Brief regering : Stand van zaken Nationaal Groeifonds

Nr. 7
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 november 2021

Op 7 september 2020 hebben wij de uitgangspunten van het Nationaal Groeifonds (hierna:
het Groeifonds) met uw Kamer gedeeld1. Op 1 december 2020 hebben wij uw Kamer toegezegd om een voorstel voor een Instellingswet
voor het Groeifonds in de vorm van een begrotingsfonds in te dienen2.

In deze brief lichten wij een aantal punten uit het wetsvoorstel nader toe. Verder
verwijzen wij u naar het wetsvoorstel voor de Wet Nationaal Groeifonds (hierna: het
wetsvoorstel) en het nader rapport in reactie op het advies van de Raad van State
over het wetsvoorstel, welke u separaat worden toegezonden. Daarnaast gaan we in deze
brief in op een aantal toezeggingen en moties. Op 1 november jl. hebben wij u geïnformeerd
over de stand van zaken bij de tweede ronde van het Nationaal Groeifonds3.

Doel van het wetsvoorstel

Met het wetsvoorstel wordt het fonds, conform artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet
2016, bij wet ingesteld om het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven van
het Rijk voor het Groeifonds mogelijk te maken. Bij het opstellen van het wetsvoorstel
is zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige vormgeving van het fonds, zoals beschreven
in de Kamerbrief over de oprichting van het Groeifonds. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel
is dan ook een zo beleidsneutraal mogelijke omzetting van de huidige vormgeving van
het fonds. Het begrotingsfonds komt in de plaats van het huidige fonds, dat is vormgegeven
als een niet-departementale begroting.

Het wetsvoorstel regelt onder meer het doel van het fonds, de criteria op hoofdlijnen
voor toekenning van middelen uit het fonds, de aard van de uitgaven en de ontvangsten
van het fonds, het versterken van de autorisatiefunctie en de informatiepositie van
het parlement via een meerjarenprogramma en de instelling van de Adviescommissie Nationaal
Groeifonds (hierna: adviescommissie). Ook bevat dit wetsvoorstel een facultatieve
grondslag voor subsidieregelgeving die directe uitgaven uit het begrotingsfonds mogelijk
maakt. Verderop in deze brief geven we de stand van zaken van de subsidieregeling.

De Minister van Financiën en de Minister van Economische Zaken en Klimaat zijn beiden
als fondsbeheerders aangewezen in het wetsvoorstel, overeenkomstig de eerdergenoemde
brief aan de Tweede Kamer van 7 september 2020. De fondsbeheerders, die op basis van
artikel 2 van het wetsvoorstel ook de begroting van het Groeifonds beheren, dienen
jaarlijks de begroting van het fonds in en leggen daarover verantwoording af aan het
parlement.

Stand van zaken subsidieregeling

In de genoemde brief van 7 september 2020 is een subsidieregeling aangekondigd die
veldpartijen rechtstreeks toegang geeft tot het Nationaal Groeifonds. Dit creëert
een mogelijkheid voor veldpartijen, naast de al bestaande mogelijkheid voor departementen,
om een voorstel in te dienen. Bij het uitwerken van de subsidieregeling blijkt echter
dat het niet eenvoudig is om volledig aan alle uitgangspunten van de Kamerbrief van
7 september 2020 te voldoen. In die constructie ontstaan er namelijk twee routes voor
toegang tot het Groeifonds. Hierdoor ontstaat er juridisch een onderscheid tussen
voorstellen uit het veld en van departementen, terwijl een integrale weging en gelijke
behandeling van alle voorstellen een belangrijk uitgangspunt is. Ook blijkt dat sommige
grote complexe voorstellen met veel verschillende betrokken partijen en financieringsvormen
zich niet eenvoudig lenen voor indiening in een subsidieregeling.

Het kabinet streeft ernaar om toegang voor veldpartijen tot het fonds goed in te bedden.
Daarbij staat voorop dat alle voorstellen door de adviescommissie op dezelfde hoge
kwaliteitseisen worden getoetst en dat alleen de beste voorstellen worden geselecteerd.
Het uitwerken van een goede wijze om dit te realiseren heeft meer tijd nodig. Daarbij
wordt gekeken naar twee mogelijkheden: een subsidieregeling, en een betere borging
van de rol van veldpartijen binnen de departementale route. Het wetsvoorstel bevat
een grondslag die een subsidieregeling mogelijk maakt. Deze grondslag kan benut worden,
maar verplicht er niet toe, een zogeheten kan-bepaling. Daarnaast bevat het wetsvoorstel
de grondslag voor de departementale route. Wij streven ernaar om uw Kamer begin 2022
nader te informeren over de toegang voor veldpartijen tot het fonds.

Werkwijze adviescommissie

De rol van de adviescommissie is om op basis van expertadvies en het eigen oordeel
te komen tot een onafhankelijk en objectief advies aan de fondsbeheerders omtrent
de voorstellen die vanuit het fonds kunnen worden bekostigd. Binnen de door het kabinet
vastgestelde criteria heeft de adviescommissie de ruimte om de werkwijze en analysemethoden
in te vullen. Hiervoor stelt de adviescommissie een analysekader op. Het analysekader
dat de adviescommissie gebruikt voor de tweede ronde is bijgevoegd als bijlage 14. De adviescommissie heeft op basis van de ervaringen uit de eerste ronde het analysekader
verder verduidelijkt en verfijnd.

De taken en samenstelling van de adviescommissie zijn op dit moment vastgelegd in
het Instellingsbesluit Adviescommissie Groeifonds5. Dit Instellingsbesluit wordt geactualiseerd en zal worden omgezet in een ministeriële
regeling op grond van het wetsvoorstel. Deze regeling zal tegelijk met deze wet in
werking treden. Binnen de kaders van het huidige Instellingsbesluit en in de toekomst
de ministeriële regeling opereert de adviescommissie onafhankelijk en heeft de ruimte
om haar eigen werkwijze en analysemethoden te bepalen.

Planning

Begin 2022 zullen wij Uw Kamer nader informeren over de wijze waarop veldpartijen
toegang tot het fonds zullen krijgen. Vervolgens zullen de bestuurlijke afspraken
voor de departementale route, de ministeriële regeling met betrekking tot de adviescommissie
en de mogelijke subsidieregelgeving worden uitgewerkt. Uw Kamer zal hierover worden
geïnformeerd.

Afhankelijk van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel, is het streven
dat het wetsvoorstel op 1 juli 2022 in werking zal treden. We streven ernaar dat dat
de eventuele subsidieregelgeving, de bestuurlijke afspraken en de ministeriële regeling
met betrekking tot de adviescommissie gelijktijdig met het wetsvoorstel van kracht
worden en dat daar in de derde ronde in 2022 gebruik van gemaakt kan gaan worden.
Over het tijdpad van de derde ronde zullen wij u op een later moment informeren.

De eerste begroting van het Groeifonds-begrotingsfonds kan dan voor het begrotingsjaar
2023 worden voorbereid en op Prinsjesdag 2022 worden gepresenteerd.

Voortgang eerdere toezeggingen en moties

Wij hebben in een eerdere Kamerbrief6 een aantal toezeggingen aan uw Kamer gedaan. Hierbij informeren wij u over de stand
van zaken.

Wij hebben in die Kamerbrief toegezegd om de CO2-prijs mee te nemen in de maatschappelijke kosten- en batenanalyse van de voorstellen
en daarbij de efficiënte CO2-prijs te hanteren. De adviescommissie heeft dit opgenomen in haar werkwijze.

Daarnaast is toegezegd een generatietoets toe te passen in het proces van het Groeifonds.
De generatietoets, die nog door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zal worden gepubliceerd, moet worden aangepast voor de toepassing in het proces van
het Nationaal Groeifonds. Mede hierom, en om meer informatie te vergaren over de mogelijke
uitkomsten van de generatietoets, wordt er op korte termijn geoefend met het toepassen
van deze toets bij de beoordeling van de Groeifonds-voorstellen. We zullen de uitkomsten
van deze pilots meenemen in de vormgeving van de generatietoets in toekomstige rondes
van het Groeifonds en we streven ernaar om de generatietoets toe te passen vanaf de
volgende (de derde) investeringsronde.

Daarnaast hebben wij toegezegd om een Raad voor de Toekomst (RvdT) op te richten,
die als aanjager kansrijke domeinen en thema’s identificeert die belangrijk zijn voor
het vergroten van de welvaart van toekomstige generaties. Sinds maart dit jaar hebben
er kennismakings- en verkenningsgesprekken plaatsgevonden tussen het SER Jongerenplatform
(JP) en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat over invulling van deze RvdT.
De RvdT kan met vakdepartementen spreken over kansrijke voorstellen voor volgende
rondes.

Eind 2020 hebben wij, op verzoek van het lid Stoffer in het notaoverleg op 3 december
2020, toegezegd om te bezien of het begrip additionaliteit aangescherpt kan worden
in het wetsvoorstel. De toegangspoort kent twee criteria die zien op additionaliteit:
additionaliteit aan private investeringen en additionaliteit aan publieke uitgaven.
De toezegging betrof additionaliteit aan publieke uitgaven, ingegeven vanuit de zorg
dat het Groeifonds traditionele projecten bekostigt die ook vanuit de reguliere begroting
bekostigd kunnen worden. In het, op basis van geleerde lessen uit de eerste ronde,
vernieuwde propositieformulier7 voor potentiële indieners zijn beide begrippen omschreven.

In het wetgevingsoverleg van 30 juni 2021 is een aantal moties aangenomen, waarvan
we hier de stand van zaken schetsen.

De gewijzigde motie van de leden Van der Lee en Grinwis8 verzoekt de regering om aan te geven hoe wordt omgegaan met de aanbevelingen van
het Centraal Planbureau (CPB). Het betreft de opmerking van het CPB dat de beoordelingscriteria
van het Groeifonds zich vooral richten op bbp-groei, dat deze focus op bbp-groei eenzijdig
is en niet alle relevante brede welvaartseffecten meeneemt en dat het fonds gebaat
zou zijn bij de formulering van heldere maatschappelijke missies. Het kabinet vindt
het belangrijk om, in samenhang met de inzet op brede welvaart en maatschappelijke
missies, in te zetten op groei van het toekomstige verdienvermogen van Nederland.
Die groei is namelijk hard nodig om de grote uitdagingen van onze tijd aan te gaan
en de daartoe benodigde transitie te financieren. De ontwikkeling van het bbp is en
blijft daarbij een belangrijke economische indicator van deze groei. Omdat het CPB
terecht constateert dat deze indicator ook tekortkomingen kent, zijn er meer vereisten
voor bekostiging vanuit het fonds. Zo dient de som van maatschappelijke kosten en
baten positief te zijn en dienen voorstellen niet-strijdig te zijn met kabinetsbeleid,
op het gebied van bijvoorbeeld natuur en milieu, gezondheid en sociaal welzijn. Hierdoor
komen alleen investeringen met een positief effect op brede welvaart in aanmerking
voor financiering. Daarbij heeft het kabinet gekozen voor drie pijlers die bij kunnen
dragen aan deze ambitie: kennisontwikkeling, infrastructuur en onderzoek, ontwikkeling
en innovatie. Het kabinet meent dat de adviescommissie hiermee voldoende criteria
tot haar beschikking heeft om een evenwichtige afweging te maken en acht het niet
wenselijk om naast deze pijlers ook voorwaarden te stellen aan missies waaraan projecten
zouden moeten bijdragen. Wel is het aannemelijk dat voorstellen die ons toekomstig
verdienvermogen versterken en een positieve maatschappelijk impact hebben in veel
gevallen kunnen bijdragen aan een maatschappelijke missie. Zoals in de brief van 7 september
2020 geformuleerd zullen we in de toekomst onze welvaartgroei ten dele op een andere
manier moeten genereren. Het verdienmodel van de toekomst moet evenwichtig zijn en
milieu, mensen en samenleving respecteren. De adviescommissie heeft in haar eerste
rapport aangegeven bijzonder geïnteresseerd te zijn in dit type voorstellen. In het
analysekader van de adviescommissie wordt de bijdrage van voorstellen aan de maatschappelijke
transities dan ook meegewogen. De uitkomst van de eerste ronde – met voorstellen op
het gebied van gezondheidszorg, waterstof en onderwijs – laat dat zien. In het nader
rapport bij het wetsvoorstel dat is opgesteld naar aanleiding van het advies van de
Raad van State wordt hier ook op ingegaan en in het wetsvoorstel is het begrip duurzaam
verdienvermogen nader ingevuld.

De motie van het lid Romke de Jong c.s., verzoekt de regering in kaart te brengen
met welke wet- en regelgeving de projecten verder kunnen worden ondersteund.9Het kabinet zal de Kamer hier begin volgend jaar apart over informeren.

De motie van het lid Grinwis c.s.10 verzoekt de regering periodiek een tussenevaluatie uit te voeren, te beginnen na
de tweede ronde. Conform de Kamerbrief van 7 september 2020 zal twee jaar na de oprichting
van het fonds een tussenevaluatie plaatsvinden. Op basis van de resultaten hiervan
zal het kabinet desgewenst met de Kamer in gesprek gaan. Daarnaast is in de het wetsvoorstel
middels een evaluatiebepaling voorzien in een vijfjaarlijkse evaluatie.

De motie van het lid De Jong11verzoekt de regering om in samenwerking met de adviescommissie er zorg voor te dragen
dat aandachtspunten bij de ingediende projectplannen breed worden gedeeld, zodat er
voor aanvragen in de volgende rondes duidelijkheid bestaat over de gewenste kwaliteitseisen
voor ingediende voorstellen. De lessen van de adviescommissie staan uitgebreid beschreven
in het adviesrapport dat de fondsbeheerders op 9 april 2021 aan uw Kamer hebben aangeboden
en welke daarmee openbaar zijn geworden. De adviescommissie en het CPB geven daarin
algemene aanbevelingen mee en aanbevelingen gericht op specifieke voorstellen. Toekomstige
indieners kunnen hier hun voordeel mee doen.

Verder is via de motie van het lid Heinen c.s.12 toegezegd dat het kabinet bij volgende beoordelingsrondes ook aangeeft hoe de goedgekeurde
projecten passen binnen de brede groeistrategie van het kabinet. Deze motie zullen
wij bij de komende rondes opvolgen.

De motie van het lid Amhaouch en De Jong13 roept op om aandacht te hebben voor het benutten van internationale kansen en dit
aan de adviescommissie mee te geven. Het kabinet onderschrijft het belang om over
de grenzen heen te kijken en met name Europees samen te werken om economische ecosystemen
van betekenis op te bouwen en het verdienvermogen te versterken14. De adviescommissie moedigt in haar eerste adviesrapport indieners nadrukkelijk aan
om internationale aansluiting te zoeken in projecten en te leren van andere landen.
Daarnaast heeft de adviescommissie buitenlandse experts ingeschakeld om de projecten
te beoordelen en de strategische kansen voor Nederland in te schatten.

De tweede motie van de leden Amhaouch en De Jong15 verzoekt de regering om na de tweede ronde samen met departementen te bezien of de
betrokkenheid van de regio’s voldoende is geborgd en of er richting regio’s aanvullende
voorlichting nodig is. Deze motie zal het kabinet na de tweede ronde, naar verwachting
in de eerste helft van 2022, actief oppakken.

Verder wordt aandacht gevraagd voor de rol van het parlement bij projecten, zoals
blijkt uit de toezegging aan Kamerlid Van Ballekom gedaan tijdens de Algemene Financiële
Beschouwingen in de Eerste Kamer.16 Hiervoor verwijzen we graag naar het nader rapport op het advies van de Raad van
State onder onderdeel 2b, waar uitgebreid op dit vraagstuk wordt ingegaan.

Ten slotte hebben wij toegezegd te reageren op de wetenschapstoets op het Nationaal
Groeifonds die in opdracht van uw Kamer is uitgevoerd. In bijlage 217 wordt ingegaan op de aanbevelingen die uit deze toets naar voren komen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra