Brief regering : Rapportage ketenstudie omgevingsveiligheid van duurzame waterstofrijke energiedragers

Nr. 938
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2021

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken
en Klimaat – Klimaat en Energie over de resultaten van een onderzoek naar de omgevingsveiligheid
van duurzame waterstofdragers.

Afgelopen maanden heb ik onderzoek laten uitvoeren naar de aandachtspunten voor de
omgevingsveiligheid van duurzame waterstofdragers. Die aandachtspunten wil ik scherp
in kaart gebracht hebben, zodat ze goed kunnen worden meegewogen binnen het beleid
met betrekking tot de energietransitie. Met de energietransitie staan we voor een
grote en belangrijke uitdaging, waar nieuwe vormen van opwekking, opslag en vervoer
van energie in snel tempo ontwikkeld worden. Duurzame energie draagt bij aan het klimaatbeleid
en kan een positief effect hebben op de gezondheid1. Binnen die context is mijn streven om de transitie ook te benutten om de veiligheid
te vergroten en minimaal gelijk te houden. De verwachting is dat duurzame waterstof
(dan wel duurzame waterstofdragers; op het onderscheid kom ik hieronder terug) een grote rol gaat spelen binnen
de energietransitie en gaat bijdragen aan het verminderen van luchtvervuiling en schadelijke
emissies. Dat betekent dat op rijksniveau en lokaal over de inzet van waterstof beleidskeuzen
gemaakt zullen worden, waarbij het voldoen aan de normen voor de omgevingsveiligheid
een randvoorwaarde is. Dit mede voor een goede balans tussen onder meer de ambities
op het terrein van woningbouw, ruimtelijke ordening, mobiliteit, duurzame energievoorziening
en omgevingsveiligheid.

Focus en scope van het onderzoek

In het onderzoek is de focus gelegd op wat de onderzoekers zien als meest kansrijke
waterstofdragers voor de periode tot 2030, gelet op hun marktrijpheid. Ik spreek daarbij
over waterstofdragers omdat waterstof soms bewust wordt «gebonden» aan andere moleculen.
De resulterende waterstofdrager is eenvoudiger te transporteren en op te slaan dan
waterstofgas. De energiedichtheid van waterstofgas op volumebasis en bij omgevingsdruk
en -temperatuur is laag in vergelijking met die van aardgas. Transport en opslag vinden
daarom plaats onder zeer hoge druk, vloeibaar op extreem lage temperatuur of gebonden
aan een drager. In het onderzoek is, naast op waterstof zelf, vooral ingegaan op ammoniak
(NH3) en twee vormen van zogenoemde «liquid organic hydrogen carriers (LOHC’s)» als waterstofdragers.

Het onderzoek beschouwt de aandachtspunten over de complete ketens van de dragers:
van de productie of import in ons land tot het gebruik of de export. Daarbij zijn
alle, per keten relevante, transportmodaliteiten vergeleken (weg, spoor, water en
buisleiding). Per onderdeel is gekeken naar de ruimtelijke impact van de veiligheidseisen,
eventuele uitstoot en restproducten, mogelijke maatschappelijke consequenties en denkbare
beleidsmaatregelen. De veelheid aan informatie die daarbij naar voren komt is teruggebracht
tot enkele overkoepelende bevindingen, die ik hieronder met u deel. Vervolgens ga
ik in op de gevolgen hiervan, waar een nieuw kabinet een nadere visie op kan ontwikkelen.

Belangrijke bevindingen

Het onderzoek biedt houvast om bij keuzen over de ketens van waterstof(dragers) rekening
te houden met de verschillen in hun omgevingsveiligheid. Er komen ook aandachtspunten
naar voren die direct of indirect de speelruimte bepalen bij de invulling van het
nieuwe duurzame energiesysteem en de energietransitie.

Omgevingsveiligheid

Hoewel de veiligheidsrisico’s van de diverse ketens lastig onderling vergelijkbaar
zijn, vanwege hun specifieke karakter, komen uit het onderzoek enkele zaken duidelijk
naar voren. Zo blijkt dat vloeibare organische waterstofdragers (LOHC’s), over de
hele keten beschouwd, de minste aandachtspunten hebben wat de omgevingsveiligheid
betreft. Deze dragers zijn veel minder toxisch dan andere dragers, zoals ammoniak,
niet explosief en veel minder brandbaar dan waterstofgas onder druk. Transport en
opslag zijn daarmee relatief eenvoudig mogelijk. Wel is er een retourstroom nodig
van de drager, wanneer de waterstof hiervan is ontbonden. Het aantal transportbewegingen
verdubbelt daardoor.

Het onderzoek geeft aan dat ammoniak van de beschouwde ketens de meeste en zwaarste
aandachtspunten heeft voor de omgevingsveiligheid. Dat vooral omdat ammoniak zeer
toxisch is. Het is daarnaast brandbaar en explosief, maar in mindere mate dan waterstof
onder druk. Vanuit de markt lijkt – naast pure waterstof – momenteel de meeste aandacht
uit te gaan naar ammoniak. Redenen daarvoor zijn dat ammoniak relatief makkelijk te
produceren is, geen retourstroom vereist en voor specifieke toepassingen ook direct
als energiedrager kan worden ingezet. Deze ontwikkeling is internationaal, en vanwege
onze doorvoerfunctie zullen keuzes van andere landen ook invloed hebben op de situatie
in Nederland.

Uit vervoersperspectief zijn buisleidingen qua veiligheid de optie met de minste ruimtelijke
en maatschappelijke impact.

Belasting van het Basisnet

Het onderzoek gaat in op de wijze waarop de waterstof(dragers) kunnen worden getransporteerd.
Het toont dat de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het Basisnet
(het netwerk voor het vervoer van gevaarlijke stoffen) later dit decennium structureel
kunnen toenemen als gevolg van de inzet van waterstof(dragers) bij de energietransitie.
Dit geldt ongeacht de energiedrager die in de markt de voorkeur krijgt. Ook de internationale
ontwikkeling in de vraag naar waterstof(dragers) speelt daarin een rol. Als oorzaak
voor de risicotoename bij het Basisnet noemt het onderzoek het feit dat transport
van waterstof(dragers) op de korte termijn alleen mogelijk is over de weg, het spoor
of water. Het beschikbaar komen voor waterstof van voormalige aardgasleidingen, de
zogenoemde «waterstofbackbone», mogelijk vanaf medio 2027, zal het vraagstuk voor
wat betreft het transport van waterstofgas deels oplossen.

Het onderzoek maakt ook duidelijk dat bij transport van waterstof(dragers) over weg,
spoor of water relatief veel transporten nodig zijn om een hoeveelheid energie te
transporteren (nog naast de eventuele retourstromen). Zo zijn bijvoorbeeld voor het
bevoorraden van een multi-fuel-tankstation vier vrachtwagens met waterstof nodig ten
opzichte van één vrachtwagen met een, wat energie-inhoud betreft vergelijkbare hoeveelheid,
benzine of diesel. Het binden van waterstof aan een drager verhoogt het gewicht. Zo
moet ruim 5,5 ton ammoniak worden getransporteerd, om daar 1 ton waterstof uit vrij
te kunnen maken. Bij de LOHC’s ligt dit in dezelfde grootteorde. Het grotere aantal
transporten vormt een extra belasting van het Basisnet. Dat hoeft overigens niet te
betekenen dat de veiligheidsnormen worden overschreden.

Overige bevindingen

In het onderzoek worden naast bovengenoemde hoofdzaken enkele andere aandachtspunten
gesignaleerd, zoals de benodigde aanpassing van rekenmethodieken voor en categorisering
van waterstof(dragers) als gevaarlijke stoffen. Deze punten zijn niet nieuw en hieraan
wordt gewerkt. Voor zover relevant benoem ik de actuele stand van zaken hieronder
bij mijn inhoudelijke reactie op de bovengenoemde bevindingen.

Eerste analyse en acties naar aanleiding van de bevindingen

Voorop wil ik stellen dat het onderzoek nieuwe vragen oproept. Voor de volledige beantwoording
daarvan is nader onderzoek nodig. Ik wil daar stappen in zetten, opdat een volgend
kabinet daar in de verdere beleidsontwikkeling van kan profiteren. Tegelijk is het
nu voorliggende onderzoeksresultaat al belangwekkend genoeg om acties op te baseren.
De resultaten van het onderzoek geven mij zodoende aanleiding op drie punten mijn
beleidslijn met betrekking tot nieuwe energiedragers te verduidelijken en specificeren.
Het eerste hiervan betreft mijn oordeel over dragers in relatie tot de omgevingsveiligheid
en het milieu. In deze context gaat het dan in het bijzonder over LOHC’s en ammoniak
als waterstofdrager/energiedrager. Het tweede betreft mijn aanpak voor het basis-beschermingsniveau
bij het Basisnet en andere transporttrajecten. Het derde hangt hiermee samen: mijn
visie op de tijdige realisatie van een infrastructuur aan buisleidingen voor waterstof(dragers).
Op deze punten ga ik hieronder nader in.

Voorkeur waterstofdragers

Mede op grond van het onderzoek constateer ik dat het transport en de opslag van waterstof
gekoppeld aan bepaalde dragers leiden tot minder aandachtspunten voor de omgevingsveiligheid
dan bij het gebruik van ammoniak of pure waterstof onder hoge druk. Zulke dragers
zijn nu LOHC’s, maar in de toekomst kunnen andere – nog uit te ontwikkelen – dragers
mogelijk nog beter scoren. Op dit moment is dat voor mij reden de inzet van LOHC fiscaal
te stimuleren. Dit gebeurt via de regeling MIA/Vamil2.

Om diverse – hierboven aangeduide – redenen lijkt in de markt nu een voorkeur te bestaan
voor gasvormige waterstof onder hoge druk, of voor ammoniak. Volgens het onderzoek
kan dit leiden tot nieuwe veiligheidsvraagstukken. Bij waterstof onder druk is het
risico van explosieve ontbranding een aandachtspunt en bij ammoniak is dat de sterke
toxiciteit.

Vanwege het risicoprofiel van ammoniak is sinds 2005 het kabinetsstandpunt dat we
nieuwe transportstromen ervan binnen ons land, met name over het spoor, zoveel als
mogelijk beperken, in relatie tot de maatschappelijke kosten en baten3. De voortgang van de energietransitie en de gesignaleerde marktontwikkeling geven
aanleiding tot een herijking van dit standpunt. Centrale vraag daarbij is of in de
nieuwe context de maatschappelijke baten opwegen tegen de risico’s. Als dat zo is
volgt de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden, binnenlands transport van ammoniak
kan worden gereguleerd met het oog op de risico’s.

Uitgangspunt bij de herijking is dat alle onderdelen van de keten voor wat betreft
de veiligheid moeten voldoen aan de geldende normen en regelgeving. Voor transport
zijn de veiligheidsmaatregelen internationaal geregeld. Daaraan mogen overheden geen
voorwaarden toevoegen. De afnemers van de te transporteren producten kunnen privaatrechtelijk
wel voorwaarden stellen aan de wijze waarop het product bij hen wordt aangeleverd.
Daarom wil ik in gesprek gaan met de nieuwe betrokkenen bij ammoniak over hun verwachtingen
en hun bereidheid mee te werken aan het borgen en het waar mogelijk versterken van
de omgevingsveiligheid. Ik denk daarbij aan havenbedrijven, importeurs, doorvoerders
en belangrijke potentiële afnemers. De uitkomst van de gesprekken vormen belangrijke
input bij de herijking. Aanvullend daarop wil ik het gesprek aangaan met onze buurlanden
over de aandacht voor de veiligheid bij internationale transporten van waterstof(dragers).

Parallel aan de gesprekken wil ik, in samenwerking met mijn collega van EZK-KenE,
een verkennend onderzoek laten uitvoeren naar de te verwachten volumes aan te transporteren
dragers. Daarop ga ik bij het volgende punt nader in.

Tot besluit van dit blok merk ik op dat er ook andere aandachtspunten zijn vanuit
milieuperspectief bij het benutten van ammoniak, zoals de NOx-uitstoot bij de verbranding en de waarborg dat de ammoniak met groene energie is
geproduceerd. Ook deze zaken zullen aan de orde komen in de bovengenoemde gesprekken
en bij de herijking. Mijn uiteindelijke beleidsreactie zal mede afhangen van het resultaat
daarvan.

Basisnet

Het onderzoek geeft aan dat het transport van waterstof(dragers) over de weg, het
spoor of het water een grote impact kan hebben op de risico’s bij het Basisnet. Onder
de titel Robuust Basisnet Spoor werk ik al aan een stelselherziening en een nieuwe
systematiek, waarin de focus ligt op het vergroten van de veiligheid van het vervoer,
de infrastructuur en de leefbaarheid van de ruimtelijke omgeving. De Tweede Kamer
is in juli 2021 geïnformeerd over de voortgang daarvan4. In een volgende fase zal worden bezien of deze systematiek ook wordt doorgetrokken
naar het Basisnet Weg en het Basisnet Water. Overigens kan – ook bij de nieuwe systematiek
– de groei van het aantal waterstofgerelateerde transporten leiden tot andere externe
effecten (zoals ook geluid en trillingen) en tot het onder druk komen te staan van
het basisbeschermingsniveau bij het Basisnet. Dit alles onderstreept het belang om
het hierboven aangegeven gesprek met de ketenpartners aan te gaan.

Wat betreft de mogelijke marktontwikkelingen en de tijdigheid van het beschikbaar
komen van transportmodaliteiten zijn er nog veel onzekerheden. Ik wil dan ook, in
samenwerking met de Staatsecretaris van EZK-KenE, een verkennend onderzoek uit laten
voeren om meer zicht te krijgen op de te verwachten ontwikkeling van de transportstromen
en modaliteiten in de komende jaren. De uitkomsten daarvan zullen mede input vormen
voor de nieuwe vervoersprognoses voor het Basisnet, die al eerder zijn aangekondigd
voor 20235. De scope van het bedoelde onderzoek zal breder zijn dan alleen de ontwikkelingen
bij waterstof(dragers), door ook in te gaan op de overige energiedragers, zoals elektriciteit,
biobrandstoffen en grondstoffen.

Buisleidingen

Zowel vanuit het oogpunt van de omgevingsveiligheid als om het potentiële knelpunt
bij het Basisnet te beperken lijkt de inzet op transport van duurzame waterstofdragers
via buisleidingen momenteel een wenselijke stap.

Bij het hergebruik van aardgas-buisleidingen voor waterstof wordt steeds duidelijker
dat voldaan kan worden aan de norm voor omgevingsveiligheid, mits een aantal technische
maatregelen worden doorgevoerd. De verwachting is dat daarbij de risicocontouren van
waterstof binnen de risicocontouren van aardgas blijven. Aan de wettelijke aanpassing,
om het hergebruik van aardgas-buisleidingen voor waterstof mogelijk te maken, wordt
momenteel gewerkt.

Voor nieuwe leidingen kan gebruik worden gemaakt van gereserveerde ruimte op basis
van de Structuurvisie buisleidingen. Aanvullend zullen mogelijk nieuwe besluiten nodig
zijn. Daarbij wordt in toenemende mate ook gedacht over buisleidingencorridors, waarin
buisleidingen voor verschillende dragers in een gezamenlijke corridor worden samengebracht.
De ervaringen die momenteel worden opgedaan bij het overleg over de zogenoemde Deltacorridor,
tussen Rotterdam en Duitsland kunnen daarin worden betrokken. De intentie is dat het
bovengenoemde verkennende onderzoek ook zicht biedt op de noodzaak van nieuwe tracés
en corridors. De impact daarvan op de omgevingsveiligheid kan ik op basis daarvan
dan beter inschatten.

In de tussentijd brengen wij de bovengenoemde punten in bij de lopende nationale transitietrajecten,
zoals het Programma Energie Hoofdinfrastructuur (PEH)6, het Nationale Waterstof Programma (NWP)7 en het nieuwe Programma Energie-Systeem8 (PES). Dit om daar nu alvast extra aandacht en actie te bevorderen voor deze punten.

Review

Op de onderzoekrapportage heb ik een review laten uitvoeren door het RIVM. De samenvattende
conclusie daaruit is dat het onderzoek op goede wijze is uitgevoerd en dat de resultaten
bruikbaar zijn voor verdere beleidskeuzen. Meer details kunt u desgewenst vinden in
de betreffende bijlage9.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S.P.R.A. van Weyenberg