Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Leon de Jong, gedaan tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 26 oktober 2021, over het bericht ‘Miljoenen pensioenen dreigen wéér niet te worden geïndexeerd’

Nr. 572
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 november 2021

Op 26 oktober jl. heeft het lid Léon de Jong (PVV) bij de Regeling van Werkzaamheden
gevraagd hoe het kabinet aankijkt tegen het realiseren van meer indexatie middels
een aanpassing van de rekenrente, gegeven de koopkrachtachteruitgang van gepensioneerden
(Handelingen II 2021/22, nr. 13, Regeling van Werkzaamheden). Het lid Omtzigt vroeg
naar de actuele dekkingsgraden en beleidsdekkingsgraden van pensioenfondsen. In deze
brief reageer ik op deze verzoeken.

In mijn reactie betrek ik de voorgenomen herziening van het pensioenstelsel. Dit nieuwe
stelsel zorgt voor een duurzaam houdbaar pensioenstelsel dat eerder perspectief biedt
op een koopkrachtig pensioen, pensioen transparanter en persoonlijker maakt en beter
aansluit bij de ontwikkelingen in de maatschappij en op de arbeidsmarkt.

Eerst ga ik in op de inkomenspositie van ouderen. Daarna op de indexatieregels in
het huidige financieel toetsingskader (ftk) en in het transitie-ftk dat zal gelden
tijdens de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Naar aanleiding van de motie
van het lid Gijs van Dijk c.s., geef ik daarna aan hoe ik uitvoering wil geven aan
de motie.1 Tot slot wil ik op hoofdlijnen aangeven hoe de vrijstellingsregeling voor pensioenfondsen
voor komend jaar eruit ziet.

Koopkracht ouderen

De koopkracht van ouderen wordt bepaald door aan de ene kant de inflatie en aan de
andere kant de inkomenspositie. Hoewel de inflatie in de afgelopen twintig jaar redelijk
stabiel is gebleven, is deze het afgelopen jaar sterk gestegen. De inkomenspositie
van gepensioneerden wordt (voornamelijk) bepaald door de ontwikkeling van de AOW,
de ontwikkeling van aanvullende pensioenen en inkomensbeleid van de overheid, zoals
wijzigingen in inkomensafhankelijke regelingen (met name toeslagen) en belastingen.
Voor de meeste ouderen is de AOW de belangrijkste inkomensbron. Deze wordt jaarlijks
geïndexeerd met de loonontwikkeling. De laatste 20 jaar is de AOW-uitkering steeds
geïndexeerd. Ook hebben gepensioneerden tijdens de kabinetsperiode onder meer profijt
gehad van het meermaals verhogen van de ouderenkorting en de algemene heffingskorting
(wat leidt tot een hogere AOW-uitkering). Dat laat onverlet dat het niet kunnen indexeren
van pensioenuitkeringen en -aanspraken druk zet op de koopkracht van gepensioneerden.
Bovendien heeft de beperkte pensioenindexatie ook gevolgen voor werkenden. Zij bouwen
immers minder pensioen op, maar dat wordt voor hen niet zichtbaar in de koopkrachtplaatjes.
Ik begrijp vanuit die achtergrond de wens heel goed om eerder indexatie mogelijk te
maken.

Uit het recent gepubliceerde boek «Inkomen verdeeld, trends 1977–2019» blijkt dat
de dynamische koopkrachtontwikkeling van pensioengerechtigden in het afgelopen decennium
(2009–2019) negatiever was (– 4,7%) dan die van bijvoorbeeld werkenden (17,5%) en
bijstandsontvangers (2,7%).2 Vooral het achterblijven van indexatie van aanvullende pensioenen door pensioenfondsen
is hier debet aan. Het gaat over dynamische koopkracht waar het kabinet normaliter
statische koopkrachtcijfers presenteert. Deze cijfers zijn onderling niet een-op-een
te vergelijken. Zo speelt bij de dynamische koopkracht van werkenden bijvoorbeeld
mee dat ze ouder worden, meer werkervaring opdoen, soms individueel promotie maken.
Daardoor hebben huishoudens van werkenden vaker een hogere dynamische koopkracht,
die het cijfer van de groep omhoog stuwt. Gepensioneerden hebben deze periode echter
al achter de rug en hebben hun bestedingsmogelijkheden toen opgebouwd. Het pensioenstelsel
heeft ten doel die mogelijkheden op peil te houden.

De koopkrachtontwikkeling is niet de enige indicator om de financiële positie van
gepensioneerden te vergelijken met die van andere groepen in de samenleving. Zo laat
bovengenoemde publicatie zien dat het percentage gepensioneerden met kans op armoede
fors lager ligt dan het landelijk gemiddelde. In internationaal perspectief is het
armoederisico in Nederland laag en ligt het onder het Europees gemiddelde.

Indexatie in het ftk en het transitie-ftk

De overheid stelt regels aan pensioenfondsen om te zorgen voor goed en betrouwbaar
pensioen voor alle generaties, nu en in de toekomst.

De Pensioenwet stelt uit dit oogpunt van prudentie eisen aan de financiële situatie
bij pensioenfondsen voordat pensioenrechten en -uitkeringen mogen worden geïndexeerd
met de loon- of prijsontwikkeling. Hierbij wordt gekeken naar de verhouding tussen
het vermogen en de verplichtingen van het fonds (de dekkingsgraad). De specifieke
wettelijke eisen zijn beschreven in het financieel toetsingskader (ftk).

Het huidige ftk ziet vooral op de bescherming van de nominale pensioenaanspraken en
-rechten. Om die reden dienen in het financieel toetsingskader buffers te worden aangehouden.
Deze buffers vangen schommelingen in de financiële positie van het fonds op zodat
pensioenrechten en pensioenaanspraken niet direct moeten worden aangepast. In verreweg
de meeste pensioenregelingen is indexatieverlening voorwaardelijk en afhankelijk van
de financiële situatie van het fonds. De buffers dienen dan niet alleen ter bescherming
van de nominale aanspraken, maar vormen tegelijkertijd het vermogen waaruit de financiering
van de indexatie mogelijk wordt gemaakt.

In het ftk mag een pensioenfonds tot gedeeltelijke indexatie overgaan als de beleidsdekkingsgraad
110% of meer bedraagt. Vanaf een dekkingsgraad van ongeveer 125% (afhankelijk van
de kenmerken van het specifieke pensioenfonds) mag volledige indexatie verleend worden
conform de in de pensioenregeling overeengekomen loon- of prijsinflatiemaatstaf. Deze
grens is zo vastgesteld dat verleende indexatie naar verwachting ook in de toekomst
waargemaakt kan worden («toekomstbestendige indexatie-eis»). De indexatieregel komt
er in de praktijk op neer dat er ongeveer één procent indexatie kan worden verleend
voor elke tien dekkingsgraadpunten boven een beleidsdekkingsgraad van 110%.

De reden dat de beleidsdekkingsgraad de relevante dekkingsgraad voor indexatie is,
is dat dit een stabiele graadmeter vormt voor het nemen van eventuele beleidsmaatregelen
door het fonds. Deze beleidsdekkingsgraad wordt berekend als een voortschrijdend gemiddelde
van de actuele dekkingsgraden over 12 maanden. De beleidsdekkingsgraad geeft een stabieler
beeld van de ruimte om te indexeren dan de actuele dekkingsgraad, die per maand kan
verschillen.

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van de huidige actuele en beleidsdekkingsgraden
van de pensioenfondsen sinds 2015.

Met het nieuwe pensioenstelsel wordt overgestapt op een stelsel dat meer perspectief
biedt op behoud van koopkracht van pensioenregelingen. Pensioenen zullen meer meebewegen
met de financiële ontwikkelingen. Hierbij horen lagere buffers en andere verdeelregels
dan in het huidige stelsel. Het streven is dat het nieuwe stelsel per 1 januari 2023
in werking kan treden, waarna er een implementatieperiode van maximaal 4 jaar is voor
partijen om voorbereidingen te treffen voor overgang naar het nieuwe stelsel. De Wet
toekomst pensioenen regelt dit. Deze wet verwacht ik in het voorjaar van 2022 bij
uw Kamer in te dienen.

Voor fondsen die voornemens zijn om bestaande opbouw in te varen naar het nieuwe stelsel,
wordt het tijdens de transitieperiode mogelijk om met de blik van het nieuwe stelsel
naar het bestaande toetsingskader te kijken. Daarvoor worden regels opgenomen in het
transitie-ftk, onderdeel van de Wet toekomst pensioenen. Dat betekent dat tijdens
de transitieperiode andere kortings- en indexatieregels gelden voor pensioenfondsen
die voornemens zijn bestaande pensioenen in te varen. Voor pensioenfondsen die gebruik
maken van het transitie-ftk worden indexatiemogelijkheden daarom verruimd. De wettelijke
indexatiedrempel wordt verlaagd van 110% beleidsdekkingsgraad naar 105%. Bovendien
geldt de regel voor toekomstbestendig indexeren niet. Als de beleidsdekkingsgraad
van een pensioenfonds hoger is dan 105% dan mag het maximaal conform de prijs- of
loonontwikkeling in enig jaar indexeren mits de dekkingsgraad daarmee niet onder de
105% komt. Voor eventuele inhaalindexatie blijven wel de bestaande regels gelden.
De regels van het transitie-ftk betekenen een vergroting van het indexatiepotentieel
in de transitieperiode, vooruitlopend op het nieuwe stelsel.

Het lid Léon de Jong vraagt de rekenrente aan te passen om zo indexatie te kunnen
verlenen. Ik zie het aanpassen van de rekenrente niet als een oplossing. Het aanpassen
van de rekenrente verandert namelijk niet de onderliggende financiële situatie van
de pensioenfondsen. De situatie wordt alleen verhuld door de dekkingsgraad te verhogen
met nog niet behaald rendement, dat geen financiële dekking voor toegezegde pensioenen
biedt. Hierdoor kan een verdere uitholling van de financiële positie van fondsen optreden,
zonder dat dekkingsgraden dit nog weergeven. Verhoging van de rekenrente betekent
dat onzekere toekomstige rendementen met zekerheid op korte termijn worden uitgedeeld.
Het betekent daarom een forse herverdeling van pensioenvermogen van jongere generaties
naar oudere generaties. Dat kan het draagvlak onder het huidige stelsel onder druk
zetten omdat partijen niet meer wensen mee te doen. Dat vind ik onwenselijk. Ik wil
juist samen met alle betrokken partijen werken aan een stelsel waar collectiviteit,
solidariteit en breed draagvlak onder alle generaties de basis zijn.

Indexatie in 2022

In het debat over de Verzamelwet SZW 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 21, Debat opver
de Verzamelwet SZW 2022) hebben de leden Gijs van Dijk (PvdA), Palland (CDA) en Ceder
(ChristenUnie) een motie ingediend die oproept een uitwerking aan de Kamer te sturen
waarmee de indexatieregels van het transitie-ftk in 2022 al ingaan. De motie is 18 november
jl. aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 24, Stemmingen). In het debat heb ik aangegeven
dat ik de samenhang met de Wet toekomst pensioenen (WTP) essentieel vind, zodat de
Kamer van beide stukken kennis kan nemen en ze in samenhang kan bezien. Daarom ben
ik voornemens de uitwerking van de motie – middels een AMvB – tezamen met de WTP in
het voorjaar aan te bieden. In hetzelfde debat heb ik aangegeven de waarborgen uit
de WTP die gelden voor fondsen die gebruik maken van het transitie-ftk, ook in de
AMvB op te nemen vanuit het oogpunt van evenwichtige belangafweging die fondsbesturen
dienen te betrachten. Dat zijn bijvoorbeeld waarborgen met betrekking tot de onderbouwing
en het inzichtelijk maken van de effecten.

Het besluit om gebruik te maken van de ruimte die middels de AMvB wordt geboden, is
aan de pensioenfondsen. Zij bepalen, gelet op een evenwichtige afweging van belangen,
of indexatie kan worden verleend en zij leggen hierover verantwoording af. Een van
de onderdelen die fondsbesturen in hun afweging betrekken is de transitie naar het
nieuwe stelsel.

De AMvB kan naar verwachting medio 2022 in werking treden. Pensioenfondsen hebben
dan de mogelijkheid, gegeven de voorwaarden en de afwegingen over het hele jaar, («met
terugwerkende kracht» vanaf 1 januari) indexatie te verlenen. Zo wordt het mogelijk
gemaakt dat pensioenfondsen met een beleidsdekkingsgraad vanaf 105% over het jaar
2022 kunnen indexeren met nadrukkelijke waarborgen voor evenwichtig invaren en de
belangen van toekomstige generaties.

Vrijstellingsregeling

Conform het voornemen waarover de Minister van SZW uw Kamer op 10 mei 2021 heeft geïnformeerd
ben ik voornemens vrijstelling te verlenen van de termijnen die gelden om te voldoen
aan het (minimaal) vereist eigen vermogen.3 Op grond van artikel 142 van de Pensioenwet en artikel 137 van de Wet verplichte
beroepspensioenregeling (WVB) bestaat de bevoegdheid deze vrijstelling te verlenen.
In 2019 en 2020 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ook gebruik
gemaakt van deze bevoegdheid.

De vrijstellingsregeling 2022 zal op dezelfde manier en onder dezelfde voorwaarden
vrijstelling verlenen van de termijnen die gelden om te voldoen aan het Minimaal Vereist
Eigen Vermogen (MVEV) en Vereist Eigen Vermogen (VEV). Met voorgenoemde vrijstellingsregeling
hoeven fondsen pensioenuitkeringen niet te korten bij een dekkingsgraad van 90% of
hoger. De vrijstellingsregeling kan worden ingeroepen wanneer er sprake is van een
uitzonderlijke economische situatie. De uitzonderlijke economische situatie die vorig
jaar gold, is nog niet gepasseerd: de uitbraak van het Coronavirus en de maatregelen
om die uitbraak in te dammen, evenals de daarop volgende onzekerheid op financiële
markten, kunnen hun weerslag hebben op de financiële positie van individuele pensioenfondsen.

Ik zal de vrijstellingsregeling in december publiceren.

Tot slot

Met de aangepaste indexatieregels in 2022 en met het transitie-ftk als onderdeel van
de WTP, wordt het indexatiepotentieel voor pensioenfondsen sterk vergroot in de aanloop
naar het nieuwe pensioenstelsel. Beide onderdelen ben ik voornemens in het voorjaar
van 2022 aan uw Kamer te sturen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A.D. Wiersma