Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking

Nr. 3297 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Prüm II-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3292)

Fiche: Richtlijn informatie-uitwisseling rechtshandhavingsautoriteiten (Kamerstuk
22 112, nr. 3293)

Fiche: Mededeling Actieplan Sociale Economie (Kamerstuk 22 112, nr. 3294)

Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen (Kamerstuk 22 112, nr. 3295)

Fiche: Mededeling en Raadsbesluit haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven (Kamerstuk
22 112, nr. 3296)

Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking

Fiche: Herziening van de Schengengrenscode (Kamerstuk 22 112, nr. 3298)

Fiche: Mededeling en Richtlijn Platformwerk (Kamerstuk 22 112, nr. 3299)

Fiche: Verordening anti-dwang instrument (Kamerstuk 22 112, nr. 3300)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Aanbeveling van de Raad inzake operationele politiële samenwerking

b) Datum ontvangst Commissiedocument

8 december 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 780 en COM(2021) 780 Bijlage

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021DC0780 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Justitie en Binnenlandse Zaken Raad, unanimiteit

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

Op 8 december 2021 heeft de Commissie een aanbeveling van de Raad over operationele
politiesamenwerking1 gepubliceerd. De aanbeveling is onderdeel van de door de Commissie gepresenteerde
EU-code voor politiële samenwerking, welke naast deze aanbeveling een voorstel voor
een richtlijn inzake informatie-uitwisseling tussen rechtshandhavingsautoriteiten
van lidstaten omvat2. Deze aanbeveling maakt onderdeel uit van het door de Commissie gepresenteerde Schengen-pakket.
Voor de overige voorstellen uit dit pakket ontvangt de Kamer separate fiches.

De aanbeveling heeft tot doel bij te dragen aan het tot stand brengen van gemeenschappelijke
normen die politiefunctionarissen in staat stellen doeltreffend grensoverschrijdend
samen te werken. De aanbeveling bestaat uit negen secties. Sectie één bevat definities3. In sectie twee wordt voorgesteld om belemmeringen voor het optreden van politiefunctionarissen
in andere lidstaten, in het kader van grensoverschrijdende achtervolgingen, grensoverschrijdende
observaties en gezamenlijke patrouilles en andere operaties, te verminderen. Zo zou
de lijst van strafbare feiten4 waarvoor zowel grensoverschrijdende achtervolgingen als observaties mogelijk zijn,
moeten worden uitgebreid en de geografische en temporele beperkingen5 worden weggenomen. Voorgesteld wordt om de regels inzake de toekenning van uitvoerende
bevoegdheden6 tussen de lidstaten op elkaar af te stemmen, zodat duidelijkheid en zekerheid bij
gezamenlijk optreden, worden vergroot.

In sectie drie wordt aanbevolen om, op basis van een risicoanalyse, gebruik te maken
van gerichte gezamenlijke operaties in specifieke intra EU-grensgebieden om migrantensmokkel
tegen te gaan en illegaal verblijvende migranten en grensoverschrijdende criminaliteit
in verband met irreguliere migratie7 te voorkomen en op te sporen8. Sectie vier stelt voor om gezamenlijke operaties ook te gebruiken om mensenhandel
tegen te gaan en om slachtoffers te identificeren, en hen veiligheid en ondersteuning
te bieden. Sectie vijf stelt voor om de rol van de bestaande gemeenschappelijke politie-
en douane-centra uit te breiden tot gezamenlijke politiebureaus die niet alleen in
staat zijn informatie uit te wisselen, maar ook in staat zijn om gezamenlijke patrouilles
en andere gezamenlijke operaties op basis van een gedeelde risicoanalyse te plannen,
te ondersteunen en te coördineren9.

In sectie zes wordt lidstaten aanbevolen om samen met de Commissie en Europol een
coördinatieplatform te creëren ter ondersteuning en doelgerichtheid van gezamenlijke
operaties en patrouilles in de hele EU.10 Sectie zeven bevat aanbevelingen voor een doeltreffende beschikbaarheid van informatie
en communicatie tijdens grensoverschrijdende operaties11. In sectie acht wordt aanbevolen gezamenlijke opleidings- en uitwisselingsprogramma’s
op te zetten. Tot slot (sectie negen) zouden de lidstaten binnen zes maanden na aanname
van de aanbeveling de nodige maatregelen ter uitvoering van de aanbeveling moeten
nemen, onder meer door hun nationale regels als hun bi- en multilaterale overeenkomsten
met andere lidstaten waar nodig en conform het recht van de Unie te wijzigen. Een
jaar na de aanname, publiceert de Commissie een beoordelingsverslag over de implementatie
van de aanbeveling.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet acht grensoverschrijdende politiële samenwerking in de strijd tegen (georganiseerde)
criminaliteit, terrorisme en mensensmokkel essentieel, zij het met behoud van de uitgangspunten
van het Nederlandse rechtssysteem en door een systematische waarborging van de principes
van subsidiariteit, proportionaliteit, soevereiniteit en wederkerigheid. Politiediensten
zijn overal in Europa de zwaardmacht van de overheid. Dat brengt met zich mee dat
uit democratisch oogpunt deze diensten gebonden zijn aan regels van strafrecht, inclusief
strafvordering, en staats- en bestuursrecht, passend bij de historie, organisatie
en cultuur van dat land. Bovendien is essentieel dat gewerkt wordt vanuit de behoeften
van de praktijk. Het transnationale karakter van de georganiseerde criminaliteit noopt
tot structurele samenwerking gericht op criminele fenomenen zoals drugs- en wapenhandel,
mensenhandel en terrorisme maar dat geldt ook voor commune delicten zoals zedenmisdrijven
en diefstallen. Het ontwikkelen van een gezamenlijke integrale aanpak met de buurlanden
is van groot belang gelet op de grote economische maar ook criminele verwevenheid
tussen de landen. Met België en Duitsland wordt in bilateraal verband reeds goed samengewerkt.
Het nog in werking te treden herziene Benelux politie verdrag beoogt de bestaande
samenwerking tussen de politiediensten van de Benelux-landen verder te intensiveren,
procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen12. Voor het verrichten van opsporingshandelingen werd door Nederland in het verdrag
onverkort vastgehouden aan het deurwaardersmodel13, zodat een buitenlandse ambtenaar altijd wordt vergezeld door een ambtenaar van de
gaststaat. Nederland werkt met Duitsland samen op basis van het Verdrag van Enschede
inzake de grensoverschrijdende politiële samenwerking en de samenwerking in strafrechtelijke
aangelegenheden14.

Ook in Europees en internationaal verband is de aanpak van georganiseerde criminaliteit
een topprioriteit van het kabinet. Deze moet door versterking van de gezamenlijke
weerbaarheid en handhaving een effectief antwoord bieden op het misbruik van de economische
verwevenheid tussen lidstaten, het ontbreken van grenzen binnen het Schengengebied
en van kwetsbare burgers15. Het kabinet ziet daarbij een ondersteunende rol voor EU-agentschappen en organisaties
zoals Europol, Eurojust, het Europees Agentschap voor grootschalige IT-systemen (EU-LISA)
en de Europese Politieacademie CEPOL. Tevens heeft Nederland in Europees verband de
Conclusies van de Raad over interne veiligheid en het Europees Politiepartnerschap
van 14 december 202016 ondersteund17.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van deze aanbeveling. Het
kabinet steunt het idee dat het de politie en andere opsporingsdiensten in beginsel
zo makkelijk mogelijk moet worden gemaakt om samen te werken in de strijd tegen grensoverschrijdende
(georganiseerde) criminaliteit, terrorisme en andere grensoverschrijdende strafbare
feiten. Het kabinet interpreteert de keuze voor een aanbeveling als het besef dat
deze grensoverschrijdende operationele samenwerking bevordert, maar niet verplicht,
zodat zo goed mogelijk kan worden ingespeeld op bovengenoemde principes, de organisatie
van een land en de behoeften van de praktijk. Voorts zet het kabinet zich er voor
in dat de focus op het gebied van operationele samenwerking ook wordt gelegd op informatie-uitwisseling
ten behoeve van bestuurlijke doeleinden en handhaving en op meer mogelijkheden in
de digitale politiesamenwerking. Daarnaast onderstreept het kabinet het belang om
de succesvolle aanpak van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit middels
de Joint Investigation Teams (JIT) voort te zetten. Volgens het kabinet kan operationele
samenwerking daarnaast worden verbeterd door gezamenlijke EU-opleidingen18 en de introductie van gespecialiseerde apps19.

Echter, over de door de Commissie voorgestane invulling en het in de tekst ontbreken
van duidelijke kaders en waarborgen plaatst het kabinet vraagtekens en heeft het ook
een wens tot aanvullende aandachtspunten. Hoewel juridisch niet-bindend van aard,
kan de aanbeveling in de praktijk Nederland politiek wel binden. Eventuele belemmeringen
in de grensgebieden worden thans middels bi- of multilaterale afspraken aangepakt.
Het kabinet wenst dat deze afspraken en andere bestaande internationale en EU instrumenten,
inclusief EU-ondersteuning via agentschappen, in onderlinge samenhang optimaal worden
benut en dat bestaande werkwijzen en verdragen voortgezet kunnen worden. De definities,
de voorwaarden ten aanzien van grensoverschrijdende achtervolgingen en observaties
en waarborgen in het herziene Benelux politieverdrag, inclusief de beslissende rol
van de lidstaat op wiens grondgebied een actie wordt ondernomen en het gebruik van
het deurwaardersmodel, worden door het kabinet beschouwd als uitgangspunten en ondergrens
voor de door de Commissie bepleite invulling van nieuwe vormen van grensoverschrijdende
operationele samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten. De aanbeveling moet op
die punten worden aangevuld en omgekeerd moet de aanbeveling volgens het kabinet als
een aanvulling op de bestaande afspraken worden beschouwd. Het kabinet merkt op dat
de voorstellen zeer dwingend zijn opgesteld, inclusief de wens tot spoedige opvolging.
Dit is op een aantal belangrijke punten niet reëel en in tegenspraak met de toelichting
van de Commissie over de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten. Het kabinet
zet zich dan ook in voor een formulering van de aanbeveling die lidstaten meer mogelijkheden
en ruimte voor eigen invulling geeft20. Vanuit die optiek behoeft ook de aanbeveling om binnen zes maanden de nationale
regelgeving en internationale afspraken te wijzigen aanpassing.

Verder dient te worden verhelderd hoe de aanbeveling zich verhoudt tot bestaande bindende
EU-instrumenten op het gebied van rechtshandhaving en strafrecht, zoals het Europees
Onderzoeksbevel (European Investigation Order), dat in de nationale wetgeving is geïmplementeerd.
Hierbij dient het grensvlak te worden verduidelijkt tussen toezicht (surveillance)
in het kader van de Schengenregelgeving en opsporing in het kader van het strafrecht.
Daarbij is de invulling van het begrip toezicht van belang bijvoorbeeld ten aanzien
van de vraag of camera’s of drones grensoverschrijdend kunnen worden ingezet. In dat
verband verdienen ook grondrechten, zoals privacy van burgers, bij grensoverschrijdende
activiteiten aandacht.

Het hanteren van een limitatieve lijst van strafbare feiten wordt als operationeel
onpraktisch beschouwd. Het voorstel om functionarissen van een andere lidstaat toe
te staan in het kader van een grensoverschrijdende achtervolging een verdachte staande
te houden, aan te houden of in voorlopige hechtenis te nemen, onder meer door middel
van dwang en fysiek geweld, gaat verder dan hetgeen in het Benelux-politieverdrag
verband is geregeld en wordt onwenselijk geacht. Bij het gebruik van een dienstwapen
dient het wettelijk kader van de gaststaat leidend te zijn, met dien verstande dat
een ambtenaar op het grondgebied van een andere lidstaat niet over bevoegdheden beschikt
die hem in het eigen nationale recht niet zijn toegekend. Ook bij de voorstellen om
over gezamenlijke operaties en optredens statistieken te verzamelen en deze jaarlijks
te rapporteren aan de Commissie, de Raad en het Europees Parlement heeft het kabinet
twijfels. Deze statistieken bieden onvoldoende inzicht, omdat ze in samenhang met
de bredere inzet in de aanpak van strafbare feiten moeten worden gezien. Daarnaast
ziet het kabinet gezien de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten daarin
geen rol voor de Commissie. Wanneer het georganiseerde criminaliteit en terrorisme
betreft, hebben EMPACT en Europol reeds een belangrijke rol als het gaat om het delen
van risicoanalyses en afstemmen/ondernemen van gezamenlijke (controle)operaties. Tevens
wordt een vraagteken geplaatst bij het gebruik van technische middelen zonder afdoende
waarborgen21. Daarnaast heeft het kabinet vraagtekens bij het voorstel om personen die een identiteitscontrole
proberen te vermijden te onderscheppen22. De voorstellen die een bijdrage leveren aan de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel
worden door het kabinet in beginsel ondersteund. Het kabinet acht het hierbij van
belang dat de voorstellen waar mogelijk worden uitgevoerd binnen de bestaande bilaterale
of Europese samenwerkingsverbanden zoals bijvoorbeeld de Europese EMPACT-projecten23. In de strijd tegen mensenhandel werkt de politie in de grensstreek samen op basis
van informatie-uitwisseling en afspraken over gerichte controles en geconstateerde
feiten24. Het kabinet acht het gezien de eerdergenoemde beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit
niet noodzakelijk om op dit terrein EU-brede afspraken te maken. Wat betreft het omvormen
van bestaande centra voor politie- en douanesamenwerking tot gezamenlijke politie-
en douanestations, zet het kabinet zich ervoor in dat lidstaten zoals Nederland die
een dergelijk centrum niet hebben, de ruimte behouden om op eigen wijze gezamenlijke
operaties uit te voeren en te coördineren25. Inzake het coördinatieplatform is het kabinet voorstander van het stroomlijnen en
optimaliseren van bestaande mechanismen die op basis van operationele behoeften en
noodzaak zijn ingericht tussen lidstaten, met buurlanden en in EU-verband. Het kabinet
ziet op basis van de eerdergenoemde bevoegdheidsverdeling geen rol voor de Commissie
in deze. Het kabinet staat positief ten aanzien van doeltreffende beschikbaarheid
van informatie en communicatie tijdens grensoverschrijdende operaties, evenals de
aanbevelingen op het gebied van gezamenlijke EU- opleidingen en uitwisselingsprogramma’s
door CEPOL. Het kabinet acht het in de aanbeveling voorgestelde tijdspad en de implementatietermijn
te ambitieus en onrealistisch.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De aanbeveling vloeit voort uit de Veiligheidsunie Strategie voor 2020–202526 van 24 juli 2020 en de Conclusies van de Raad over interne veiligheid en het Europees
Politiepartnerschap27 van 14 december 2020. De meeste lidstaten verwelkomen in beginsel de aanbeveling,
maar hebben met name vragen bij de definities, het uitbreiden van de lijst van ernstige
strafbare feiten, het gebruik van wapens, het omvormen van de gemeenschappelijke politie
en douanecentra, het voorgestelde coördinatie platform, en de verplichting en termijn
waarbinnen nationale wetgeving moet worden aangepast en bi- of multilaterale overeenkomsten
moeten worden herzien. De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het voorstel is gebaseerd op artikel 87, lid 3 en artikel 89 VWEU in samenhang met
artikel 292 VWEU. Op basis van artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen
op basis van een voorstel van de Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is.
Op basis van artikel 87, lid 3 VWEU kan de Raad maatregelen vaststellen die betrekking
hebben op de operationele samenwerking tussen de in dit artikel bedoelde autoriteiten.
Op basis van artikel 89 VWEU stelt de Raad de voorwaarden en beperkingen vast waarbinnen
de in o.a. artikel 87 VWEU bedoelde autoriteiten van de lidstaten op het grondgebied
van een andere lidstaat in overleg en overeenstemming met de autoriteiten van die
staat mogen optreden. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslagen.
De aanbeveling betreft de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit terrein
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (Artikel 4, lid 2,
onder j, VWEU).

Met deze aanbeveling worden de bevoegdheden van de lidstaten in de handhaving van
de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid geëerbiedigd en blijft
de nationale veiligheid de uitsluitende verantwoordelijkheid van de lidstaat.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De aanbeveling heeft
tot doel de politiesamenwerking tussen lidstaten te verbeteren om georganiseerde criminaliteit
te bestrijden. Aangezien georganiseerde criminaliteit, mensensmokkel en mensenhandel
inherent grensoverschrijdend is, kan het doel van de aanbeveling beter op EU-niveau
worden bereikt. Een geharmoniseerde aanpak met minimumstandaarden kan onvoldoende
door de lidstaten worden verwezenlijkt. Daarom is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief,
met kanttekening. Het kabinet heeft in het bijzonder een positieve grondhouding ten
aanzien van de beoogde doelen, de aangereikte onderdelen waarop samenhang tussen lidstaten
wordt voorgestaan en de voorstellen zoals inzake een beveiligde grensoverschrijdende
informatie- en communicatievoorziening en gezamenlijke opleidingen. De aanbeveling
heeft tot doel bij te dragen aan het tot stand brengen van gemeenschappelijke normen
die politiefunctionarissen in staat stellen doeltreffend grensoverschrijdend samen
te werken. Deze aanbeveling kan bijdragen aan deze samenwerking doordat er bijvoorbeeld
voorstellen worden gedaan voor het verbeteren van de onderlinge communicatie en op
het gebied van training. Het kabinet staat ook positief tegenover de keuze van het
instrument van een aanbeveling, welke juridisch niet bindend van aard is. Het is volgens
het kabinet van belang dat de aanbevelingen niet bindend zijn, zodat er voldoende
ruimte blijft voor de lidstaten om onderling afspraken te maken en om de nationale
rechtssystemen in lijn met het nationale recht, en de institutionele en organisatorische
inrichtingen, in te richten, en zodat de aanbeveling daarmee niet verder gaat dan
noodzakelijk.

Een kanttekening voor het kabinet betreft de mogelijk politieke verplichting om de
maatregelen uit te voeren en de dwingende formulering van de aanbeveling. Door een
te dwingende formulering, zou het voorstel volgens het kabinet mogelijk verder kunnen
gaan dan noodzakelijk om de doelstelling van het optreden te bereiken. Daarnaast onderstreept
het kabinet de noodzaak voor voorwaarden en waarborgen zoals de leidende en beslissende
rol van de gaststaat, onder meer bij het toekennen van uitvoerende bevoegdheden. Zonder
deze voorwaarden en waarborgen is het voorstel volgens het kabinet mogelijk niet geschikt
om de doelstelling van het optreden te bereiken. Het kabinet zal daarom inzetten op
het opnemen van voorwaarden en waarborgen in de aanbeveling.

d) Financiële gevolgen

De gevolgen van de aanbeveling hangen volgens de Commissie met name af van de reactie
van de Raad op dit voorstel, de mate waarin lidstaten al samenwerken en van de mate
waarin het kabinet vervolgens uitvoering zal geven aan de voorgestelde maatregelen.
Indien daar uitvoering aan zou worden gegeven, zou er sprake kunnen zijn van financiële
gevolgen voor functionerende uitvoeringsorganisaties als de politie, het Openbaar
Ministerie, de bijzondere opsporingsdiensten, de Koninklijke Marechaussee, de douane,
inspecties, rechterlijke macht, gemeenten en organisaties belast met de tenuitvoerlegging
van straffen en de re-integratie in de samenleving. Indien de Commissie met de aanbeveling
vasthoudt aan het dwingend karakter, vraagt het kabinet aandacht voor de benodigde
budgetten zoals voor de aanpassing van informatievoorzieningssystemen, trainingen
en de voor de politie- en douane- centra gestelde extra benodigde capaciteit.

Gezien de aard van de maatregelen die moeten worden genomen, zouden volgens de Europese
Commissie de kosten op nationaal niveau in aanzienlijke mate en waarschijnlijk grotendeels
onder de toepasselijke voorwaarden kunnen worden gedekt door de programma's van de
lidstaten in het kader van het Fonds voor interne veiligheid. Het Fonds voor interne
veiligheid omvat specifieke doelstellingen om «de uitwisseling van informatie te verbeteren
en te vergemakkelijken», «de grensoverschrijdende samenwerking te verbeteren en te
intensiveren» en «de versterking van de capaciteiten van de lidstaten met betrekking
tot het voorkomen en bestrijden van criminaliteit, terrorisme en radicalisering, alsmede
het beheer van veiligheids-gerelateerde incidenten, risico's en crises te ondersteunen».
De vraag is echter – en in het vizier gehouden moet worden – of het Fonds voldoende
is voor het dekken van de eerdergenoemde kosten voor bijvoorbeeld de aanpassing van
informatievoorziening systemen, trainingen en extra capaciteit.

Dit voorstel heeft volgens de Commissie geen gevolgen voor de EU-begroting. Indien
er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting, is het kabinet van mening dat eventueel
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting
van het/de beleidsverantwoordelijk (e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Deze mededeling bevat enkel maatregelen waar wel of geen uitvoering aan zal worden
gegeven en waarvan dan ook net als bij de financiële gevolgen, de gevolgen voor de
lastendruk zonder

uitwerking nu niet zijn in te schatten. De gevolgen hangen met name af van de reactie
van de Raad op dit voorstel en van de mate waarin Nederland het kabinet vervolgens
uitvoering zal geven aan de aanbevelingen. Ten aanzien van geopolitieke aspecten beoogt
dit voorstel de operationele samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten van de
lidstaten te verbeteren, in de strijd tegen (georganiseerde) criminaliteit, maar ook
migrantensmokkel en mensenhandel. Mogelijk wordt met de beoogde versterkte samenwerking
een waarschuwend signaal afgegeven aan de georganiseerde misdaad die vanuit derde
landen binnen de EU tracht te opereren.