Brief regering : Fiche: Herziening verordening en richtlijn markten voor financiële instrumenten

Nr. 3264 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2022

Fiche: Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij gemeenteraadsverkiezingen,
Herziening richtlijn kiesrecht mobiele EU burgers bij verkiezingen van het EP, Mededeling
bescherming integriteit verkiezingen en stimulering democratische participatie (Kamerstuk
22 112, nr. 3261)

Fiche: Verordening transparantie en gerichte politieke reclame (Kamerstuk 36 013, nr. 2)

Fiche: Herziening verordening statuut en financiering Europese politieke partijen
en stichtingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3263)

Fiche: Herziening richtlijn betreffende energieprestatie gebouwen (Kamerstuk 36 012, nr. 2)

Fiche: Herziening verordening en richtlijn markten voor financiële instrumenten

Fiche: Verordening centraal Europees toegangspunt publieke informatie financiële diensten
(Kamerstuk 22 112, nr. 3265)

Fiche: Herziening richtlijn AIFMD en richtlijn UCITS met betrekking tot uitbesteding,
liquiditeitsmanagement-instrumenten, toezichtrapportages, bewaarders en schuldfondsen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3266)

Fiche: Verordening voor Europese langetermijninvesteringsfondsen (European Long-Term
Investment Funds, ELTIF’s) (Kamerstuk 22 112, nr. 3267)

Fiche: Commissieaanbeveling gemeenschappelijke Europese dataruimte voor cultureel
erfgoed (Kamerstuk 22 112, nr. 3268)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening verordening en richtlijn markten voor financiële instrumenten

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive
2014/65/EU on markets in financial instruments

Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation
(EU) No 600/2014 as regards enhancing market data transparency, removing obstacles
to the emergence of a consolidated tape, optimising the trading obligations and prohibiting
receiving payments for forwarding client orders

b) Datum ontvangst Commissiedocument

25 november 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 726 en COM(2021) 727

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2021:726:FIN

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2021:727:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2021) 346 en SEC(2021) 573

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 53, eerste lid, en artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Dit voorstel betreft een aanpassing van de Europese verordening markten voor financiële
instrumenten (Markets in Financial Instruments Regulation, MiFIR), waarvoor ook enkele wijzingen dienen te worden gemaakt in de gelijknamige
Europese richtlijn (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID II). De verordening en richtlijn zijn per 3 januari 2018 van toepassing en
zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom wordt in dit fiche van «het voorstel»
gesproken.

Met het voorstel beoogt de Europese Commissie de positie van beleggers – in het bijzonder
van kleinere en niet-professionele beleggers – te versterken door ten eerste hun toegang
tot handelsdata (marketdata) wat betreft de handel in financiële instrumenten te verbeteren, en ten tweede het
robuuster maken van de EU-kapitaalmarktinfrastructuur. Daarmee neemt de liquiditeit
op de effectenmarkten naar verwachting toe, waarmee deze aantrekkelijker worden voor
investeerders. Bedrijven wordt zo meer mogelijkheden tot marktfinanciering geboden.
Het voorstel is mede een uitwerking van het nieuwe kapitaalmarktunie actieplan waarin
de Commissie reeds heeft aangegeven de regelgeving te willen aanpassen voor de creatie
van een tape voor geconsolideerde handelsdata (consolidated tape, CT) en maatregelen te zullen treffen ter bevordering van de werking en integratie
van de kapitaalmarkt.1

Ten eerste wordt getracht de werking van het prijsvormingsmechanisme op de EU-markten
voor financiële instrumenten te verbeteren door de transparantie van de handelsdata
te vergroten. Zo worden barrières weggenomen voor de oprichting van een CT. Dat is
een gecentraliseerde database waarop handelsdata afkomstig van alle EU-handelsplatformen
en van andere entiteiten worden verzameld. Handelsdata bestaan uit de prijzen en handelsvolumes
met betrekking tot de in de EU verhandelde financiële instrumenten zoals aandelen,
exchange traded funds (ETF’s), obligaties en derivaten. Een CT-provider (CTP) consolideert de geregistreerde
data die worden aangeleverd door de circa 470 verschillende platformen in de EU en
publiceert deze geconsolideerde handelsdata – voor zover mogelijk – real-time op de CT. Hiermee krijgt iedere belegger in de EU – rechtstreeks dan wel via zijn
broker2 – toegang tot die handelsdata.

De CT werkt als een soort vergelijkingstool op basis waarvan (i) brokers liquiditeit
en de beste handelsprijzen op de EU-markten kunnen lokaliseren en (ii) beleggers beter
kunnen beoordelen of brokers voldoen aan hun best execution verplichting.3 Op dit moment is het voor toezichthouders al mogelijk om een vergunning voor het
exploiteren van een CT te verlenen maar een zodanige vergunning is tot op heden om
verschillende redenen nog niet aangevraagd door marktpartijen. Met dit voorstel wil
de Commissie faciliteren dat ten minste één CTP per activaklasse (aandelen, ETF’s,
obligaties en derivaten) in de Unie wordt opgericht. Waar de transparantie op markten
voor eigenvermogensinstrumenten (equities) sinds de invoering van MiFID II en MiFIR redelijk is verbeterd, zijn de obligatie-
en derivatenmarkten nog veelal niet-transparant. Volgens de European Securities and
Markets Authority (ESMA) werd 85% van de derivaten afgelopen jaar bilateraal (over-the-counter, OTC) verhandeld in plaats van op een (transparant) handelsplatform (on exchange). Er is sprake van informatieasymmetrie door het gebrek aan een volledig en geconsolideerd
beeld van de prijzen en handelsvolumes en het feit dat slechts een beperkt deel van
de handel bijdraagt aan het prijsvormingsmechanisme. Deze informatieasymmetrie kan
leiden tot minder positieve beleggingsresultaten voor kleinere en niet-professionele
beleggers. Ook bemoeilijkt het gebrek aan een geconsolideerd overzicht van alle activaklassen
de accurate waardebepaling van de portfolio’s van beleggers.

Verder bevat het voorstel maatregelen die de mogelijkheid beperken om (i) via een
vrijstelling (waiver) van de MiFIR-verplichting tot transparantie voor de handel (pre trade) minder transparant te handelen en (ii) om het openbaar maken van handelsgegevens
met betrekking tot uitgevoerde transacties uit te stellen (post trade deferrals). Deze maatregelen verbeteren de werking van het prijsvormingsmechanisme omdat het
gebaseerd zal zijn op een groter aantal koop- en verkooporders alsmede transacties.

Ten tweede beoogt het voorstel de EU-marktinfrastructuur te verbeteren door betere
werking van de effectenmarkten met als doel het verhogen van het concurrentievermogen.
De Commissie stelt vast dat enkele MiFIR-bepalingen voor juridische onzekerheid in
de markt hebben gezorgd of in de uitvoering zeer complex zijn gebleken. Zij stelt
derhalve voor om de betreffende bepalingen te wijzigen. Zo wordt het toepassingsbereik
van de handelsverplichting voor aandelen (share trading obligation, STO) aangepast en beperkt tot aandelen met een EU International Security Identification Number (ISIN), in lijn met aanbevelingen van ESMA. Daarnaast worden enkele bepalingen omtrent
de handelsverplichting voor afgeleide instrumenten (derivatives trading obligation, DTO) in lijn gebracht met eerdere wijzigingen van de in de Europese EMIR-verordening
opgenomen clearingverplichting.4 Bovendien wordt de mogelijkheid gecreëerd om de DTO voor bepaalde beleggingsondernemingen
op te schorten, nadat de Commissie op verzoek van de toezichthoudende instanties van
een lidstaat een daartoe strekkende uitvoeringshandeling heeft vastgesteld. Verder
vervallen met betrekking tot exchange traded derivatives (ETD’s) de verplichtingen tot niet-discriminerende toegang tot centrale tegenpartijen
en handelsplatformen. Het van toepassing worden van deze zogeheten open access-bepalingen voor ETD’s is reeds meermaals opgeschort.

Het voorstel bevat ook een maatregel die tot doel heeft de transparantie op beleggingsondernemingen
met systematische internalisatie (SI’s) te vergroten en daarmee het ongelijke speelveld
op dit vlak tussen deze SI’s en de handelsplatformen te verkleinen.

Verder bevat het voorstel een verbod op payment for order flow (PFOF) voor beleggingsondernemingen die in opdracht van cliënten orders met betrekking
tot financiële instrumenten uitvoeren. Bij PFOF worden brokers door derden betaald
om orders van niet-professionele beleggers (retail orders) door te zenden naar die
derden – veelal minder transparante platformen – ter uitvoering van die orders. De
Commissie verwacht dat door het verbod op PFOF meer retail orders worden uitgevoerd
op transparante platformen dan nu het geval is.

Vrijwel alle in het voorstel opgenomen wijzigingen van MiFID II houden verband met
CT gerelateerde voorstellen tot wijziging van MiFIR. Zo worden enkele bepalingen van
MiFID II geschrapt omdat zij overbodig zijn geworden. Verder worden exploitanten van
handelsplatformen verplicht om voorzieningen te treffen zodat zij voldoen aan de nieuwe
in MiFIR opgenomen standaarden met betrekking tot de kwaliteit van handelsdata. Daarnaast
vervalt de vergunningvereiste voor (in de EU gevestigde) cliënten van banken en beleggingsondernemingen
die uitsluitend voor eigen rekening handelen en die door middel van directe elektronische
toegang (direct electronic access, DEA) op een handelsplatform handelen.5 Deze vergunningvereiste vervalt omdat deze evenmin geldt voor vergelijkbare buiten
de Unie gevestigde cliënten en omdat banken en beleggingsondernemingen in hun rol
als poortwachter bij de toegang tot een handelsplatform steeds over een op basis van
MiFID II verleende vergunning of ontheffing dienen te beschikken. Deze wijziging geeft
uitvoering aan een aanbeveling van ESMA.6

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft in de aanloop naar dit voorstel verschillende consultaties verricht.
Daaruit is gebleken dat er sprake is van een liquiditeitsrisico en van een risico
van uitvoering van transacties, als gevolg van de fragmentatie van de platformen in
de Unie alsmede een gebrek aan correcte en duidelijke informatie over de liquiditeit
van financiële instrumenten.7 Hierdoor beschikken beleggers niet over een volledig beeld van de liquiditeit (i.e.,
prijzen en beschikbare volumes) die in de Unie aanwezig is op het moment dat zij voornemens
zijn om op de EU-kapitaalmarkten te investeren. Vooral het beeld van de handel in
financiële instrumenten die plaatsvindt op MTF’s, georganiseerde handelsfaciliteiten
(organized trading facilities, OTF’s) en SI’s is onvolledig terwijl op die platformen circa 50% van alle transacties
wordt uitgevoerd. Dit maakt het voor beleggers lastig om vast te stellen of hun brokers
de voor hen geldende best execution verplichting naleven. Rapporten van ESMA onderbouwen de constatering dat het complex
is om een volledig beeld te verkrijgen van de in de Unie aanwezige liquiditeit. Omdat
het voor beleggers erg kostbaar is om een goed beeld van de markt te verkrijgen, heeft
dit volgens de Commissie een negatieve impact op het concurrentievermogen van de EU-kapitaalmarkten.
Deze kosten kunnen volgens schattingen van de Commissie oplopen tot 10 miljard euro
per jaar.

Om tot een betere consolidatie van handelsdata te komen heeft de Commissie een vijftal
opties verkend. Daaronder vallen drie varianten van een gedecentraliseerde benadering,
zoals (1) het aggregeren voor intern gebruik door professionele partijen zoals market makers en investeringsbanken, (2) concurrerende consolidators die de CT aan abonnees beschikbaar stellen, en (3) een CT per handelsplatform voor
de handel in aandelen waarbij de exploitant van dat platform de exclusieve consolidator is. Optie (4) is een gecentraliseerd systeem met één CT-verstrekker (CTP) per activaklasse
voor de gehele Unie die wordt geselecteerd door ESMA voor een concessieperiode van
vijf jaren. Bij de laatste optie (5) concentreert de handel in aandelen zich op het
handelsplatform waarop het desbetreffende aandeel is toegelaten tot de handel, zodat
er geen consolidatie nodig is. Opties (2) en (4) hebben de voorkeur van de Commissie,
waarbij (2) volgens haar beter geschikt lijkt voor tijdige en kwalitatief betere aanlevering
van de handelsdata en (4) meer discretie geeft om een meer onafhankelijke consolidator, waaronder een nieuwkomer op de markt, te selecteren. De Commissie kiest in haar
voorstel voor optie (4).

Wat betreft de vergoeding voor degenen die op grond van het voorstel worden verplicht
aan de CT handelsdata te verstrekken (de market data
contributors), heeft de Commissie gekeken naar (1) minimale omzetdoelen voor de CTP, (2) vergoeding
middels minimale abonnementskosten en (3) een vergoeding betaald voor de referentieprijs
door platformen die niet bijdragen aan de prijsvorming (de handel die op minder transparante
wijze, in het donker plaatsvindt). De eerste optie heeft de voorkeur van de Commissie
vanwege de vrijheden die deze optie de CTP biedt. De jaarlijkse kosten van het exploiteren
van een CT worden geschat op 2,2 tot 7,8 miljoen euro voor de equity-CT’s en 1,5 tot 5,4 miljoen euro voor de obligatie- en derivaten-CT’s. Professionele
gebruikers betalen een maandelijkse fee van 100 euro voor de toegang tot en gebruik
van de CT en de daarop gepubliceerde core market data, voor niet-professionele (retail) beleggers is die toegang en gebruik gratis of maximaal
1 euro per maand. Gelet op de met de exploitatie van de CT gemoeide kosten zou de
(uit de CT opbrengsten betaalde) jaarlijkse vergoeding voor de market data contributors in totaal 100 tot 150 miljoen euro kunnen bedragen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het algemeen geldt dat het Nederlandse beleid ten aanzien van de markten voor financiële
instrumenten erop is gericht om een juiste balans te vinden tussen efficiënte toegang
tot de kapitaalmarkten voor ondernemingen enerzijds en het voldoende beschermen van
de belangen van beleggers en van de financiële stabiliteit anderzijds. In dat kader
hecht het kabinet groot belang aan verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie.8 Dit draagt bij aan economische groei via efficiënte allocatie van kapitaal en aan
financiële stabiliteit door vergroting van het schokabsorberend vermogen. Het faciliteren
van grensoverschrijdende en lange termijn financiering, betere toegang tot kapitaalmarkten
voor (mkb) ondernemers en voor consumenten (met voldoende oog voor bescherming van
beleggers) zijn hierbij belangrijke aandachtsgebieden van het kabinet.

Wat betreft de herziene MiFID II en MiFIR, is het kabinet van mening dat de daarin
opgenomen maatregelen hebben bijgedragen aan het beter functioneren van de financiële
markten in de Unie. Zo is beleggersbescherming beter geborgd, mede door een toename
van de transparantie bij de handel op deze markten. Het kabinet ziet echter dat de
beoogde doelen niet of niet geheel zijn bereikt. Vooral omdat – ondanks de herziening –
in de Unie nog steeds een belangrijk deel van de handel in financiële instrumenten
op minder transparante wijze plaatsvindt. Daarom is zij voorstander van een aanpassing
van MiFID II en MiFIR die bijdraagt aan een verbetering van de prijsvorming op de
financiële markten in de gehele Unie en aan het landschap voor de verschillende platformen
waarop de handel in financiële instrumenten plaatsvindt. Een verbetering van de bescherming
van beleggers, in het bijzonder van kleinere en niet-professionele beleggers, is daarbij
tevens van belang.9

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de doelstelling van de Commissie om met haar voorstel bij te dragen
aan meer transparantie op de markten voor financiële instrumenten in de Unie ter verbetering
van de werking van het prijsvormingsmechanisme op die markten. Het kabinet acht het
van belang dat de positie van beleggers – met name kleinere en niet-professionele
beleggers – te versterken door de informatievoorziening aan die beleggers te verbeteren.
Bovendien verwelkomt het kabinet de voorstellen die kunnen bijdragen aan het aantrekkelijker
maken van deze markten. Daarmee wordt marktfinanciering in de Unie gestimuleerd en
aan bedrijven, waaronder het mkb, meer financieringsopties geboden.

Tape voor geconsolideerde handelsdata

Het kabinet staat positief tegenover het voorstel van de Commissie dat de oprichting
van CT’s voor de vier verschillende activaklassen faciliteert. Het kabinet begrijpt
dat de oprichting van die CT’s – mede vanwege de complexiteit ervan – gefaseerd zal
moeten plaatsvinden. Naar het oordeel van het kabinet zou prioriteit moeten worden
gegeven aan de oprichting van een CT voor obligaties omdat een belangrijk deel van
de handel in de Unie in die activaklasse nog op minder transparante wijze plaatsvindt
en de beschikbare prijsinformatie met betrekking tot obligaties sterk gefragmenteerd
is. Het kabinet zal hiervoor pleiten tijdens de onderhandelingen.

Het voorstel voorziet in de oprichting van één CT per activaklasse. Het kabinet kan
zich hierin vinden, maar zou ook de andere voorkeursoptie van de Commissie kunnen
steunen die voorziet in de oprichting van meerdere concurrente CT’s per activaklasse,
indien blijkt dat dit de kwaliteit van de dienstverlening of innovatie bevordert.
Mocht het voorkomen dat zich geen gegadigden melden om als CTP voor een bepaalde activaklasse
te fungeren, dan heeft het kabinet – gelet op het belang dat CT’s voor alle activa
klassen worden opgericht – begrip voor de terugvaloptie dat ESMA die CT zal oprichten,
mits de bekostiging hiervan adequaat wordt ingepast in de begroting van ESMA.

Enkele soorten marktpartijen worden verplicht om handelsdata aan de CTP te verstrekken,
de zogeheten market data contributors. Het voorstel voorziet bij de CT voor aandelen in een omzet participatie schema waarmee
een deel van de opbrengsten van die CT gedeeld worden met de data-aanleverende entiteiten.
Het kabinet merkt op dat slechts één categorie van contributors in die opbrengsten deelt, namelijk gereglementeerde markten waarop aandelen voor
het eerst zijn toegelaten tot de handel, waarbij kleinere gereglementeerde markten
een verhoudingsgewijs groter deel ontvangen. Het kabinet vindt het onduidelijk waarom
andere handelsplatformen, zoals MTF’s of datarapporteringsdienstverleners die het
voorstel ook aanwijst als contributors, niet kunnen delen in de opbrengsten van een CT voor aandelen en zal tijdens de onderhandelingen
naar de onderliggende argumentatie vragen.

Transparantieverplichtingen

Het kabinet steunt de aanpassingen van de vrijstellingen van transparantie voor de
handel (pre trade
waivers). De huidige berekening van de drempel waaronder gehandeld mag worden onder de referentieprijs
waiver (RPW) en negotiated trade waiver (NTW) is erg complex. Daarom begrijpt het kabinet dat de geïntroduceerde single volume cap (ter vervanging van de double volume cap) de monitoring vereenvoudigt, en dat de drempel wordt verlaagd van 8% naar 7% van
de totale handel in een bepaald eigenvermogensinstrument in de Unie. Daarmee verbetert
de mogelijkheid tot handhaving om, bij overschrijding van de drempel, de handel in
dat instrument op te schorten. Het kabinet onderschrijft het belang hiervan.

Verder steunt het kabinet het voorstel met betrekking tot transparantie na de handel
(post trade), bij de handel in financiële instrumenten die niet kwalificeren als eigenvermogensinstrumenten
(non-equities). Dat zijn onder meer obligaties. Gelet op de constatering dat niet alle toezichthoudende
instanties van de lidstaten deze zogeheten deferrals op dezelfde wijze toepassen, acht het kabinet het van belang dat dit regime wordt
geharmoniseerd. Daarmee wordt naar verwachting de verplichting tot transparantie na
de handel in deze non-equity instrumenten effectiever.

Handelsverplichting voor aandelen en afgeleide instrumenten (STO en DTO)

Het kabinet kan zich vinden in het voorstel om de MiFIR handelsverplichting voor aandelen
(STO) te vereenvoudigen teneinde marktpartijen meer duidelijkheid te verschaffen over
het toepassingsbereik ervan. Dit mede gelet op het feit dat dit voorstel in lijn is
met de aanbeveling van ESMA.

Voorts begrijpt het kabinet ten aanzien van de DTO dat zich het risico kan voordoen
dat EU-tegenpartijen – anders dan hun buiten de Unie gevestigde concurrenten – geen
toegang hebben tot de in een derde land aanwezige liquiditeit, omdat zij moeten voldoen
aan twee van elkaar afwijkende DTO’s: de EU-DTO en de DTO van dat derde land. Indien
EU-tegenpartijen geen toegang hebben tot die liquiditeit kan dit een negatieve impact
op hun concurrentiepositie hebben, omdat hun buiten de Unie gevestigde concurrenten
– die buiten het bereik van de EU-DTO vallen – wel toegang hebben tot die liquiditeit.
Vooralsnog is niet duidelijk of opschorting van de EU-DTO de meest passende maatregel
is om het hiervoor geschetste risico te mitigeren. Daarom acht het kabinet het wenselijk
dat de Commissie het voorstel inzake de bevoegdheid tot opschorting van de EU DTO
nader toelicht en daarbij in het bijzonder ingaat op de aan die bevoegdheid verbonden
voorwaarden en op de mogelijke impact van die bevoegdheid op de Europese kapitaalmarkten.
Het kabinet zal hiervoor aandacht tijdens de onderhandelingen.

Multilaterale handelsplatformen en beleggingsondernemingen met systematische internalisatie

Wat betreft het speelveld tussen handelsplatformen en SI’s, is het kabinet van mening
dat de voorgestelde aanpassingen bijdragen aan het verkleinen van de verschillen tussen
die twee. Dit komt de transparantie van de handel en de werking van de markten ten
goede.

Payment for order flow (PFOF)

Het kabinet is voorstander van een Europees provisieverbod voor beleggingsdiensten
en -producten en verwelkomt derhalve het doel van het in het voorstel opgenomen PFOF-verbod.
Echter verdient het toepassingsbereik van dat verbod volgens het kabinet nog enige
verduidelijking. Het voorgestelde PFOF-verbod lijkt enkel op de situatie te zien dat
een beleggingsonderneming geen vergoeding mag ontvangen van een derde (de exploitant
van een handelsplatform of een SI) voor het doorzenden van orders van cliënten naar
die derde. Andere vergoedingen, bijvoorbeeld in de vorm van lagere clearingkosten,
lijken buiten het bereik van het voorgestelde verbod te vallen. Hetzelfde lijkt te
gelden ten aanzien van vergoedingen voor het doorzenden van orders van cliënten door
de ene broker naar een andere broker. Het is volgens het kabinet ook bij deze vormen
van vergoedingen niet altijd duidelijk of die kunnen leiden tot een vorm van onwenselijke
belangenverstrengeling. Het kabinet zal bij de onderhandelingen aandacht vragen voor
de reikwijdte en mogelijke ontwijkingsmogelijkheden van het verbod met betrekking
tot deze andere vergoedingen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het kabinet verwacht dat de lidstaten overwegend positief zullen oordelen over de
doelen die de Commissie met dit voorstel wil bereiken omdat het aansluit bij de Raadsconclusies
van 1 december 2020 waarin het belang van de verdieping van de kapitaalmarktunie is
benadrukt.10 Daarin is ook aandacht gevraagd voor voortvarende uitwerking van acties die bij kunnen
dragen aan het mobiliseren van privaat kapitaal, gelet op het economische herstel
na de pandemie. Specifiek heeft de Raad de Commissie aangemoedigd om de toegankelijkheid
en transparantie van data te verbeteren door te bezien hoe de barrières tot oprichting
van een CT kunnen worden weggenomen. Het Europees Parlement heeft zich tot dusverre
nog niet uitgesproken over de voorgestelde wijzigingen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De Commissie stelt als juridische basis voor het voorstel artikel 53, eerste lid (MiFID II)
en artikel 114 (MiFIR) van het VWEU voor. De rechtsgrondslagen zijn hiermee gelijk
aan die van de via onderhavige voorstellen te wijzigen verordening en richtlijn. Op
grond van artikel 114 is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen ten aanzien
van de instelling en de werking van de interne markt. Artikel 53, eerste lid geeft
de EU de bevoegdheid, teneinde de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst,
en de uitvoering daarvan te vergemakkelijken, richtlijnen vast te stellen inzake de
coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende
de toegang tot deze werkzaamheden. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde
rechtsgrondslag. Op het terrein van de interne markt heeft de EU een met de lidstaten
gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. Het voorstel heeft tot doel
de werking van de markten voor financiële instrumenten te bevorderen en de positie
van beleggers daarbij te versterken. Het voorstel bevat wijzigingen van en aanvullingen
op reeds bestaande geharmoniseerde EU-wetgeving. Het is gezien het grensoverschrijdende
en internationale karakter van de geïntegreerde kapitaalmarkten, gepast om de regelgeving
aangaande dit onderwerp op EU-niveau vast te stellen. Zo is van belang om voor een
geïntegreerde kapitaalmarkt het gelijke speelveld in de EU te bewaken, zodat onder
meer op het gebied van beleggersbescherming, grensoverschrijdende activiteiten onder
gelijke regelgeving vallen. Het bieden van een geconsolideerd beeld van de handelsliquiditeit
op alle platformen in de Unie kan vanwege het grensoverschrijdende karakter van de
handel in financiële instrumenten niet door optreden van de lidstaten bereikt worden.
Bovendien kan een wijziging van dergelijke geharmoniseerde EU-regelgeving kan niet
op nationaal niveau, maar kan slechts op EU-niveau plaatsvinden. Om bovenstaande redenen
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief. De voorgestelde maatregelen
dienen ertoe de werking van de markten voor financiële instrumenten te verbeteren
en de positie van beleggers daarbij te versterken. Dit wordt onder meer bereikt door
de oprichting van Unie brede CT’s voor verschillende asset classes te faciliteren
alsmede door het aanscherpen van de voorschriften die het toestaan om minder transparant
in financiële instrumenten te handelen. Deze maatregelen, die de in de Unie aanwezige
liquiditeitspools beter zichtbaar maken, dragen naar verwachting bij aan het behalen
van het doel om de liquiditeit van (onder meer) bedrijfsobligaties op de secundaire
markt te vergroten.11 De maatregelen bieden private partijen de kans een CT op te richten en van deze innovatie
hebben marktdeelnemers in de hele Unie profijt. Omdat niet direct naar een publieke
oplossing wordt gekeken voor de oprichting van een CT gaan deze maatregelen niet verder
dan noodzakelijk. Gelet op het feit dat tot op heden nog geen CT is opgericht ondanks
dat de mogelijkheid hiertoe wel wordt geboden door de huidige regelgeving, worden
minder ingrijpende alternatieven niet effectief geacht.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Dit voorstel heeft naar verwachting geen gevolgen voor de EU-begroting. De CT wordt
geleverd door de private sector, onder toezicht van ESMA. Het kabinet is van mening
dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel heeft geen financiële gevolgen voor de Rijksbegroting. Mochten er uiteindelijk
toch budgettaire consequenties blijken te zijn, dan worden deze ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft naar verwachting geen financiële en administratieve gevolgen voor
de burger. Wat betreft het bedrijfsleven, kan er een administratieve last zijn door
de creatie van de CT, omdat bepaalde partijen die de handelsdata bezitten, zoals de
exploitanten van handelsplatformen, SI’s en bepaalde datarapporteringsdienstverleners,
worden aangemerkt als contributors. Zij zullen voorzieningen moeten treffen om die handelsdata te verstrekken aan de
CTP. De eenmalige kosten daarvan voor contributors worden door de Commissie geschat op 250.000 euro voor kleine partijen en 500.000
tot 1 miljoen euro voor grote partijen. De jaarlijkse kosten worden door de Commissie
beoogt tussen de 200.000 en 300.000 euro te liggen voor kleine partijen en rond de
1 miljoen euro voor de grootste contributors, zoals SI’s. Het voorstel voorziet echter wel in een mogelijkheid om te delen in
de opbrengsten van de CT voor aandelen. De overige aanpassingen leiden naar verwachting
tot een verlaging van de nalevingskosten, door vereenvoudiging ten opzichte van de
huidige situatie of door het schrappen van enkele bepalingen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel beoogt de Europese kapitaalmarkten te versterken en de werking van en
handel op de markten voor financiële instrumenten te verbeteren. Daarmee wordt de
ontwikkeling van financieringsmogelijkheden voor bedrijven bevorderd. Dit komt het
interne concurrentievermogen van zowel de financiële markten als bedrijven in de reële
economie van de Unie ten goede.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel betreft een verordening en een richtlijn. De verordening, die rechtstreeks
van toepassing is in de lidstaten, behoeft niet te worden omgezet in het nationale
recht. Wel dient aan enkele voorschriften van de verordening uitvoering worden gegeven
ten behoeve van het toezicht op de naleving van die voorschriften. In verband daarmee
dient het Besluit uitvoering EU-verordening financiële markten te worden gewijzigd.
De verordening zal derhalve maar zeer beperkt leiden tot wijzigingen van het nationale
wettelijk kader.

De richtlijn heeft gevolgen voor nationale regelgeving omdat richtlijnen dienen te
worden omgezet in het nationale recht. In verband met de wijziging van MiFIR zijn
enkele bepalingen van MiFID II overbodig geworden of worden deze gewijzigd. Voor zover
de hiervoor bedoelde MiFID II-bepalingen zijn geïmplementeerd in de Wet op het financieel
toezicht (Wft) of in enig ander wettelijk voorschrift leidt dit tot wijzigingen van
nationale wettelijk kader.

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Voorgestelde bevoegdheden voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen

Het voorstel introduceert in MiFIR vier bevoegdheden voor de Europese Commissie om
gedelegeerde handelingen vast te stellen.

Het in artikel 1, zevende lid, van de verordening opgenomen nieuwe artikel 13, derde
lid, MiFIR kent de Europese Commissie de bevoegdheid toe om technische reguleringsnormen
(regulatory technical standards, RTS) vast te stellen ter nadere specificatie van de inhoud, het format en de terminologie die de in dat artikel bedoelde entiteiten in aanmerking moeten
nemen bij het tegen redelijke commerciële voorwaarden openbaar maken van bepaalde
handelsdata. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor een RTS in de hiervoor beschreven
situatie. Het toekennen van deze bevoegdheid acht het kabinet mogelijk, omdat het
niet gaat om essentiële onderdelen van de verordening. Het kabinet vindt het bovendien
wenselijk om deze bevoegdheid toe te kennen, omdat daarmee flexibiliteit wordt geboden
zonder dat de wetgevingsprocedure hoeft te worden belast. Het betreft hier een inhoudelijk
beperkte nadere aanvulling van de verordening, waardoor de keuze voor delegatie (in
plaats van uitvoering) voor de hand ligt. De vaststelling van de RTS geschiedt overeenkomstig
de in de artikelen 10 tot en met 14 van de ESMA-verordening neergelegde procedure.12 De Raad en het Europees Parlement hebben – afhankelijk van de omstandigheden – één
tot zes maanden de tijd om bezwaar te maken tegen de vaststelling van de RTS.

Het in artikel 1, tiende lid, van de verordening opgenomen artikel 22b, tweede lid,
MiFIR geeft de Europese Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast
te stellen ter nadere specificatie van de kwaliteit en de inhoud van de handelsdata
die market data providers moeten verstrekken aan de CTP en de kwaliteit van het transmissie protocol dat daarbij
in aanmerking moet worden genomen. Deze delegatiebevoegdheid heeft tot doel de kwaliteit
van handelsdata die aan een CTP moeten worden verstrekt te verbeteren en te uniformeren
zodat de CTP adequaat kan functioneren. Op basis van de gedelegeerde handelingen wordt
in aanvulling op de verordening nader gespecificeerd welke handelsdata de hiervoor
bedoelde market data providers aan een CTP moeten verstrekken en het format (van die handelsdata) dat zij daarbij in aanmerking moeten nemen opdat die CTP kern
handelsdata (core market data) kan produceren. Die kern handelsdata heeft de CTP nodig om operationeel te kunnen
zijn. Verder zal op basis van onderhavige bevoegdheidsdelegatie een nadere invulling
worden gegeven aan het in artikel 2, eerste lid, onderdeel 36d, MiFIR gedefinieerde
begrip kern handelsdata en aan het in artikel 2, eerste lid, onderdeel 36e, MiFIR
gedefinieerde begrip regulerende data (regulatory data). Het kabinet acht het toekennen van deze delegatiebevoegdheid mogelijk, omdat het
de vaststelling van niet-essentiële elementen van de verordening betreft. Het kabinet
vindt het bovendien wenselijk om deze bevoegdheid toe te kennen, teneinde op voortvarende
wijze te kunnen inspelen op technologische ontwikkelingen bij de transmissie en verwerking
van zeer grote hoeveelheden aan (elektronische) data. Ook kan het kabinet zich vinden
in de keuze voor delegatie omdat de gedelegeerde handelingen leiden tot een aanvulling
van de verordening. Deze bevoegdheidsdelegatie voor onbepaalde tijd is wat betreft
doel, inhoud en strekking goed afgebakend. Het kabinet zal bepleiten dat deze bevoegdheidsdelegatie
wordt gewijzigd in een toekenning voor bepaalde tijd met de mogelijkheid van stilzwijgende
verlenging en waarbij die bevoegdheidsdelegatie op adequate wijze kan worden geëvalueerd.

Het in artikel 1, vijftiende lid, van de verordening opgenomen artikel 27da, derde
lid, MiFIR geeft de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen
ter nadere specificatie van de passende omvang van de gegevens vóór de handel (pre-trade data) die moeten worden aangeleverd aan een CTP. De Commissie kan deze gedelegeerde handelingen
op basis van een rapport van ESMA en de ervaringen opgedaan bij de eerste selectieprocedure
van een CTP vaststellen. Het kabinet acht de toekenning van deze bevoegdheid mogelijk,
omdat het niet de vaststelling van essentiële onderdelen betreft, maar om een aanvulling
van de verordening. Het kabinet vindt het bovendien wenselijk om deze bevoegdheid
toe te kennen, omdat daarmee enige flexibiliteit wordt ingebouwd wat betreft de vaststelling
van (technische) specificatie van de gegevens vóór de handel (pre-trade
data) die door market data providers aan een CTP moeten worden verstrekt waarbij de ervaringen
die zijn opgedaan bij de verstrekking van gegevens na de handel (post-trade data) aan een CTP van hulp kunnen zijn.

Het in artikel 1, zestiende lid, van de verordening opgenomen artikel 27h, vierde
lid, MiFIR geeft de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen
om, indien passend, de sleutel voor de allocatie van de opbrengsten (allocation key) van een CT voor aandelen te herzien. Deze delegatiebevoegdheid ziet op de (eventuele)
financiële aanspraken van marktpartijen die voortvloeien uit de op hen rustende verplichting
om bepaalde handelsdata aan een CTP voor aandelen te verstrekken. Bij de afweging
of de sleutel voor de allocatie van die opbrengsten moet worden herzien, en zo ja,
op welke wijze, dient er een evenwicht te worden gevonden tussen de verschillende
belangen van de betrokken marktpartijen. Daarbij kunnen ook politieke afwegingen een
rol spelen, bijvoorbeeld ten aanzien van de vraag of het wenselijk is om bepaalde
categorieën marktpartijen bij de allocatie van de CTP-opbrengsten te bevoordelen.
Omdat er in deze situatie sprake is van een belangrijke politieke afweging is het
kabinet van oordeel dat het hier gaat om de vaststelling van essentiële elementen
van de verordening waardoor delegatie niet mogelijk is. Het kabinet zal tijdens de
onderhandelingen bezwaar maken tegen deze vergaande bevoegdheidstoekenning. Indien
de onderhavige kwestie desondanks via een gedelegeerde handeling wordt geregeld acht
het kabinet de delegatiegrondslag niet voldoende afgebakend, omdat niet duidelijk
is op basis van welke criteria de Commissie tot de slotsom kan komen dat de hiervoor
bedoelde allocatiesleutel niet (langer) passend is en welke procedure de Commissie
bij de vaststelling van een nieuwe allocatiesleutel in aanmerking moet nemen.

Voorgestelde bevoegdheden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen

Naast de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, voorziet de verordening
ook in bevoegdheid om een uitvoeringshandeling vast te stellen.

Het in artikel 1, twintigste lid, van de verordening opgenomen artikel 32a, eerste
lid, MiFIR geeft de Commissie de bevoegdheid om via een uitvoeringshandeling de in
artikel 32 MiFIR neergelegde handelsverplichting voor derivaten (DTO) op te schorten,
na een daartoe strekkend verzoek van de toezichthoudende instantie van een lidstaat
en na consultatie van ESMA. De Commissie dient bij de vaststelling van het hiervoor
bedoelde besluit het bepaalde in de artikelen 32a, tweede, derde en vierde lid, en
51 MiFIR in aanmerking te nemen. In de eerste plaats dient de Commissie wanneer zij
overweegt om de DTO op te schorten rekening te houden met de eventuele (negatieve)
gevolgen daarvan op de in artikel 4, eerste lid, EMIR neergelegde clearingverplichting.
Daarnaast dient bij de uitvoeringshandeling het bewijs te worden gevoegd dat de toezichthoudende
instanties van een lidstaat om opschorting van de DTO hebben verzocht. In de derde
plaats dient ESMA op de hoogte te worden gebracht van de uitvoeringshandeling en moet
deze openbaar worden gemaakt via het in artikel 34 MiFIR bedoelde register dat door
ESMA wordt aangehouden. Het kabinet acht de toekenning van deze bevoegdheid mogelijk
omdat er bij de toepassing van de onderhavige bevoegdheid tot opschorting van de DTO
geen essentiële onderdelen van de verordening worden geregeld. Verder acht het kabinet
het toekennen van deze bevoegdheid wenselijk vanwege de benodigde flexibiliteit bij
de toepassing van de hiervoor bedoelde bevoegdheid om snel te kunnen reageren op veranderende
marktomstandigheden. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor uitvoeringshandelingen
(i.p.v. delegatie), omdat met deze handeling wordt gewaarborgd dat de verordening
volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd en deze handeling bovendien niet van
algemene strekking is. Hierbij voorziet de voorgestelde verordening in de onderzoeksprocedure,
conform artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011.13 Het kabinet acht dit de juiste procedure, gelet op het bepaalde in artikel 2 van
de Comitologieverordening voorziet de verordening in de toepassing van een onderzoeksprocedure
met betrekking tot deze uitvoeringshandeling.

De richtlijn introduceert geen nieuwe delegatiegrondslagen in MiFID II.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De inwerkingtreding van de verordening wordt voorzien op de twintigste dag na officiële
publicatie. De verordening is onmiddellijk van toepassing in de lidstaten. De lidstaten
dienen de richtlijn binnen twaalf maanden na de datum van inwerkingtreding toe te
passen. Het kabinet is van oordeel dat deze termijn te kort is. Ter uitvoering van
enige voorschriften van de verordening zal – teneinde die voorschriften adequaat te
kunnen handhaven – het Besluit uitvoering EU-verordening financiële markten moeten
worden gewijzigd. De daarvoor benodigde tijd is niet beschikbaar, indien de verordening
onmiddellijk na publicatie door de lidstaten moet worden toegepast. Het kabinet zal
er derhalve tijdens de raadsonderhandelingen voor pleiten dat de lidstaten de bepalingen
van de verordening op hetzelfde tijdstip moeten toepassen als waarop zij de bepalingen
van de richtlijn, die onlosmakelijk verbonden is met de verordening, geïmplementeerd
moet hebben.

Ter implementatie van de richtlijn zal de Wet op het financieel toezicht (Wft) en
wellicht enige op die wet gebaseerde lagere regelgeving moeten worden gewijzigd. Alhoewel
de door te voeren wijzigingen van de Wft naar verwachting niet zeer talrijk en complex
zullen zijn, zal het gezien de duur van het Nederlandse wetgevingsproces toch een
uitdaging zijn om het wetgevingstraject binnen een termijn van twaalf maanden (na
de datum van de officiële publicatie van de verordening) af te ronden.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het in artikel 1, achtentwintigste lid, van de verordening opgenomen artikel 52, elfde
en twaalfde lid, MiFIR bevatten evaluatiebepalingen. Op grond van artikel 52, elfde
lid, zal de Commissie drie jaren na de verlening van de vergunning aan de CT de Europese
Raad en het Europees Parlement informeren over het functioneren van de CT en de impact
daarvan op kapitaalmarkten. Artikel 52, twaalfde lid, bepaalt dat wanneer binnen twaalf
maanden (na het van toepassing worden van de verordening) geen CT is opgericht, de
Commissie na evaluatie van de toepasselijke wetgeving en na consulatie van de ESMA,
een wettelijke maatregel zal kunnen voorstellen die ertoe strekt dat ESMA voor de
exploitatie van een CT zal zorgdragen. Het kabinet kan zich vinden in de hiervoor
beschreven evaluatiebepalingen.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Er worden geen problemen met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaving voorzien.
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) is in Nederland belast met het toezicht op
MiFIR en MiFID II. De wijzigingen dienen enerzijds ter vereenvoudiging van de huidige,
complexe verplichtingen en dragen daarmee bij aan een verbetering van de handhavingsmogelijkheden.
Anderzijds brengen de aanpassingen een uitbreiding van de toezicht werkzaamheden van
de AFM mee, zoals het toezien op de kwaliteit van handelsdata en het PFOF-verbod.
Vanwege het relatief grote aantal handelsplatformen in Nederland zal naar verwachting
het additionele toezicht van de AFM op de datakwaliteit een belangrijke taak zijn.
Of de voorgestelde wijzingen financiële of personele gevolgen voor de AFM met zich
meebrengen hangt af van de definitieve vormgeving van de voorgestelde wijzigingen
en is op dit moment nog niet goed te overzien. Waar deze gevolgen er wel zijn, zullen
die conform de financieringssystematiek van de toezichthouders worden ingepast.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Naar verwachting zijn er geen implicaties voor ontwikkelingslanden.