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

In artikel 35 is voorzien in een vijfjaarlijkse evaluatie. Dit is wenselijk in verband
met klimaatdoelstelling uit de verordening Europese Klimaatwet voor 2030 respectievelijk
2035.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

De verplichtingen die volgen uit de verordening zijn voornamelijk voor de energiesector,
toezichthouders en verificateurs. Het toezicht moet worden uitgevoerd door toezichthouders.
Het voorstel leidt tot veel extra administratieve werkzaamheden en taken. Voor de
exploratie en productie van olie en aardgas, het verzamelen en verwerken van aardgas
en ondergrondse opslag van gas is SodM de toezichthouder. Afhankelijk van hoe de Commissie
transmissie en distributie precies gaat formuleren is de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) of SodM toezichthouder. Op dit moment is er één LNG terminal in Nederland.
Voor deze terminal is DCMR Milieudienst Rijnmond de aangewezen toezichthouder. Nederland
heeft geen operationele steenkolenmijnen. Of SodM toezichthouder is bij verlaten steenkolenmijnen
is hangt af of een vergunning aanwezig is en of het mijnbouwwerk verlaten is. Autoriteit
Consument en Markt (ACM) is toezichthouder voor de tarieven die netbeheerders mogen
rekenen.

In de verordening worden termijnen gesteld voor wanneer de eerste handelingen uitgevoerd
moeten zijn. Deze termijnen zijn door het grote aantal productielocaties en het uitgebreide
gasdistributienetwerk in Nederland niet haalbaar voor de toezichthouder en sector.
Het kabinet pleit voor langere termijnen om de haalbaarheid van het voorstel te vergroten.

De raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie adviseert ook om de opties nauwkeurig
te presenteren in plaats van alle sectoren tegelijk aan bod te laten komen. De raad
adviseert om de haalbaarheid en de mogelijke toepassing ervan te beschrijven.

b) Handhaafbaarheid

De handhavingsstructuur is helder beschreven, wel moet uit enkele definitiebepalingen
blijken welke instantie belast is met het toezicht voor transmissie en distributie
van gas. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden duidelijk omschreven. In
hoofdstuk 6 van de verordening wordt beschreven welke sancties mogelijk zijn. Het
voorstel leidt tot extra werkzaamheden voor de handhavingsinstantie en de instantie
is in de huidige vorm niet volledig in staat om deze werkzaamheden uit te voeren.
De Commissie introduceert technieken die onvoldoende bewezen zijn of juist verouderd,
zo heeft SodM goede ervaringen met het gebruik van een camerasysteem om potentiële
lekken op te sporen, maar laat de Commissie hier geen ruimte voor. Er komt een verplichte
toename van het aantal inspecties dat uitgevoerd moet worden en rapporten die online
gepubliceerd moeten worden. Daarnaast zet de Commissie in op techniek die nog niet
bewezen is en worden open normen geïntroduceerd. Dit zal leiden tot een verschil in
meetresultaten. De Commissie heeft een limitatieve lijst is van toegestane emissiebronnen
opgenomen. Dit leidt ertoe dat SodM handhavend zal moeten optreden in het geval een
bron wordt aangetroffen die niet op de lijst staat.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Negatieve effecten van klimaatverandering worden disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Met dit voorstel wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan het beperken van klimaatverandering.
Indien ontwikkelingslanden fossiele energie exporteren kunnen er implicaties volgen
uit deze verordening. De vereiste dat methaanemissies bij geïmporteerde energie kenbaar
moet worden gemaakt leidt tot een opgave voor energie exporterende landen. Energie
exporterende landen hoeven echter niet te voldoen aan de overige gestelde eisen in
deze verordening en kunnen daarmee potentieel concurrentievoordeel halen.